Государственная стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике (Утверждена Указом исполняющего обязанности Президента Кыргызской Республики)

УТРАТИЛА СИЛУ

в соответствии с Указом Президента КР

от 11 марта 2009 года УП № 155

Утверждена

Указом исполняющего

обязанности Президента

Кыргызской Республики

от 21 июня 2005 года № 251

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ

борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике

Преамбула

В Кыргызской Республике государственные органы, организации граж-

данского общества и предпринимательские круги уделяют все больше внима-

ния проблеме коррупции. Тема коррупции стала постоянным предметом об-

суждения не только в частной жизни, в средствах массовой информации, но

и в высших органах государственной власти. Очевидно, что коррупция в

Кыргызстане - это явление, негативно влияющее на все сферы общественной

жизни и требующее тщательного изучения, специфического подхода и немед-

ленного противодействия.

Негативное влияние коррупции на процессы социально-экономического

развития, борьбу с бедностью, подрыв доверия граждан к институтам де-

мократического государства требуют разработки антикоррупционной полити-

ки в национальном масштабе, которая должна стать средством консолидации

усилий государственных органов и гражданского общества. Настоящая Стра-

тегия - это программный документ антикоррупционной политики, определяю-

щий ее основные принципы и подходы.

Разрабатываемые меры направлены на эффективное и действенное пре-

дупреждение, выявление и пресечение коррупции, организацию эффективной

борьбы с нею. Стратегия предусматривает также активное международное

сотрудничество и координацию борьбы с коррупцией с международными орга-

низациями.

Борьба с коррупцией является долгосрочной задачей и требует твер-

дой воли со стороны политического руководства с целью достижения кон-

сенсуса между всеми здравомыслящими общественными силами.

Настоящая Стратегия является постоянно обновляемым документом, со-

держание которого необходимо изменять и дополнять в зависимости от при-

оритетов, стоящих перед страной, и новых данных о состоянии коррупции.

I. Введение

Определение коррупции

Коррупция - это социальное явление, которое часто выражается в ви-

де конкретного правонарушения, но в целом не может быть полностью охва-

чено определениями уголовного права. Поэтому Стратегия рассматривает

коррупцию в самом широком смысле как любое использование властных пол-

номочий или служебного положения в личных целях. Данная формулировка

совпадает с рабочим определением, предложенным междисциплинарной груп-

пой по коррупции Совета Европы: "коррупция представляет собой взяточни-

чество или любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение оп-

ределенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое

ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них в рамках должности,

и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других".

Общий подход к борьбе с коррупцией

Эффективные меры борьбы с коррупцией будут вырабатываться в зави-

симости от конкретного ее вида. Основными средствами борьбы станут вы-

явление и устранение существующих условий для коррупции, а также пресе-

чение попыток создать условия, которые могут привести к коррупции. Го-

сударственная политика по борьбе с коррупцией будет основана на том,

что антикоррупционные меры, в виде специально разработанного механизма

ограничений, будут встраиваться в повседневную работу государственных

органов и будут ими регулярно выполняться.

В целях борьбы с масштабной коррупцией в стране, а также для объ-

единения антикоррупционных усилий государства, гражданского общества,

представителей бизнеса и международных организаций в Кыргызской Респуб-

лике будет создан антикоррупционный орган. Существующие правоохрани-

тельные структуры республики не справляются с масштабами коррупции в

основном по причине разрозненности их усилий и акценте на борьбе со

следствиями коррупции. Что касается целей и задач создаваемого органа,

то его деятельность будет сосредоточена на мерах по предупреждению кор-

рупции: разработке антикоррупционной политики, контроле исполнения ан-

тикоррупционных мероприятий. Также в перспективе данный орган будет об-

ладать определенными средствами реакции на факты коррупции, в том числе

полномочиями по расследованию преступлений и конфискации доходов от

коррупционной деятельности. Деятельность антикоррупционного органа бу-

дет основана на принципах открытости и прозрачности, с обязательным

контролем со стороны гражданского общества. Кроме того, будет обеспече-

на финансовая и организационная независимость антикоррупционного орга-

на.

Общественная поддержка является одним из ключевых элементов борьбы

с коррупцией. Поэтому Стратегия включает мероприятия по привлечению

поддержки общества как составляющей части любых антикоррупционных мер.

Репрессия коррупционных преступлений остается частью антикоррупци-

онной борьбы, поскольку государство обязано реагировать на любые нару-

шения закона. В этом направлении особое внимание будет уделено укрепле-

нию и совершенствованию правовой базы борьбы с коррупцией, повышению

профессионального уровня сотрудников правоохранительных органов, надле-

жащему материально-техническому обеспечению судебных и правоохранитель-

ных структур.

В целях обоснования мер антикоррупционной Стратегии будет регуляр-

но проводиться оценка сфер и масштабов распространения коррупции.

Ущерб от коррупции

Проблема коррупции заключается не в том, что кто-то получает воз-

можность обойти за незаконное вознаграждение существующие барьеры, а в

том, что при этом наносится огромный ущерб всей системе управления и

всему обществу. Массовая, при этом мелкая, коррупция в школах, вузах и

больницах, к примеру, может привести к последствиям еще более опасным

для всей страны, прежде всего для морального и физического здоровья на-

ции, чем крупные хищения при распределении государственных контрактов.

