Концепция внедрения института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки (к постановлению Кабинета Министров КР)

Приложение 1

(к постановлению Кабинета Министров Кыргызской Республики от 22 декабря 2023 года № 706)

КОНЦЕПЦИЯ внедрения института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки

Концепция внедрения института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки разработана в целях реализации Указа Президента Кыргызской Республики "О мерах по обеспечению экологической безопасности и климатической устойчивости Кыргызской Республики" от 19 марта 2021 года № 77, Национальной программы развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики "О Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года" от 12 октября 2021 года № 435. Концепция призвана содействовать продолжению работы, начатой в рамках реализации Указа Президента Кыргызской Республики "О мерах по обеспечению экологической безопасности и климатической устойчивости Кыргызской Республики" от 19 марта 2021 года № 77 и плана мероприятий по реализации Программы развития "зеленой" экономики в Кыргызской Республике на 2019-2023 годы. Основными задачами текущей политики Кыргызской Республики в области охраны окружающей среды, в том числе и в области обращения с отходами являются:

- полное и комплексное использование минерально-сырьевых ресурсов, вовлечение в хозяйственный оборот отходов производств;

- стимулирование создания предприятий по переработке, утилизации отходов, внедрение малоотходных и безотходных технологий;

- повсеместное внедрение системы раздельного сбора твердых бытовых отходов, обеспечение развития рынка вторичных ресурсов;

- внедрение принципов и требований зеленой экономики на всех этапах планирования, принятия решений, исполнения и мониторинга;

- необходимость учета принципа "зеленого" роста для пересмотра структуры экономики и перехода на развитие с минимальным воздействием на природную среду;

- выстраивание единой межсекторальной политики по внедрению и продвижению ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий для рационального природопользования.

Под расширенной ответственностью производителей и импортеров товаров и упаковки товаров (далее - расширенная ответственность производителей) понимается обязанность физических и юридических лиц, осуществляющих производство товаров на территории Кыргызской Республики (далее - производители товаров), импорт товаров и упаковки товаров из третьих стран или ввоз товаров, упаковки товаров из государств - членов Евразийского экономического союза (далее - импортеры товаров), по обеспечению сбора, транспортировки, переработки, отходов, образующихся после утраты потребительских свойств продукции (товаров). Настоящая Концепция определяет основные подходы к трансформации государственного регулирования в целях создания эффективной модели расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки товаров, которая позволила бы совместно с административными, разрешительными и другими механизмами достичь кардинального снижения количества образования отходов потребления, формирования системы обращения с отходами, максимально ориентированной на их вовлечение во вторичный хозяйственный оборот, стимулирование создания рынка переработки вторичных материальных ресурсов и снижение объемов захоронения отходов. Основная цель института расширенной ответственности производителей - создание эффективной системы возврата вторичных материальных ресурсов в хозяйственный оборот в рамках перехода к зеленой экономике, что, в свою очередь, соответствует принципам государственной политики по обеспечению конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, ее сохранение для будущих поколений и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов.

По результатам инвентаризации мест размещения отходов потребления на территории Кыргызской Республики насчитывается 406 свалок. Общая площадь земель, занимаемых свалками, составляет около 616,306 га, из них: 506,506 га - земли сельскохозяйственного назначения (82%); 78,95 га - земли населенных пунктов (12,8%); 7,55 га - земли государственного лесного фонда (1,2%); 23,3 га - земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения (4%). На свалках Кыргызской Республики на сегодняшний день накоплено около 16 млн. 409,629 тыс. тонн отходов потребления. Ежегодно образуется около 519,87 тыс. тонн отходов (точные данные по накопленным отходам отсутствуют по причине отсутствия учета количества размещаемых отходов и неорганизованности вывоза отходов). По республике морфологический состав отходов неидентичный и меняется в зависимости от уровня благосостояния населенного пункта. Ниже представлен морфологический состав отходов, размещенных на свалках крупных населенных пунктов.

