Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики «О неприкосновенности частной собственности» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (Налоговый кодекс Кыргызской Республики, Уголовный кодекс Кыргызской Республики, Трудовой кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства», «О защите прав предпринимателей»)»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ТОКТОМ от 12 декабря 2016 года № 656 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики «О неприкосновенности частной собственности» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (Налоговый кодекс Кыргызской Республики, Уголовный кодекс Кыргызской Республики, Трудовой кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства», «О защите прав предпринимателей»)» В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики «О неприкосновенности частной собственности» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (Налоговый кодекс Кыргызской Республики, Уголовный кодекс Кыргызской Республики, Трудовой кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства», «О защите прав предпринимателей»)», инициированные депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Айдаровым С.А., Арапбаевым А.А., Асылбаевой Г.К., Бабановым О.Т., Жеенчороевым М.К., Иминовым Ф.А., Исмаиловой А.Ж., Казакбаевым Р.А., Омурбековой А.С. и другими.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр

С. Жээнбеков

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 12 декабря 2016 года № 656

Заключение

Правительства Кыргызской Республики

на проекты законов Кыргызской Республики «О неприкосновенности частной собственности» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (Налоговый кодекс Кыргызской Республики, Уголовный кодекс Кыргызской Республики, Трудовой кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства», «О защите прав предпринимателей»)»

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» Правительство Кыргызской Республики, рассмотрев проекты законов Кыргызской Республики «О неприкосновенности частной собственности» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (Налоговый кодекс Кыргызской Республики, Уголовный кодекс Кыргызской Республики, Трудовой кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства», «О защите прав предпринимателей»)», инициированные депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Айдаровым С.А., Арапбаевым А.А., Асылбаевой Г.К., Бабановым О.Т., Жеенчороевым М.К., Иминовым Ф.А., Исмаиловой А.Ж., Казакбаевым Р.А., Омурбековой А.С. и другими, приходит к следующему заключению.

1. По проекту Закона Кыргызской Республики «О неприкосновенности частной собственности».

Согласно части 2 статьи 6 Конституции Кыргызской Республики (далее - Конституция) на основе Конституции принимаются конституционные законы, законы и другие нормативные правовые акты. В соответствии со статьей 12 Конституции в Кыргызской Республике признается разнообразие форм собственности и гарантируется равная правовая защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. При этом, собственность неприкосновенна. Никто не может быть произвольно лишен своего имущества. Статьей 30 Конституции установлено, что каждый имеет право на неприкосновенность жилища и иных объектов, находящихся у него в собственности или ином праве. Никто не может проникать в жилище и иные объекты против воли человека, в пользовании которого они находятся. Согласно части 1 статьи 42 Конституции каждый имеет право на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, результатами своей деятельности. Статьей 11 Гражданского кодекса Кыргызской Республики (далее – Гражданский кодекс) предусмотрены способы защиты гражданских прав. Статья 12 вышеуказанного Кодекса устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления или в случаях, предусмотренных законом, - нормативный акт, не соответствующий законодательству и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным. В случае признания судом такого акта недействительным, нарушенное право подлежит восстановлению, а также защите иными способами, предусмотренными статьей 11 данного Кодекса. Таким образом, в Конституции и Гражданском кодексе уже предусмотрены нормы, регламентирующие вопросы возмещения убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, нормы относительно реализации прав на имущество гражданами и юридическими лицами и т. д. Между тем, согласно статьям 1 и 2 Гражданского кодекса гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации (интеллектуальная собственность), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. При этом, гражданское законодательство основывается на признании равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Согласно статье 22 Гражданского кодекса к объектам гражданских прав относятся вещи (движимые и недвижимые вещи), включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, работы и услуги, охраняемые информация, результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность), а также другие материальные и нематериальные блага. В этой связи в целом по законопроекту следует отметить, что предмет регулирования данного проекта уже урегулирован в указанных выше нормативных правовых актах. Так, к примеру, статьи 9, 20 - 22 дублируют статьи 11, 289 и 292 Гражданского кодекса соответственно. В случае принятия законопроекта, он будет дублировать вышестоящие нормативные правовые акты Кыргызской Республики. Вместе с тем, по законопроекту отмечаем следующее. Частью 2 статьи 3 законопроекта предлагается установить, что государство создает все необходимые условия для обеспечения сохранности частной собственности и ее приумножения. По данному положению необходимо отметить, что согласно пункту 5 статьи 222 Гражданского кодекса собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества и не может в одностороннем порядке переложить такое бремя на третье лицо. При этом в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 88 Конституции в функции Правительства Кыргызской Республики входит осуществление мер по обеспечению равных условий развития всех форм собственности и их защите. В этой связи часть 2 статьи 3 законопроекта предлагаем привести в соответствие с вышеуказанной конституционной нормой.