Коррупция как явление имеет первичные выгоды и своих бенефициаров, поэ-

тому в первую очередь должны быть выявлены указанные факторы. Коррупция

- это ответ на некие сбои в работе существующих механизмов управления в

виде использования их недостатков, намеренное искажение или подмена не-

обходимых обществу и государству управленческих механизмов их коррупци-

онными формами.

Так, теневая экономика - это частично попытка уйти от чрезмерного

государственного регулирования, а злоупотребления на земельных аукцио-

нах - признак отсутствия цивилизованного рынка земли. Ниже перечисляют-

ся лишь отдельные экономические, социальные и политические последствия

коррупции, перечень которых впоследствии может быть расширен.

Экономические последствия

- Ухудшается конкурентная среда и как следствие, рынок получает

неверные сигналы, когда более успешными являются не те предприятия, ко-

торые наилучшим образом удовлетворяют спрос, а те, которые имеют высо-

ких покровителей или возможность и желание откупиться от государства.

- Растет теневая экономика как способ ухода от давления "захвачен-

ного государства".

- Бюджет государства перестает быть инструментом управления, но

становится распределительным механизмом для коррупционных финансовых

потоков.

- Увеличиваются цены на товары и услуги, в стоимость которых про-

давцы вынуждены закладывать неофициальные выплаты.

- Практически отсутствует рост доходной части бюджета по сравнению

с потенциальными возможностями.

Социальные последствия

- Усугубляется социальное неравенство, так как у бедных из-за ог-

раниченных возможностей сокращается доступ к базовым социальным услугам

(бесплатное образование, здравоохранение, социальное и пенсионное обес-

печение).

- Резко ухудшается кадровый потенциал, нивелируется значение обра-

зования и профессиональных заслуг.

- Распространяется правовой нигилизм, который, в свою очередь,

становится питательной средой для коррупции.

- Обычными становятся двойная мораль и двойные стандарты в поведе-

нии.

Политические последствия

- Государство теряет поддержку общества из-за недоверия населения

к коррумпированным чиновникам.

- Дискредитируются в глазах граждан идеи, подходы и принципы, ко-

торые власть декларирует, но не выполняет (например, открытость и проз-

рачность).

- Государственное управление переходит к группировкам, которые уп-

равляют государством исключительно в личных интересах.

- Снижается доверие инвесторов и авторитет государства в мировом

сообществе.

Оценка ущерба от коррупции

Конкретные масштабы ущерба от коррупции сложно оценить количест-

венно. По экспертным оценкам, проведенным в других странах, государс-

твенные заказы и закупки, как правило, становятся на 30% дороже за счет

коррупционной составляющей. Неофициальные выплаты при этом часто сос-

тавляют от 10 до 15% стоимости товаров и услуг. В настоящее время в

Кыргызской Республике нет четкой методики количественной оценки ущерба

от коррупции, что затрудняет разработку адекватных мер противодействия.

Разработка специальной методики оценки ущерба от коррупции в Кыргызской

Республике будет одной из задач уполномоченного государственного органа

по борьбе с коррупцией.

II. Анализ ситуации

Анализ ситуации с коррупцией в стране проводится для выработки

приоритетов и конкретных мероприятий антикоррупционной политики в Кыр-

гызской Республике. Анализ ситуации и ее последующий мониторинг являют-

ся одними из основных функций уполномоченного антикоррупционного госу-

дарственного органа. Анализ ситуации будет включать:

- Оценку текущего состояния коррупции в стране.

- Оценку критических факторов, в наибольшей степени способствующих

коррупции на данный момент.

- Анализ выполненных антикоррупционных мероприятий.

- Состояние законодательной и институциональной базы в борьбе про-

тив коррупции в нашей стране.

- Ресурсную оценку.

Оценка состояния коррупции

В настоящее время не существует единой и универсальной методики

оценки состояния коррупции. Для оценки состояния коррупции в Кыргызста-

не будут использованы несколько видов исследования:

1. Экспертные оценки.

2. Интегральные индексы, состоящие из нескольких экспертных оце-

нок.

3. Опросы общественного мнения.

Оценка будет проводиться регулярно уполномоченным антикоррупцион-

ным государственным органом с привлечением государственных и неправи-

тельственных структур, а также некоммерческих исследовательских органи-

заций.

Последний массовый опрос общественного мнения об уровне коррупции

проводился в Кыргызской Республике в 2002 году и данные, указанные в

нем, устарели. Что касается международных оценок, согласно известному

Индексу восприятия коррупции Трансперенси Интернэшнл, Кыргызстан зани-

мал 118-е место в мире в 2003 году (среди 133 стран мира) и 126-е место

в 2004 году (среди 146) и находился в группе стран с высоким уровнем

коррупции (см. таблицу 1).

Таблица 1

Индекс восприятия коррупции (ИВК) в странах членах

Антикоррупционной сети для стран с переходной

экономикой ОЭСР в 2003-2004 гг.