Морфологический состав отходов, размещенных на свалках крупных населенных пунктов Кыргызской Республики

Таблица 1

№

Наименование вида отхода

Количество, %

1

Пластик (пластиковые бутылки и пакеты из полимерных материалов, емкости, шприцы и прочее)

21

2

Стекло

10

3

Строительные отходы

14

4

Пищевые отходы

20

5

Органические отходы

12

6

Зола

11

7

Металл

0,5

8

Бумага, картон

1

9

Текстиль

0,5

10

Электронные и электротехнические отходы и прочее (медицинские, биологические)

10

В сельских местностях морфологический состав отходов, размещенных на свалках, включает, в основном, строительные отходы, мертвые туши животных, сельскохозяйственные отходы и т.д. В некоторых местах размещения отходов производится частичная сортировка пластиковых бутылок, картона и стеклотары, но в большинстве свалок не существует сортировки. Некоторые опасные виды отходов потребления, такие как: медицинские, строительные, электронные и электротехнические отходы и другие, образующиеся в домашних хозяйствах и торговле, в связи с отсутствием системы сортировки и переработки напрямую попадают на свалки и полигоны для захоронения. В соответствии с требованиями Порядка обращения с отходами производства и потребления в Кыргызской Республике (далее - Порядок обращения с отходами), утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Порядка обращения с отходами производства и потребления в Кыргызской Республике" от 5 августа 2015 года № 559, запрещается принимать для захоронения на объектах захоронения отходов следующие отходы: жидкие отходы; опасные отходы, которые в условиях объекта захоронения отходов являются взрывчатыми, коррозийными, окисляемыми, высокоогнеопасными или огнеопасными; отходы, вступающие в реакцию с водой; отходы медицинских или ветеринарных учреждений, которые являются инфицированными; целые использованные шины, за исключением их применения в качестве стабилизирующего материала при рекультивации; отходы, содержащие стойкие органические загрязнители; пестициды; нефтепродукты, подлежащие переработке и (или) утилизации. Сбор отходов производства и потребления, относящихся к категории вторичных материальных ресурсов, должен осуществляться на объектах образования отходов раздельно в соответствии с направлениями их использования и переработки. Несмотря на эти требования, фактически более 70% размещенных отходов на свалках составляют вышеуказанные виды отходов, пригодные для переработки. Значительную проблему в размещении твердых бытовых отходов вызывают пакеты из полимерных пленок, которые являются практически не разлагаемыми и несмотря на ограждения разлетаются вокруг территории свалок и создают дополнительное негативное воздействие на окружающую среду, засоряя природу и водные объекты. Принцип расширенной ответственности производителей и импортеров успешно используется в странах Европейского союза с начала 90-х годов прошлого столетия. Необходимо отметить, что в странах Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС) - в Беларуси, Казахстане и России законодательно регламентирован принцип расширенной ответственности производителя и импортеров, и в стоимости товаров, произведенных или завезенных через эти страны на территорию Кыргызской Республики, уже заложены экологические сборы. Существующая модель расширенной ответственности производителей предусматривает установление обязанности производителей и импортеров товаров/упаковки товаров обеспечивать выполнение установленных нормативов переработки отходов от выпущенных в обращение товаров и упаковки товаров, утративших свои потребительские свойства (далее - нормативы переработки). До настоящего времени в Кыргызской Республике не внедрена система оценки результативности функционирования действующей модели расширенной ответственности производителей, отсутствует надлежащее администрирование и контроль. Особенно вопрос учета актуален в отношении упаковки товаров, используемой товаропроизводителями. Количество хозяйствующих субъектов, использующих упаковку (ритейл, интернет-магазины, сети общественного питания, рынки, доставка еды и другие), не отслеживается. Одной из проблем внедрения института расширенной ответственности производителей в Кыргызской Республике является отсутствие установленных целевых показателей и нормативов переработки. Кроме того, основные проблемы экологически безопасного обращения с отходами связаны с нарушением принципа полного покрытия затрат и принципа стимулирования использования перерабатываемых материалов при производстве товаров, а также с отсутствием эффективного механизма целевого использования средств экологического сбора и сбора за размещение отходов в окружающей среде. В результате в отношении переработки отдельных видов отходов (отходы бумаги, отходы черных и цветных металлов, отработанных автомобильных шин, отходы пластика и т.д.) отмечается существенная недозагрузка имеющихся мощностей, а также недостаточный уровень развития инфраструктуры по сбору, обработке и переработке отходов в целом. Кроме того, отсутствует комплексная система обращения с отходами производства и потребления.