Часть 2 статьи 4 законопроекта предлагаем привести в соответствие с частью 3 статьи 6 Конституции, согласно которой вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики

Часть 1 статьи 5 законопроекта предлагаем пересмотреть с учетом положений пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса, устанавливающей, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться имуществом иным образом. Владение, пользование и распоряжение землей в той мере, в какой ее оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не нарушает прав и законных интересов иных лиц и не наносит ущерба окружающей среде

Согласно статье 6 законопроекта установление собственнику срока владения, пользования и распоряжения имуществом не допускается. Вместе с тем, следует отметить, что статьей 283 вышеназванного Кодекса установлено, что если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение трех лет с момента возникновения права собственности на имущество, если иное не установлено Земельным кодексом Кыргызской Республики. Так, статьями 5 и 37 названного Кодекса установлены определенные ограничения права собственности иностранных физических и юридических лиц. В этой связи статью 6 законопроекта предлагаем привести в соответствие с вышеуказанной нормой Гражданского кодекса, а также пересмотреть редакцию статьи 25 законопроекта. При этом по статье 25 законопроекта также обращаем внимание на требования статьи 3 Закона Кыргызской Республики «О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике», согласно которой в Кыргызской Республике иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Кыргызской Республики, кроме случаев, установленных законом или вступившим в установленном законом порядке в силу международным договором, участницей которого является Кыргызская Республика. Частью 1 статьи 7 законопроекта предлагается ввести норму, согласно которой государство гарантирует восстановление нарушенного права частной собственности и его судебную защиту. Как уже было отмечено выше, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 88 Конституции в функции Правительства Кыргызской Республики входит осуществление мер по обеспечению равных условий развития всех форм собственности и их защите. Статьями 15, 293 и 294 Гражданского кодекса предусмотрены случаи, при которых государство возмещает убытки лицам, чьи права были нарушены в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц этих органов, принятия законодательных актов, прекращающих право собственности. Статьей 8 законопроекта предусмотрено, что во взаимоотношениях собственника с государственными органами действует принцип приоритета прав собственника, в соответствии с которым все неустранимые противоречия и неясности законодательства, возникающие в связи с осуществлением права частной собственности, толкуются в пользу собственника. По данному положению необходимо отметить, что в соответствии со статьей 168 Гражданского кодекса государство является участником гражданских правоотношений на равных началах с гражданами и юридическими лицами. Таким образом, вводимая презумпция правоты частного собственника применима к публично-правовым правоотношениям, но не может действовать в случаях, когда государство выступает стороной гражданско-правовой сделки. Учитывая положения статьи 10 законопроекта, в пункте 4 части 1 статьи 9 законопроекта слова «и иного органа или органа самоуправления граждан» предлагаем заменить словами «органа или органа местного самоуправления».