По мере реализации Стратегии данный индекс будет использоваться в

качестве ориентира. Однако для достоверной оценки будут применяться и

альтернативные методики, например, размеры ущерба от коррупции в денеж-

ном выражении, что позволит количественно оценивать ее уровень в долях

ВВП.

Факторы, порождающие коррупцию

Возникновению коррупции в республике способствует целый ряд факто-

ров: низкий уровень жизни населения, слабость государственных институ-

тов, безработица, неразвитость институтов гражданского общества и др.

Однако для успешной реализации Стратегии выделены ключевые факторы,

воздействуя на которые можно в короткие сроки и существенно сократить

условия для возникновения коррупции.

Анализ деятельности государственных органов в Кыргызской Республи-

ке, в том числе функциональный анализ, проводимый в рамках администра-

тивной реформы, мероприятия по дерегулированию экономики свидетельству-

ют о том, что коррупция стала составной частью механизма государствен-

ного управления. Большинство органов государственного управления и го-

сударственных учреждений выполняют свои функции исключительно в обмен

на законные (утвержденные Правительством) и незаконные платежи от насе-

ления и хозяйствующих субъектов. Государственная служба стала источни-

ком незаконных доходов, а не деятельностью на благо общества.

Очевидно, что чрезмерное и плохо регламентированное вмешательство

государства в деятельность хозяйствующих субъектов создает широкие воз-

можности для чиновников регулирующих и контролирующих органов злоупот-

реблять своими полномочиями. Низкая (даже ниже прожиточного минимума)

заработная плата государственных служащих стала для них дополнительным

стимулом поиска побочных заработков в виде взяток, подарков за исполне-

ние или неисполнение своих должностных обязанностей.

Поэтому мерами первостепенной важности Стратегии станут сокращение

и упорядочение регулятивных функций государства и реформа оплаты труда

государственных служащих в сторону ее существенного повышения и измене-

ния тарифной сетки, которая будет сопровождаться реформой системы под-

бора, обучения и расстановки кадров.

Ранее предпринятые меры борьбы с коррупцией

В Кыргызской Республике не раз предпринимались попытки системати-

зировать борьбу с коррупцией, но они носили формальный и декларативный

характер. Основным недостатком ранее принятых антикоррупционных мер бы-

ло отсутствие специализированного органа по координации и мониторингу

исполнения и, как следствие, невозможность определить, в каком объеме

были выполнены те или иные мероприятия.

Ситуация стала меняться к концу 2003 года. К борьбе с коррупцией

было привлечено внимание мирового сообщества. В декабре 2003 года Кыр-

гызская Республика, первая из стран СНГ и единственная страна в регио-

не, подписала Конвенцию ООН против коррупции, которая пока не ратифици-

рована Жогорку Кенешем. В 2004 году впервые миссия зарубежных экспертов

ОБСЕ, ПРООН и ЮСАИД по добросовестному управлению/борьбе с коррупцией,

а также группа экспертов ОЭСР провели экспертизу законодательной и инс-

титуциональной базы Кыргызской Республики для борьбы с коррупцией. Ре-

комендации зарубежных экспертов внесли большой вклад в формирование ан-

тикоррупционной стратегии в Кыргызской Республике. В том же году был

образован Консультативный совет по добросовестному управлению, который

начал аналитическую и координационную работу по предупреждению корруп-

ции с широким привлечением общественности и международного сообщества.

Законодательная и институциональная база борьбы с коррупцией

Законодательная и институциональная база для борьбы с коррупцией в

Кыргызской Республике к настоящему моменту достаточно подробно изучена

местными и зарубежными специалистами. Особенно подробно данный вопрос

был проработан экспертами ОЭСР в рамках Стамбульского плана действий

против коррупции. В нашей стране существует определенная законодатель-

ная база для борьбы с коррупцией. В частности, законы "О борьбе с кор-

рупцией", "О государственной службе" и "О государственных закупках" бы-

ли приняты в период 2003-2004 годов.

Также вступили в силу Закон Кыргызской Республики "О декларирова-

нии и публикации сведений о доходах, обязательствах и имуществе лиц,

замещающих политические и иные специальные государственные должности, а

также их близких родственников" и Указ Президента КР "Об этике госу-

дарственных служащих". Однако специалисты отмечают декларативный харак-

тер Закона "О борьбе с коррупцией", что не позволяет ему стать дейс-

твенным средством борьбы с коррупцией. Комиссии по этике, образованные

во всех государственных органах, также не стали действенным антикорруп-

ционным механизмом, поскольку проводят свою работу формально и непроз-

рачно.

Необходимо отметить, что статья 303 УК КР не соответствует нормам

международного права и противоречит критериям борьбы с коррупцией. Экс-

перты высказываю мнение о необходимости исключения этой статьи из УК

КР.

Законодательство Кыргызской Республики не предусматривает специ-

альных методов выявления и расследования преступлений в сфере корруп-

ции. Международные эксперты считают, что существующая система выявле-

ния, расследования и уголовного преследования коррупции и дел, связан-

ных с коррупцией, излишне сложна и раздробленна.