К целям внедрения института расширенной ответственности производителей относятся:

- формирование эффективной государственной модели регулирования, направленной на максимальное возвращение вторичных материальных ресурсов в хозяйственный оборот и минимизация объемов захоронения отходов потребления;

- обеспечение перехода к зеленой экономике за счет извлечения из отходов и повторного использования максимального количества вторичных материальных ресурсов;

- снижение негативного воздействия отходов на окружающую среду;

- обеспечение внедрения в процесс производства продукции максимально перерабатываемых материалов и отказ от использования материалов, которые не могут быть переработаны, а также стимулирование использования многоразовой и экологичной упаковки;

- создание мощностей и условий для переработки отходов потребления, а также конкурентных преимуществ для использования вторичных материальных ресурсов и повышения уровня их вовлечения в хозяйственный оборот;

- снижение размера платы граждан за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами и создание максимально удобной для населения инфраструктуры сбора вторичных материальных ресурсов в целях их дальнейшей переработки.

Задачами внедрения института расширенной ответственности производителей являются:

- обеспечение прозрачности, контроля и учета образования отходов производства и потребления с использованием эффективно функционирующей информационной системы;

- установление субъектов переработки вторичных материальных ресурсов и определение их обязанностей, а также механизмов их взаимодействия;

- формирование системы целевых показателей для осуществления оценки результативности расширенной ответственности производителей;

- обеспечение прозрачности, контроля и учета исполнения требований расширенной ответственности производителей с использованием эффективно функционирующей информационной системы;

- совершенствование механизмов расходования средств утилизационного сбора и сбора за размещение отходов в окружающую среду;

- создание дополнительных стимулов для формирования эффективной системы раздельного накопления отходов.

§ 1. Создание системы целевых показателей переработки по группам отходов

Базовый Закон Кыргызской Республики "Об охране окружающей среды" определяет общие требования к безопасному обращению с отходами производства и потребления, в частности устанавливает требования и меры по:

- введению государственного учета образующихся и размещаемых в окружающей среде отходов;

- лимитированию и установлению предельно допустимых норм размещения отходов;

- взиманию платы за размещение отходов в окружающей среде;

- проведению оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы объектов, связанных с обращением с отходами;

- принятию эффективных мер по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов;

- организации и проведению мониторинга за состоянием окружающей среды на объектах, связанных с обращением с отходами;

- осуществлению контроля за соблюдением требований по обращению с отходами;

- информированию заинтересованных сторон.

