Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Земельный кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики «О статусе депутатов местных кенешей», «О местной государственной администрации», «О выборах депутатов местных кенешей», «О местном самоуправлении», «О государственной гражданской службе и муниципальной службе»)»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 22 ноября 2018 года № 541 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Земельный кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей", "О местной государственной администрации", "О выборах депутатов местных кенешей", "О местном самоуправлении", "О государственной гражданской службе и муниципальной службе")"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Земельный кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей", "О местной государственной администрации", "О выборах депутатов местных кенешей", "О местном самоуправлении", "О государственной гражданской службе и муниципальной службе")", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Назаровым А.К., Туманбаевой P.M., Узакбаевым А.О., Нышановым С.К., Жапаровым А.У.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр

М. Абылгазиев

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 22 ноября 2018 года № 541

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Земельный кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей", "О местной государственной администрации", "О выборах депутатов местных кенешей", "О местном самоуправлении", "О государственной гражданской службе и муниципальной службе")" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Земельный кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей", "О местной государственной администрации", "О выборах депутатов местных кенешей", "О местном самоуправлении", "О государственной гражданской службе и муниципальной службе")", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Назаровым А.К., Туманбаевой P.M., Узакбаевым А.О., Нышановым С.К., Жапаровым А.У., приходит к следующему заключению. Концепция данного проекта Закона предусматривает "укрепление роли местных государственных администраций в государственном управлении территориями страны". Правительство Кыргызской Республики, изучив вышеназванный проект Закона, в целом поддерживает концепцию, цели и задачи законопроекта. Одновременно отмечаем, что проект Закона требует доработки с учетом нижеследующего.

1. Подпунктом "б)" части 1 статьи 1 проекта Закона абзац пятый пункта 3 статьи 4 Земельного кодекса Кыргызской Республики излагается в новой редакции, в соответствии с которой "управление землями, находящимися в государственной собственности, в границах аильных аймаков и городов районного значения осуществляет местная государственная администрация, а в городах областного и республиканского значения - специально уполномоченный Правительством Кыргызской Республики государственный орган".

При этом следует учесть, что в соответствии со статьей 11 Лесного кодекса Кыргызской Республики право собственности на государственный лесной фонд в Кыргызской Республике осуществляют Правительство Кыргызской Республики и государственные органы управления лесным хозяйством, местные государственные администрации в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом и иным законодательством Кыргызской Республики.

2. Подпунктом "б)" части 5 статьи 1 проекта Закона пункт 5 статьи 15 Земельного кодекса Кыргызской Республики предлагается изложить в новой редакции, согласно которой "к ведению районной государственной администрации относится разработка и согласование с местными кенешами соответствующего района программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв и их выполнение".

Следует отметить, что в предлагаемой редакции проекта Закона не представляется возможным определить, со всеми ли местными кенешами района необходимо согласовывать данные программы, каким образом данная процедура будет осуществляться, и что будет в случае несогласия отдельных местных кенешей с содержанием разработанной программы. Кроме того, поскольку статьей 15 Земельного кодекса Кыргызской Республики регламентирована компетенция районной государственной администрации в сфере регулирования земельных отношений, находящихся в государственной собственности, нормы согласования с местными кенешами разработанных программ, указанные в подпункте "б)" части 5 статьи 1 проекта Закона, предлагаем исключить.

3. Абзацем пятым части 3 статьи 3 проекта Закона предлагается внести изменения в статью 4 Закона Кыргызской Республики "О местной государственной администрации", в части того, что "Правительство Кыргызской Республики не чаще одного раза в три года определяет министерства, государственные комитеты и административные ведомства, территориальные подразделения которых передаются в ведение и непосредственное подчинение местных государственных администраций и подлежат включению в их структуру вместе с соответствующим финансированием".