Часть 1 статьи 15 законопроекта предусматривает право собственника обжаловать незаконное решение государственных органов и органов местного самоуправления и действий (бездействий) их должностных лиц, связанные с осуществлением права частной собственности, по своему усмотрению в вышестоящий орган в порядке подчиненности или в суд

Вместе с тем, согласно статье 62 Закона Кыргызской Республики «Об основах административной деятельности и административных процедурах», административный акт, действие или бездействие административного органа обжалуются в административном (досудебном) порядке, а в последующем - в судебном порядке, за исключением случаев, предусмотренных статьей 44 и частью 3 статьи 57 вышеуказанного Закона. Жалоба на административный акт в административном порядке может быть подана в административный орган, принявший обжалуемый административный акт, или в вышестоящий административный орган. Жалоба на действие или бездействие административного органа или должностного лица подается в вышестоящий административный орган или вышестоящему должностному лицу. При отсутствии вышестоящего административного органа или вышестоящего должностного лица действие и бездействие административного органа обжалуется в судебном порядке.

Часть 2 статьи 15 законопроекта предусматривает, что подача жалобы в вышестоящий орган в порядке подчиненности не исключает права на подачу аналогичной жалобы в суд. Однако в соответствии со статьей 221 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики несоблюдение установленного законом либо предусмотренного договором сторон порядка предварительного внесудебного либо досудебного разрешения спора является основанием для прекращения производства по делу

На основании вышеизложенного предлагаем пересмотреть редакции частей 1 и 2 статьи 15 законопроекта. Частью 3 статьи 15 законопроекта предлагается освободить собственника от уплаты государственной пошлины при обращении в суд на решения государственных и иных органов, граждан, действия (бездействие) их должностных лиц, приведших к нарушению его прав и законных интересов, связанных с осуществлением права частной собственности. Возмещение судебной пошлины в данном случае предлагается возложить на сторону ответчика. Следует отметить, что статьей 6 Закона Кыргызской Республики «О государственной пошлине» определен исчерпывающий перечень истцов, которые освобождены от взимания государственной пошлины по результатам рассмотрения дел в суде. При этом статьей 10 вышеуказанного Закона установлено, что законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся условий и порядка взимания государственной пошлины, независимо от времени их принятия, действуют в части, не противоречащей данному Закону. Положения части 2 статьи 17 законопроекта предлагаем привести в соответствие с требованиями части 3 статьи 12 Конституции, согласно которой обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков. В части 5 статьи 17 законопроекта предлагаем раскрыть критерий «длительное время». Также предлагаем уточнить, исходя из каких оснований, в случае отсутствия владельца по причине смерти и отсутствия наследников, имущество будет изыматься в пользу земельного фонда местного самоуправления, поскольку, согласно гражданскому законодательству, имущество может быть движимым и недвижимым. При этом согласно статье 24 Гражданского кодекса к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного их назначению ущерба невозможно, в том числе, леса, многолетние насаждения, здания, сооружения и др. Законодательством Кыргызской Республики к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество. Положения статьи 18 законопроекта предлагаем пересмотреть с учетом статьи 283 вышеназванного Кодекса, предусматривающей, что если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение трех лет с момента возникновения права собственности на имущество, если иное не установлено Земельным кодексом Кыргызской Республики. В случаях, когда имущество не отчуждено собственником в указанные сроки, такое имущество, с учетом его характера и назначения, по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной от продажи суммы, либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества. Статьей 24 законопроекта предлагается установить, что результаты приватизации государственного имущества пересмотру и отмене не подлежат. Также предлагается ввести норму о недопущении инициирования вопросов по пересмотру и отмене результатов приватизации государственными, в том числе контролирующими и правоохранительными органами, а также судом по имуществу, приватизированному после вступления в силу настоящего Закона. Необходимо отметить, что статья 12 Конституции гарантирует равную правовую защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Пунктом 3 статьи 223 Гражданского кодекса также предусмотрено, что права всех собственников защищаются равным образом. Кроме того, статьей 37 Закона Кыргызской Республики «О приватизации государственной собственности в Кыргызской Республике» установлено, что в случае если приватизация государственного имущества осуществлялась с нарушением положений законодательства и иных нормативных правовых актов Кыргызской Республики, а также условий договоров купли-продажи государственного имущества, Правительство Кыргызской Республики, уполномоченный государственный орган в сфере управления государственным имуществом, покупатели имущества, органы прокуратуры Кыргызской Республики вправе в судебном порядке предъявить иски (возбудить дела) о расторжении сделок приватизации государственного имущества, применении мер ответственности, признании указанных сделок недействительными, применении последствий недействительности ничтожной сделки, устранении нарушений законодательства о приватизации и привлечении к ответственности виновных лиц. Договоры купли-продажи государственного имущества, не содержащие его количественного выражения, признаются ничтожными с момента их заключения и не влекут за собой правовых последствий. Споры о признании сделок приватизации государственного имущества недействительными рассматриваются в судах в порядке и в сроки, предусмотренные процессуальным законодательством Кыргызской Республики. Осуществление приватизации государственного имущества способами, отличными от способов, установленных настоящим Законом, не допускается, а соответствующие сделки приватизации государственного имущества признаются ничтожными с момента их заключения и не влекут за собой правовых последствий. В этой связи предлагаем исключить части 1 и 3 статьи 24 законопроекта. Помимо этого, предлагаем уточнить редакцию части 2 статьи 24 законопроекта, которая предусматривает, что «собственностью приватизированных предприятий признается движимое и недвижимое имущество (за исключением объектов, не подлежащих приватизации в соответствии с законом)», поскольку объектом приватизации может быть предприятие как имущественный комплекс. «Предприятие» не может быть субъектом права собственности, так как право собственности на имущественный комплекс предприятия возникает у лица, которое приобрело данный объект. Также отмечаем, что прилагаемая к проекту Закона справка-обоснование не соответствует требованиям Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики». В соответствии со статьей 24 указанного Закона, в случаях, если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями. Вместе с тем информация о нормативных правовых актах, подлежащих пересмотру в случае принятия рассматриваемого проекта Закона, не отражена в справке-обосновании к законопроекту.