Кроме того, существует еще целый ряд законов о доступе к информа-

ции, преследовании за отмывание преступных доходов, финансирование тер-

роризма и других вопросов, которые Кыргызская Республика собирается

принять для усиления правовой и институциональной базы борьбы с корруп-

цией.

Что касается институциональной базы расследования коррупционных

преступлений, то она практически отсутствует. Уголовно-процессуальный

кодекс устанавливает единые рамки для расследования всех видов преступ-

лений, включая преступления в сфере коррупции. Следствие по уголовным

делам проводят следователи прокуратуры, органов внутренних дел, Службы

национальной безопасности, финансовой полиции, Государственной таможен-

ной инспекции, Агентства по контролю наркотиков и уголовно-исполнитель-

ной системы Министерства юстиции. В некоторых правоохранительных орга-

нах созданы подразделения, специализирующиеся на борьбе с коррупционны-

ми преступлениями, но их работа является лишь частью деятельности соот-

ветствующих министерств и ведомств.

Следует отметить, что правоохранительные органы, в рамках их ком-

петенции, не занимаются разработкой и осуществлением превентивных мер

по борьбе с коррупцией, так как это не является приоритетом их деятель-

ности. На практике они имеют дело с конкретными правонарушениями, таки-

ми как взятки, злоупотребление должностными полномочиями, подкуп, кото-

рые являются лишь последствиями коррупции. Так, МВД является исполни-

тельно-распорядительным органом, который занимается обеспечением об-

щественного порядка, безопасности личности и общества, а также борьбой

с преступностью. В свою очередь органы прокуратуры осуществляют надзор

за точным и единообразным исполнением законодательных актов, а также

осуществляют уголовное преследование и участвуют в судебном разбира-

тельстве дел в случаях и порядке, предусмотренном законом.

Таким образом, до сих пор нет специализированного органа, ответс-

твенного за разработку и координацию исполнения антикоррупционной поли-

тики. Поэтому, одной из ключевых мер настоящей Стратегии является соз-

дание уполномоченного антикоррупционного государственного органа в Кыр-

гызстане.

III. Цель и задачи стратегии

Цель антикоррупционной Стратегии - уменьшение уровня коррупции в

Кыргызской Республике путем устранения причин, порождающих ее, адекват-

ных правоохранительных мер, а также через создание в обществе нетерпи-

мого отношения к коррупции с помощью координация сил и средств различ-

ных государственных структур, общественности, международных донорских

организаций. После разработки соответствующей методики будут указаны

параметры количественной и качественной оценки степени достижения ука-

занной цели. Количественно уровень коррупции будет отслеживаться путем

оценки ущерба от коррупции в долях ВВП, а качественно - через восприя-

тие общественностью и экспертами уровня коррумпированности страны.

Задачи Стратегии:

- Определить единую, последовательную и долгосрочную программу

борьбы с коррупцией.

- Обозначить приоритетные направления борьбы с коррупцией.

- Определить мероприятия и ресурсы для достижения приоритетов, а

также ответственные структуры и сроки исполнения.

- Установить систему отслеживания реализации антикоррупционных ме-

роприятий.

- Создать механизмы координации антикоррупционных усилий государс-

твенных органов и институтов.

- Провести оценку осуществлявшихся ранее антикоррупционных мер.

- Выработать критерии оценки состояния коррупции в стране.

IV. Приоритеты

Приоритетные сферы мероприятий Стратегии выбраны исходя из крите-

риев наибольшего ущерба, наносимого коррупцией, а также выполнимости

мероприятий в обозримом будущем. При этом было учтено, что социальные и

политические последствия коррупции намного опаснее для национальной бе-

зопасности и морального климата в стране, чем последствия экономичес-

кие. Это - сокращение и упорядочение регулятивных и контрольных функций

государства и реформа оплаты труда государственных служащих. Для того

чтобы предпринимаемые усилия были последовательными и систематическими,

мероприятия разработаны как краткосрочные (до конца 2005 года) и сред-

несрочные (2005-2007 годы), так и долгосрочные (2008 год и далее). Что

касается направлений, то превентивные меры и общественная поддержка яв-

ляются безусловными приоритетами, как наиболее действенные.

V. Мероприятия по направлениям и сферам деятельности

Все мероприятия Стратегии будут проводиться по четырем направлени-

ям, которые уже изучены в мировой практике и тесно взаимосвязаны между

собой:

1. Предупреждение коррупции.

2. Общественная поддержка.

3. Расследование коррупционных преступлений.

4. Международное сотрудничество.

Сферы действия Стратегии

Предлагается выделить следующие сферы, где коррупция имеет свою

специфику, и где требуется разработка отдельных антикоррупционных мер:

- политическая деятельность;

- администрирование;

- государственные финансы;

- судебные, правоохранительные органы и вооруженные силы;

- социальное развитие.

В каждой из этих сфер разработаны мероприятия по всем четырем нап-

равлениям, которые необходимо реализовать. Таким образом, направления

представляют собой содержание антикоррупционной работы, а сферы - это

отрасли, в которых проводятся конкретные антикоррупционные мероприятия:

1. Предупреждение коррупции

Предупреждение коррупции будет осуществляться путем выявления и

устранения условий и причин, создающих и провоцирующих коррупцию, в

нормативно-правовых актах, других правоустанавливающих документах, а

также в процедурах и деятельности государственных и муниципальных орга-

нов.