Также абзацем четвертым части 5 статьи 3 проекта Закона предусматривается, что "территориальные службы, указанные в абзаце первом части 3 статьи 4 настоящего Закона, подлежат включению в структуру местной государственной администрации". Кроме того, абзацем третьим подпункта "а)" части 1 статьи 3 проекта Закона предлагается часть 2 статьи 2 Закона Кыргызской Республики "О местной государственной администрации" изложить в новой редакции, согласно которой "местная государственная администрация - государственный орган исполнительной власти, обеспечивающий от имени Правительства Кыргызской Республики государственное управление и согласованную деятельность государственных органов Кыргызской Республики на соответствующей территории, их взаимодействие с органами местного самоуправления и осуществляющий государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления делегированных функций и полномочий". Между тем согласно части 2 статьи 27 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" местная государственная администрация обеспечивает на соответствующей территории района согласованную деятельность территориальных подразделений министерств, государственных комитетов и административных ведомств. При этом отмечаем, что функции государственного управления территориальными подразделениями государственных органов не закреплены упомянутым конституционным Законом за местными государственными администрациями. Кроме того, государственные органы, в частности, министерства, государственные комитеты или административные ведомства осуществляют конкретные отраслевые (межотраслевые) функции, реализующие цели и задачи в рамках своей компетенции. Вместе с тем, в настоящее время в местных государственных администрациях отсутствуют или в недостаточной степени сформированы механизмы реализации соответствующих функций и задач территориальных подразделений государственных органов, что может сделать невозможным осуществление оценки деятельности территориальных подразделений государственных органов. При этом, абзацем шестым части 3 статьи 3 проекта Закона предусматривается, что "не подлежат передаче в ведение и непосредственное управление местных государственных администраций территориальные подразделения государственных органов: национальной безопасности; борьбы с экономическими преступлениями; государственной статистики Кыргызской Республики; обороны.". Вместе с тем отмечаем, что в случае передачи территориальных подразделений органов внутренних дел, таможенных органов и налоговой службы в ведение местных государственных администраций сотрудники названных органов будут являться сотрудниками местной государственной администрации, и их назначение на должность и освобождение от должности будет зависеть от главы государственной администрации района - акима (далее - аким), а не от руководителя центрального государственного органа. В этой связи могут возникнуть следующие вопросы. Так, например, включение Министерства внутренних дел Кыргызской Республики как правоохранительного органа в перечень министерств, территориальные подразделения которых по решению Правительства Кыргызской Республики подлежат переходу в непосредственное подчинение местных государственных администраций, может привести к ситуации, когда территориальные подразделения правоохранительного органа будут включены в структуру местной государственной администрации вместе с соответствующими штатом и финансированием. Однако необходимо принять во внимание, что штатная численность органов внутренних дел носит секретный характер, а штатная численность местной государственной администрации относится к открытой информации. Также, в данном случае содержание деятельности органов внутренних дел может повлечь за собой возникновение ситуаций, когда их деятельность будет определяться не целями и задачами, состоящими в определении конкретной оперативной обстановки, а решением задач, исходящих из потребностей и требований руководителя местной государственной администрации. Специфика деятельности, осуществляемой органами внутренних дел, предполагает решение вопросов, сопряженных с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, противодействием организованной преступности, проявлениями экстремизма и терроризма, что требует наличия у должностных лиц, уполномоченных назначать руководителей и сотрудников территориальных подразделений органов внутренних дел Кыргызской Республики, соответствующего опыта и стажа работы в органах внутренних дел. Отсутствие такого опыта у акима несет в себе риски назначения на должность некомпетентных сотрудников и ослабление кадрового потенциала органов внутренних дел в регионах, а также расширение возможностей для сращивания криминала с местной властью. Также отмечаем, что согласно части 8 статьи 351 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ратифицирован Законом Кыргызской Республики от 30 декабря 2017 года № 223 (28)) система таможенных органов и условия прохождения службы в таможенных органах устанавливаются законодательством государств-членов. В соответствии со статьей 18 Закона Кыргызской Республики "О прохождении службы в таможенных органах Кыргызской Республики" сотрудники таможенных органов, кроме руководителя уполномоченного государственного органа в сфере таможенного дела и его заместителей, назначаются на должности и освобождаются от должностей приказом руководителя уполномоченного государственного органа в сфере таможенного дела. В соответствии со статьей 264 Закона Кыргызской Республики "О таможенном регулировании в Кыргызской Республике" никакие государственные органы, кроме высших органов законодательной и исполнительной власти Кыргызской Республики, не вправе принимать решения, затрагивающие компетенцию таможенных органов, выполнять без соответствующего допуска или изменять их функции, возлагать на них дополнительные задачи или иным образом вмешиваться в деятельность этих органов, которая соответствует законодательству Кыргызской Республики. Помимо этого, как подчеркивает Государственная налоговая служба при Правительстве Кыргызской Республики, в соответствии с частями 2 и 3 статьи 47 Налогового кодекса Кыргызской Республики налоговые органы не подчиняются местным государственным администрациям и органам местного самоуправления. Запрещается вмешательство государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность органов налоговой службы, уполномоченного государственного органа при осуществлении ими своих полномочий, установленных налоговым законодательством Кыргызской Республики. Также, как отмечает Министерство образования и науки Кыргызской Республики, согласно части 1 статьи 2 Конституции Кыргызской Республики провозглашено, что права и свободы человека относятся к высшим ценностям Кыргызской Республики. Право на образование, установленное статьей 45 Конституции Кыргызской Республики, признается одним из фундаментальных прав личности. В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона Кыргызской Республики "Об образовании" образование является приоритетным стратегическим направлением государственной политики Кыргызской Республики. Согласно части 1 статьи 34 указанного Закона управление системой образования осуществляется Правительством Кыргызской Республики, центральным и региональными органами государственного управления образованием Кыргызской Республики, органами местного самоуправления. Учитывая изложенное, поскольку содержание проекта Закона затрагивает сферу других законов Кыргызской Республики, а изменения, предлагаемые проектом Закона, вступают в противоречие с действующими законами, следует внести соответствующие поправки в ряд других отраслевых законов либо устранить противоречия между ними.