2. По проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (Налоговый кодекс Кыргызской Республики, Уголовный кодекс Кыргызской Республики, Трудовой кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства», «О защите прав предпринимателей»)».

Изложение проекта Закона предлагаем пересмотреть с учетом нижеследующих требований Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V:

- наименование законопроекта, которым вносятся изменения в несколько законов, должно содержать в скобках наименование законов, в которые вносятся изменения (не более трех), или содержать краткое указание на сферу регулируемых общественных отношений, или может содержать указание на вопросы, подлежащие регулированию данным законопроектом (если из наименования законопроекта нельзя четко определить сферу регулируемых общественных отношений) (пункт 9);

- нумерация статей, глав, разделов законопроекта должна быть сквозной (пункт 51). В проекте Закона двум статьям присвоен одинаковый номер – «1»;

- бланкетные предписания в законопроекте могут отсылать:

1) на отрасль законодательства (например, «в порядке, предусмотренном гражданским законодательством»);

2) на вид законодательного акта (например, регулируются конституционным законом, законом, кодексом);

3) на сферу регулирования (например, «регулируется законом в сфере недропользования» или «регулируется законом в сфере лицензионно-разрешительной системы»);

4) на определенные правила (например, «по правилам гражданского судопроизводства») (пункт 77);

- не допускаются бланкетные ссылки на законодательство в целом (например, «регулируются в соответствии с законодательством») (пункт 78);

- если в закон вносятся изменения или закон признается утратившим силу, то в скобках после наименования закона обязательно указывается источник его официального опубликования (пункт 82);

- вносимые в закон изменения должны излагаться последовательно с указанием конкретного структурного элемента, в который вносятся изменения (пункт 93). В пункте 2 статьи 1, в пунктах 2 и 3 статьи 3 не указаны статьи, в которые вносятся изменения.