Большое значение придается формированию негативного отношения к

коррупции в обществе. Будут разработаны и реализованы специальные обу-

чающие программы для взрослых, студентов, школьников о коррупционных

рисках, способах противодействия коррупции и антикоррупционном поведе-

нии.

1.1. Политическая коррупция

Предупреждение политической коррупции осуществляется в сфере дея-

тельности политических партий и общественных объединений, предвыборной

и выборной деятельности, продвижения законопроектов (лоббирования), го-

сударственной и муниципальной службы (особенно в вопросах отбора кад-

ров, конфликта интересов). Специфика политической коррупции в том, что

незаконное использование политического влияния, как правило, не влечет

за собой прямого и непосредственного материального вознаграждения. Если

политический или общественный деятель в обход существующих процедур

устраивает своих родственников на государственные должности, то налицо

стремление укрепить собственное политическое положение, что может при-

нести "дивиденды" в будущем. Политическая коррупция появляется в усло-

виях закрытости информации о деятельности партий и других общественных

объединений, отсутствия общественного контроля над конфликтами интере-

сов политических и общественных деятелей, поэтому будет предупреждаться

через максимальную открытость и прозрачность общественно-политической

деятельности в Кыргызской Республике. В первую очередь в данной сфере

необходимо:

- Обеспечить максимально открытую отчетность (в том числе перед

гражданским обществом) ЦИК с тем, чтобы не возникало возможностей для

дискриминации в отношении отдельных партий и кандидатов, гарантировать

прозрачность процессов формирования и использования избирательных фон-

дов.

- Обеспечить публикацию ежегодной отчетности политических партий,

в том числе составлять и публиковать отчеты об источниках формирования

и использовании избирательных фондов.

1.2. Административная коррупция

Данный вид коррупции есть следствие недостатков в процессах приня-

тия решений и рабочих процедур в органах исполнительной власти и в ор-

ганах местного самоуправления, а также низкого морального уровня части

государственных и муниципальных служащих. Необходимо ликвидировать

конфликты функций, когда государственные и муниципальные органы однов-

ременно контролируют, осуществляют надзор и оказывают услуги, четко

регламентировать процедуры государственного регулирования, лишить воз-

можности чиновников произвольно принимать решение, деперсонализировать

взаимодействие государственных служащих с гражданами и организациями.

Противодействие административной коррупции в основном будет осущест-

вляться в рамках административной реформы, в частности, путем:

- упорядочения функций государственных органов, особенно регуля-

тивных;

- реформы системы заработной платы государственных и муниципальных

служащих;

- совершенствования процедур принятия решений;

- реформы системы подбора, обучения и расстановки кадров;

- контроля над конфликтом интересов;

- совершенствования законотворческой техники;

- внедрения обязательной антикоррупционной экспертизы действующих

законов и внесенных законопроектов антикоррупционным органом;

- создания специального независимого антикоррупционного органа;

- сокращения административных барьеров;

- четкого контроля и прозрачности в земельных вопросах, при сдел-

ках с недвижимостью, приватизации, аренде государственной и муниципаль-

ной собственности;

- установления четких и жестких санкций за административные право-

нарушения;

- оптимизации административно-территориального деления.

1.3. Коррупция в сфере государственных финансов

Государственный бюджет является основным "объектом" коррупционных

правонарушений. В данном разделе сосредоточены все антикоррупционные

меры в области составления госбюджета (внедрение реального программного

бюджетирования), доходной части бюджета (фискальные органы, государс-

твенные предприятия, акционерные общества с государственной долей ак-

ций), исполнения бюджета (казначейство, министерства и ведомства, осо-

бенно в части государственных закупок, реализации инвестиционных проек-

тов) и контроля его исполнения (Счетная палата и внутренний аудит).

Первоочередные превентивные меры включают:

- Ликвидацию системы специальных счетов, внебюджетных фондов и

специальных фондов во всех государственных органах.

- Регулярное проведение общественных слушаний бюджетов всех уров-

ней.

- Опубликование отчетов об исполнении бюджетов всех уровней, а

также материалов проверок Счетной палаты.

- Внедрение мер поощрения для добросовестных налогоплательщиков.

1.4. Коррупция в судебных, правоохранительных органах и

вооруженных силах

Специальные антикоррупционные мероприятия для существенного сокра-

щения коррупции в судебной ветви власти и в среде так называемых "сило-

вых" структур содержат: в первую очередь, полный пересмотр системы от-

бора кадров, люстрацию, пересмотр внутренних процедур, сокращение не-

нужных структур с одновременным улучшением материального обеспечения

оставшихся, переход на уплату всех административных штрафов через без-

наличный расчет, в первую очередь в ГАИ и т.д. Критически важны следую-

щие шаги:

- Введение приоритетного финансирования судебной системы.

- Введение порядка уплаты государственных пошлин после рассмотре-

ния дел.