4. Абзацем десятым подпункта "а)" части 8 статьи 3 проекта Закона предлагается установить, что "аким в установленных законом случаях и порядке освобождает от занимаемой должности главу исполнительного органа местного самоуправления, дает согласие на проведение проверок органов местного самоуправления, если такие проверки не проводятся в порядке уголовно-процессуального законодательства".

Вместе с тем отмечаем, что согласно статье 2 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" исполнительными органами местного самоуправления являются мэрии городов, айыл окмоту. При этом в случаях, установленных частью 6 статьи 43 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении", мэр города может быть досрочно освобожден от занимаемой должности Премьер-министром, а также согласно части 7 статьи 49 вышеуказанного Закона глава айыл окмоту может быть досрочно освобожден от занимаемой должности акимом. Также предлагаем принять во внимание, что главой 3 Закона Кыргызской Республики "О порядке проведения проверок деятельности органов местного самоуправления" определен порядок согласования проверок с органами прокуратуры.

5. Подпунктом "в)" части 8 статьи 3 проекта Закона предусматривается статью 11 Закона Кыргызской Республики "О местной государственной администрации" дополнить частью 2-1, согласно которой "руководитель соответствующего министерства, государственного комитета или административного ведомства вправе обжаловать решение акима о назначении или освобождении от должности руководителя территориальной службы Премьер-министру Кыргызской Республики, решение которого является окончательным".

Вместе с этим следует учесть, что в пунктах 15-27 части 2 статьи 18 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" определен перечень лиц, которых назначает на должность и освобождает от должности Премьер-министр Кыргызской Республики.

6. Абзацем девятым части 4 статьи 5 проекта Закона предлагается установить ряд полномочий представителя, уполномоченного временно управлять делами местного сообщества, среди которых предусмотрены полномочия по утверждению бюджета местного кенеша (если он не утвержден на соответствующий год) в случае введения прямого государственного управления.

Однако необходимо обратить внимание, что в соответствии со статьей 13 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики местный бюджет - бюджет местного сообщества айылного аймака и города, формирование, утверждение, исполнение и контроль которого осуществляют органы местного самоуправления. Местные бюджеты утверждаются нормативными правовыми актами местных кенешей. Учитывая, что положения, предусмотренные частью 4 статьи 5 проекта Закона, вступают в противоречие с нормами указанного Кодекса, предлагаем устранить противоречия.

7. Подпунктом "б)" части 15 статьи 5 проекта Закона предлагается часть 6 статьи 46 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" изложить в новой редакции, согласно которой "структура и штатное расписание айыл окмоту определяются типовым нормативом, установленным Правительством Кыргызской Республики. В структуру айыл окмоту обязательно должны входить участковый врач, ветеринарный врач, сотрудник органов внутренних дел (участковый инспектор)".

Между тем данная норма проекта Закона противоречит части 3 статьи 19 Закона Кыргызской Республики "О ветеринарии", поскольку согласно указанному Закону должностные лица, осуществляющие государственный ветеринарный надзор, являются независимыми и руководствуются требованиями законодательства Кыргызской Республики в области ветеринарии. Кроме того, в соответствии со статьей 7 Закона Кыргызской Республики "Об органах внутренних дел Кыргызской Республики" порядок и условия прохождения службы в органах внутренних дел регламентируются обозначенным Законом и Положением о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел, утверждаемым Правительством Кыргызской Республики. В порядке информации сообщаем, что на рассмотрении в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики находится проект Закона Кыргызской Республики "О прохождении службы в правоохранительных органах Кыргызской Республики", инициированный Правительством Кыргызской Республики (постановление от 25 июня 2018 года № 300), который определяет правовые и организационные основы порядка и условий прохождения службы в правоохранительных органах Кыргызской Республики, правовое положение (статус) и гарантии социального обеспечения сотрудников правоохранительных органов и членов их семей, регулирует отношения, связанные с поступлением на службу в правоохранительные органы, ее прохождением и прекращением. В целом проект Закона предлагаем доработать в соответствии с требованиями Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" и Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V.