Кроме того, по содержанию проекта Закона предлагаем учесть следующее. Статьей 1 проекта Закона предлагается внести изменение в статью 145 Налогового кодекса Кыргызской Республики, согласно которому должностное лицо органа налоговой службы, совершившее противоправные действия и/или бездействие, будет не вправе занимать какую-либо должность в органах налоговой службы в течение 5 лет после установления его вины в судебном порядке. При этом статьей 2 проекта Закона предлагается внести изменение в часть 1 статьи 3041 Уголовного кодекса Кыргызской Республики (далее – Уголовный кодекс), предусматривающее, что проведение должностным лицом государственного контролирующего органа незаконных проверок, если эти проверки повлекли нарушение прав и законных интересов физических и юридических лиц, наказывается штрафом в размере от одной тысячи до двух тысяч расчетных показателей или лишением свободы от одного года до трех лет с лишением права занимать определенные должности в государственных контролирующих органах в течение 5 лет. По данным поправкам следует отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 46 Уголовного кодекса лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может быть назначено судом на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания или на срок от одного года до трех лет в качестве дополнительного наказания. В соответствии с частью 1 статьи 3041 Уголовного кодекса использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы, если это деяние повлекло нарушение прав и законных интересов граждан или юридических лиц либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере от одной тысячи до двух тысяч расчетных показателей либо лишением свободы на срок от одного года до трех лет. Таким образом в части 1 статьи 3041 указанного Кодекса лишение права занимать определенные должности в государственных контролирующих органах назначается в качестве дополнительного наказания и соответственно не может быть больше 3 лет. На основании вышеизложенного предлагаем статью 1 проекта Закона, предусматривающую внесение изменения в Уголовный кодекс, исключить, а также уточнить поправки в часть 2 статьи 145 Налогового кодекса Кыргызской Республики, часть 2 статьи 20 Закона Кыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства» и часть 1 статьи 22 Закона Кыргызской Республики «О защите прав предпринимателей». Частью 2 статьи 1 проекта Закона предусматривается внести дополнение в часть 3 статьи 145 Налогового кодекса Кыргызской Республики, согласно которому убытки, причиненные налогоплательщику в результате неправомерных действий и/или бездействия должностных лиц органов налоговой службы, подлежат возмещению должностными лицами и органами налоговой службы. Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 36 Закона Кыргызской Республики «О государственной гражданской службе и муниципальной службе» ущерб, причиненный служащим третьим лицам в результате незаконных действий (бездействия) при исполнении им должностных полномочий, подлежит возмещению государственным органом, органом местного самоуправления, в котором он состоит на службе. В свою очередь часть 4 статьи 36 указанного Закона устанавливает, что государственный орган, орган местного самоуправления, возместивший ущерб, может предъявить обратные требования (регресс) к лицу, которым непосредственно совершены неправомерные действия. Статьей 2 проекта Закона предлагается дополнить пункт 6 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Кыргызской Республики положением, в соответствии с которым «неподтверждение в судебном порядке результатов проверки о нарушении субъектом предпринимательства законодательства Кыргызской Республики, влечет освобождение от занимаемой должности лица, проводившего проверку в течение 5 лет» будет признаваться однократным грубым нарушением работником трудовых обязанностей. Вместе с тем необходимо отметить, что статьей 20 Закона Кыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства» предусмотрено, что неподтверждение в судебном порядке результатов проверки о нарушениях субъектов предпринимательства законодательства Кыргызской Республики является основанием освобождения от занимаемой должности лица, проводившего проверку. В этой связи, а также учитывая положения пункта 12 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Кыргызской Республики, считаем внесение предлагаемых статьей 2, частью 2 статьи 3, а также частью 2 статьи 4 проекта Закона изменений нецелесообразным.

На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает принятие представленных проектов законов Кыргызской Республики нецелесообразным.