- Придание гласности военного бюджета и ежегодного отчета об ис-

полнении.

1.5. Коррупция в социальной сфере

Поскольку на социальную сферу приходится половина всех бюджетных

расходов в Кыргызской Республике, коррупция в здравоохранении, образо-

вании, социальной защите сопоставима по масштабам с коррупцией в право-

охранительных органах, а по социальному урону значительно превосходит

последнюю. С другой стороны, нужно учитывать, что изменения в данной

области возможны только наряду с масштабными финансовыми вливаниями,

поэтому антикоррупционные меры могут дать только отложенный во времени

эффект.

Наиболее продуктивным будет точечный подход, основанный на выявле-

нии наиболее социально "вредных" проявлений коррупции в социальной сфе-

ре, и на первых порах следует сосредоточиться именно на них, например,

на взимании неофициальной платы в системе здравоохранения, в государс-

твенных образовательных учреждениях, незаконные назначения пенсий и по-

собий. В первую очередь необходимо:

- Провести анализ рабочих процессов в сфере образования и здраво-

охранения с целью выявления коррупционных зон.

- Жестко регламентировать денежные сборы в учреждениях образования

и здравоохранения.

- Ввести систему вычетов социальных расходов из налогооблагаемой

базы налогоплательщиков.

1.6. Вовлечение общественности в предупреждение коррупции

Вовлечение общественности является обязательным компонентом всех

мероприятий Стратегии. Стратегия должна включать меры по активизации

СМИ, так как они - "естественные" враги коррупции. Важным инструментом

вовлечения общественности в борьбу с коррупцией является разработка и

внедрение антикоррупционных учебных курсов для взрослых, студентов и

школьников. Основными методами продвижения мер по предупреждению кор-

рупции будут: постоянное освещение в СМИ предупредительных мер, прове-

дение общественных кампаний, Дня борьбы с коррупцией, организация "го-

рячих линий" для сообщений о фактах коррупции.

Ключевой шаг в этой сфере - введение в законодательство понятия

"публичное лицо", для того чтобы чиновники как публичные лица, были ог-

раничены в использовании права на защиту чести и достоинства при выпол-

нении своих служебных обязанностей.

2. Общественная поддержка

Коррупцию во многих случаях можно предотвратить, если граждане бу-

дут более ответственно относиться к реализации своих законных прав. Об-

щественность будет осведомлена о коррупционном риске и о своих правах.

Цель антикоррупционного просвещения - формирование такого стереотипа

поведения граждан, когда они предпочтут более длительный, но законный

путь простому решению проблемы путем дачи взятки официальным лицам.

Коррупция должна быть признана в обществе как один из видов опасного

антиобщественного поведения.

Для этого будут осуществляться:

- регулярное освещение в средствах массовой информации антикорруп-

ционных мероприятий;

- информирование общественности (потребителей, избирателей, предп-

ринимателей и других заинтересованных лиц) о коррупционных рисках в той

или иной сфере;

- проведение общественных слушаний, регулярных и обязательных кон-

сультаций с организациями гражданского общества перед принятием важных

решений, особенно в сфере государственного регулирования и налогов.

3. Расследование коррупционных преступлений

Преступления, связанные с коррупцией, относятся к разряду сложно-

доказуемых. Поскольку прямые улики совершения действий, классифицирую-

щихся как коррупция, нередко бывает трудно получить, многие страны кри-

минализировали такие виды деятельности, как отмывание доходов и другие

правонарушения, которые часто ассоциируются с коррупцией. Например, ле-

гализация доходов, полученных преступным путем, рассматривается как

один из признаков наличия коррупции.

Качество расследований коррупционных преступлений будет повышено

за счет более четкого инструментария в виде усовершенствованного зако-

нодательства и процедур, соответствующим образом обученного штата и вы-

деления необходимых ресурсов.

3.1. Расследование политической коррупции

- Провести инвентаризацию ранее возбужденных уголовных дел, свя-

занных с коррупцией, в отношении высших должностных лиц и обнародовать

результаты расследований.

- Внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс, предусмот-

рев уголовную ответственность за коррупционные деяния, включая взяточ-

ничество иностранных должностных лиц и должностных лиц международных

организаций, путем расширения понятия должностного лица либо в качестве

отдельного вида преступной деятельности.

3.2. Расследование в сфере административной коррупции

- Внести поправки в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный ко-

декс в отношении определения доходов и средств преступной деятельности

с тем, чтобы привести положения обоих кодексов в соответствие между со-

бой и с Конвенцией ООН против коррупции.

- Предусмотреть уголовную ответственность за "сокрытие", "злоупот-

ребление полномочиями", "незаконное обогащение" в соответствии с их оп-

ределениями в Конвенции ООН против коррупции.

3.3. Расследование в сфере государственных финансов

- Провести расследование законности и обоснованности размеров та-

рифов на электроэнергию и финансирования электроэнергетической отрасли.

- Создать сеть подразделений внутреннего аудита в структуре испол-

нительных органов власти для выявления фактов коррупции, а также соз-

дать возможность для непрерывного и свободного сотрудничества между ор-

ганами финансового контроля и аудита.

3.4. Расследование в судебных, правоохранительных органах и

вооруженных силах

- Уточнить понятия преступлений, связанных с коррупцией в области

злоупотребления должностным положением.

- Обеспечить более эффективный мониторинг и отчетность по фактам

коррупции и правонарушений, связанных с коррупцией, на основе согласо-

ванной методологии.

- Обеспечить предоставление регулярной информации антикоррупцион-

ному органу, охватывающей все сферы государственной службы, органов

внутренних дел, прокуратуры и суды.

3.5. Расследование в социальной сфере

- Распространить действие антикоррупционного законодательства на

работников социальной сферы (врачей, учителей).

4. Международное сотрудничество

Международные организации являются важным фактором в плане экс-

пертной и донорской поддержки разрабатываемой Стратегии. Международное

сообщество будет активно привлекаться к организации тренингов, семина-

ров и круглых столов, в обеспечении техническими средствами и методи-

ческими материалами правоохранительных органов, государственных и об-

щественных организаций.

В рамках сотрудничества с международными организациями Кыргызская

Республика продолжит взаимодействие с соответствующими структурами за

рубежом, реализующими антикоррупционные меры, будет внедрять в практику

антикоррупционной борьбы положительный опыт зарубежных стран, постоянно

вести работу с антикоррупционными организациями мира. Для расширения

взаимовыгодного сотрудничества необходимо:

- Ратифицировать Конвенцию ООН против коррупции и привести законо-

дательство Кыргызской Республики в соответствие с ее положениями.

- Расширить участие в международных и региональных антикоррупцион-

ных программах, в частности в рамках Стамбульского плана действий Анти-

коррупционной сети для стран с переходной экономикой ОЭСР.

- Регулярно обмениваться опытом с зарубежными антикоррупционными

структурами.

VI. Риски при реализации Стратегии

Настоящая Стратегия не может быть выполнена полностью при следую-

щих условиях:

- Отсутствие на высшем уровне политической воли реализовать Стра-

тегию.

- Отсутствие независимого координирующего государственного органа,

наделенного полномочиями контроля за исполнением Стратегии.

- Включение в Стратегию слишком амбициозных мероприятий, которые

не могут быть выполнены.

- Преобладание среди мероприятий законодательных и правоохрани-

тельных мер в ущерб превентивным действиям.

- Создание зон недоступности для действия антикоррупционных мер.

- Отсутствие механизмов защиты лиц, обеспечивающих реализацию ан-

тикоррупционных мер.

- Отстранение или неучастие гражданского общества в реализации и

мониторинге Стратегии.

VII. Ресурсное обеспечение

Реализация Стратегии потребует значительных финансовых ресурсов. В

то же время готовность Правительства выделить средства на антикоррупци-

онные мероприятия в условиях бюджетного дефицита и необходимость финан-

сировать большое количество социальных обязательств перед населением

рассматривается как один из надежных индикаторов наличия политической

воли и решимости вести борьбу с коррупцией.

Существуют еще два аргумента в пользу необходимости адекватного и

своевременного финансирования Стратегии: во-первых, ущерб от коррупции,

особенно прямые потери бюджета от неполучения доходов, хищений и раст-

рат, даже по предварительным оценкам, намного превысят стоимость анти-

коррупционных мероприятий; во-вторых, часть мероприятий может быть осу-

ществлена в рамках действующих международных кредитных и грантовых сог-

лашений, а значит ресурсы на их осуществление практически уже находятся

в распоряжении Правительства.

VIII. Мониторинг и оценка

Для успешной реализации Стратегии критически важно разработать и

внедрить систему мониторинга и оценки. К разработанным в Стратегии ме-

роприятиям уже подобраны индикаторы для отслеживания результатов, кото-

рые станут органической частью Стратегии. Предполагается, что органом

мониторинга и оценки станет создаваемая антикоррупционная структура. В

свою очередь, общественность будет вести мониторинг деятельности анти-

коррупционного органа. Для соблюдения объективности и беспристрастности

к мониторингу и оценке будут привлекаться неправительственные организа-

ции и независимые институты.

IX. План действий по реализации Стратегии

В приложении представлен План действий по реализации Стратегии,

который по структуре соответствует самой Стратегии. В План включены ме-

роприятия, ожидаемые результаты, индикаторы, сроки, ответственные ис-

полнители, а также партнеры по реализации мероприятий. После согласова-

ния конкретных мероприятий и оценки их стоимости в таблицу будет допол-

нительно включена колонка "Ресурсы". План также является постоянно об-

новляемым документом, содержание которого будет изменяться и дополнять-

ся в зависимости от развития ситуации в данной сфере.

X. Глоссарий и список сокращений

Антикоррупционная политика - система разносторонних и последова-

тельных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и

условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.

Антикоррупционный орган - в данном случае означает любые государс-

твенные институты, первоочередной целью которых является предотвращение

коррупции, а также разработка, координация и контроль исполнения анти-

коррупционных мер, стратегий и планов действий, расширение и распрост-

ранение знаний по вопросам предупреждения коррупции. В некоторых случа-

ях антикоррупционные органы наделяются правоохранительными функциями

расследования коррупционных правонарушений.

Бенефициар - лицо, получающее доходы или другие выгоды от деятель-

ности третьих лиц.

Захват государства - возможность для отдельных лиц или группы лиц

создания выгодного для себя правового поля путем незаконного воздейс-

твия на органы государственной власти (например, путем подкупа, шанта-

жа, использования конфликта интересов должностных лиц).

Индексы (в статистике) - относительные величины, количественно ха-

рактеризующие динамику совокупности, состоящей из непосредственно несо-

измеримых единиц, или части такой совокупности. Интегральные индексы

сами строятся на основе других индексов, то есть являются индексами ин-

дексов. Например, Индекс Восприятия Коррупции считается исходя из ре-

зультатов нескольких опросов, которые сами по себе уже являются индек-

сами.

Индекс восприятия коррупции - показатель, используемый международ-

ной НПО "Трансперенси Интернэшнл" для измерения уровня коррупции для

отдельной страны. Индекс Восприятия Коррупции является "опросом опро-

сов", отражающим восприятие положения дел с коррупцией в отдельных

странах бизнесменами и аналитиками как зарубежными, так и представляю-

щими сами страны. В 2004 году Индекс Восприятия Коррупции рассчитан на

основании результатов 18 исследований, предоставленных Трансперенси Ин-

тернэшнл в период с 2002 по 2004 годы 12-ю независимыми исследователь-

скими институтами. Индекс рассчитывается только для тех стран, в кото-

рых было проведено не менее трех исследований. Соответственно, многие

страны, включая те, которые могли бы входить в число стран с наиболее

высоким уровнем коррупции, не попали в Индекс, поскольку данных для

расчета Индекса для них оказалось недостаточно.

Коррупция [от лат. corruptio - подкуп] - преступная деятельность в

сфере общественных отношений, заключающаяся в использовании должностны-

ми лицами доверенных им прав и властных возможностей в личных целях.

Конвенция ООН против коррупции - принята Генеральной Ассамблеей

ООН 31 октября 2003 года и является универсальным международно-правовым

актом, содержащим всеобъемлющий пакет мероприятий и правил, которые все

страны могут применять для укрепления своих правовых норм и системы го-

сударственного регулирования в области борьбы с коррупцией. Кыргызская

Республика, одной из первых среди стран СНГ, 10 декабря 2003 года под-

писала Конвенцию ООН против коррупции.

Конфликт интересов - Конфликт интересов возникает в ситуации, ког-

да решения должностных лиц могут быть подвержены влиянию их личной за-

интересованности путем использования преимуществ своих должностных пол-

номочий в продвижении личных интересов. Конфликт интересов приводит к

тому, что должностные лица принимают решения, которые не обязательно

совпадают с более широкими интересами государства.

Латентный [латин. latens - скрывающийся] - не проявляющийся вовне,

недоступный внешнему наблюдению.

Люстрация [от латинского lustratio - очищение посредством жертвоп-

риношения] - очищение; принесение очистительной жертвы; моральное, ду-

ховное очищение. В контексте антикоррупционной Стратегии "люстрация" -

это комплекс законодательных мер и практика недопущения в аппарат уп-

равления государственных органов и учреждений, правоохранительные орга-

ны, на иные важные государственные посты лиц, осужденных ранее за кор-

рупцию или должностные преступления.

Нигилизм - [от лат. nihil - ничто], отрицание общепринятых ценнос-

тей: идеалов, правовых и моральных норм, культуры, форм общественной

жизни.

Превентивные меры [от латин. praeventus - более ранний приход,

предшествование, предупреждение] - предупреждающий, предохранительный.

Публичное должностное лицо - любое назначаемое или избираемое ли-

цо, занимающее какую-либо должность в органах государственной власти,

судебных органах и органах местного самоуправления, в организациях,

предприятиях, учреждениях, объединениях любой формы собственности, и

уполномоченное в силу занимаемой должности осуществлять права и обязан-

ности, направленные на обеспечение (соблюдение) законных государствен-

ных и/или общественных интересов.

Репрессия [латин. repressio - обуздание] - карательная мера, нака-

зание.

Стамбульский план действий - в ходе 5-й ежегодной Сети по борьбе с

коррупцией для стран с переходной экономикой, в сентябре 2003 года в

г.Стамбуле (Турция), Армения, Азербайджан, Грузия, Российская Федера-

ция, Таджикистан и Украина на политическом уровне одобрили региональный

план действий по борьбе с коррупцией; Кыргызстан присоединился к этой

инициативе в ноябре 2003 года.

Стратегия борьбы с коррупцией - наиболее общий план действий, оп-

ределяющий приоритеты, последовательность и пути достижения комплексной

цели - снижения уровня коррупции в обществе.

ВВП - валовой внутренний продукт

СМИ - средства массовой информации

СНГ - Содружество Независимых Государств

ОБСЕ - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития

ПРООН - Программа развития ООН

ЮСАИД - Агентство международного развития Соединенных Штатов Аме-

рики

ЦИК - Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов

Кыргызской Республики