Закон Кыргызской Республики "Об отходах производства и потребления" является основным законом, определяющим государственную политику в области обращения с отходами производства и потребления и регулирующим отношения, возникающие в процессе жизненного цикла отходов, а также государственного управления, надзора и контроля в области обращения с отходами. Вышеуказанный Закон определяет основные принципы государственной политики в области обращения с отходами и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, регламентирует требования по обращению с отходами, трансграничной перевозке отходов, лицензированию деятельности по обращению с отходами, государственному, производственному и общественному контролю, нормированию обращения с отходами, государственному учету и ведению кадастра отходов, экономическому регулированию и мерам ответственности и разрешению споров в области обращения с отходами. В соответствии с данным Законом к отходам производства относятся остатки материалов, сырья, полуфабрикатов, образовавшиеся в процессе производства продукции или выполнения работ и утратившие полностью или частично свои потребительские свойства, а также сопутствующие вещества, образующиеся в процессе производства и не находящие применения в этом производстве. Отходами потребления являются изделия, материалы и вещества, утратившие свои потребительские качества вследствие их физического или морального износа. К отходам потребления также относятся твердые бытовые отходы, которые возникают в процессе жизнедеятельности людей. Отходы (кроме радиоактивных), содержащие в своем составе вещества, которые обладают одним из опасных свойств (таким, как токсичность, инфекционность, взрывчатость, воспламеняемость, высокая реакционная способность) и присутствуют в таком количестве и в таком виде, что представляют непосредственную или потенциальную опасность для здоровья людей или окружающей среды как самостоятельно, так и при вступлении в контакт с другими веществами являются опасными отходами. Регулирование вопросов, связанных с организацией деятельности в области обращения с отходами производства и потребления, определение требований к размещению отходов и объектам размещения отходов и порядку разработки проектов нормативов образования отходов производится в соответствии с Порядком обращения с отходами производства и потребления в Кыргызской Республике. Данным Порядком установлены требования к раздельному сбору отходов для использования их в качестве вторичных материальных ресурсов и их переработке. Также Порядок детально регламентирует нормирование обращения с отходами. Нормирование обращения с отходами осуществляется путем разработки нормативов образования отходов и установления лимитов на размещение конкретных видов отходов в течение определенного времени на конкретном объекте размещения отходов в пределах территории предприятия и за ее пределами. Проекты нормативов образования отходов и установления лимитов на их размещение разрабатываются для объектов хозяйственной деятельности I категории опасности и учитывают все виды отходов, образующихся на объекте, то есть, при производстве продукции, установке и (или) монтаже строительных элементов и оборудования, необходимых для эксплуатации зданий, техническом обслуживании и (или) ремонте приборов, аппаратуры, машин, оборудования, транспортных средств и других, техническом обслуживании и (или) ремонте бытовых изделий и предметов личного пользования, офисных машин и вычислительной техники, деятельности по аналитическому контролю и прочее, а также для объектов социальной инфраструктуры. Таким образом, нормирование включает отходы, образующиеся на объектах I категории опасности и обосновывает предлагаемое обращение ими путем их использования, обезвреживания, размещения, а также передачи другим хозяйствующим субъектам с целью их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения. В соответствии с Порядком составления экологического паспорта для объектов хозяйственной и иной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Порядка составления экологического паспорта для объектов хозяйственной и иной деятельности" от 19 июня 2013 года № 357, экологический паспорт является нормативным техническим документом, включающим сведения о предприятии, использовании предприятием ресурсов (природных, вторичных и других), с целью определения степени воздействия производства предприятия на окружающую среду, а также контроля соблюдения предприятием природоохранных норм и правил в процессе деятельности. Экологический паспорт разрабатывается для объектов хозяйственной и иной деятельности I и II категорий опасности по отходам в соответствии с приложением 3 Закона Кыргызской Республики "Общий технический регламент по обеспечению экологической безопасности в Кыргызской Республике". Экологический паспорт включает общую характеристику отходов объекта хозяйственной деятельности по каждому виду отходов, включая их объемы и источники образования, классы опасности, физико-химические показатели, места размещения, количество перерабатываемых и передаваемых отходов. Постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении ставок платы за загрязнение окружающей среды в Кыргызской Республике" от 10 сентября 2015 года № 625, утверждена ставка платы за размещение отходов в окружающей среде в размере 3,24 сома за приведенную тонну отходов, которая применяется при расчете платы за загрязнение окружающей среды. Методикой определения платы за загрязнение окружающей среды в Кыргызской Республике, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Методики определения платы за загрязнение окружающей среды в Кыргызской Республике" от 19 сентября 2011 года № 559, установлен порядок взимания платы за загрязнение окружающей среды, в том числе за размещение отходов в окружающей среде, включая места (объекты), специально предназначенные и (или) обустроенные для складирования (хранения, захоронения) всех видов отходов. Плату за размещение отходов производит хозяйствующий субъект, в процессе деятельности которого образуются отходы, не вовлеченные им во вторичное использование. При передаче отходов на переработку, а также и при размещении отходов на временные места хранения плата не взимается. Плата взимается ежеквартально, по факту размещения отходов в местах, специально предназначенных для их размещения. В отдельных случаях, при представлении хозяйствующим субъектом в территориальные органы охраны окружающей среды обоснований, периодичность представления исходных данных и внесения платежей сокращается до 1-2 раз в год. Учреждения и организации, финансируемые из республиканского или местного бюджетов, освобождаются от платы. Положение о государственном кадастре отходов и проведении паспортизации опасных отходов, утвержденное постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Государственной программы использования отходов производства и потребления и Положения о государственном кадастре отходов и проведении паспортизации опасных отходов" от 19 августа 2005 года № 389, регламентирует систематизацию паспортизированных сведений о происхождении и физико-химических свойствах отходов различных видов, составляемую путем непрерывного отслеживания хода работ и паспортизации. Учету отходов Кыргызской Республики подлежат все виды образующихся или перерабатываемых отходов. Положение о порядке уничтожения (переработки) продукции (товаров), признанной непригодной к реализации, утвержденное постановлением Правительства Кыргызской Республики "О порядке уничтожения (переработки) продукции (товаров), признанной непригодной к реализации" от 9 июля 1997 года № 407, определяет порядок уничтожения или переработки продукции и товаров (далее - продукция) в случае признания их непригодными к употреблению и реализации. Вся продукция - выпускаемая, ввозимая, приобретаемая и реализуемая юридическими и физическими лицами на территории Кыргызской Республики должна соответствовать требованиям технических регламентов, санитарным, ветеринарно-санитарным, природоохранным, строительным нормам и правилам. Запрет на реализацию забракованной продукции накладывается органом, установившим ее недоброкачественность, как на этапе таможенного оформления, так и в ходе производства и реализации. Вопросы, связанные с вывозом, уничтожением, а также необходимостью согласования технологии переработки забракованной продукции, решают специальные комиссии. Также на территории Кыргызской Республики действуют Межгосударственные стандарты, принятые Кыргызстандартом в качестве национальных:

- ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения";

- ГОСТ 30773-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла. Основные положения";

- ГОСТ 30775-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Классификация, идентификация и кодирование отходов. Основные положения".

Данные ГОСТы определяют термины и определения в области обращения с отходами и устанавливают типовые этапы технологического цикла отходов производства и потребления, включая ликвидацию отбракованных, устаревших и/или списываемых изделий (продукции), утративших свои потребительские свойства. Вместе с тем целевые показатели по организации раздельного сбора и переработки отходов по группам товаров, характеризующие достижение целей расширенной ответственности производителей (далее - целевые показатели), не установлены, а сами нормативы переработки отсутствуют. Целесообразно на первом этапе определить целевые показатели по таким группам товаров, как упаковка товаров, электронная и бытовая техника, батареи и аккумуляторы, шины и нефтепродукты (масла). В отношении целевых показателей необходимо осуществлять контроль их достижения, выявление причин, в силу которых целевые показатели не были достигнуты, а также выработку предложений по совершенствованию института расширенной ответственности производителей в целом.

§ 2. Совершенствование способов выполнения расширенной ответственности производителей

Субъектами расширенной ответственности производителей являются производители и импортеры товаров, в том числе товаров в упаковке, хозяйствующие субъекты, использующие вторичные материальные ресурсы в качестве сырья для производства товаров, упаковки (далее - утилизаторы), а также юридическое лицо, которое в соответствии с законодательством Кыргызской Республики осуществляет сбор и администрирование платежей экологического сбора, обеспечивает переработку отходов от использования товаров (далее - оператор по экологическому сбору). Организационная структура института расширенной ответственности производителей должна обеспечиваться установлением взаимосвязанных прав и обязанностей участников, в частности:

- производители и импортеры товаров обеспечивают переработку отходов любым возможным из установленных способом либо уплачивают экологический сбор, а также представляют сведения в информационную систему, предлагаемую к созданию в целях осуществления мониторинга и контроля деятельности по обеспечению переработки отходов (далее - информационная система);

- утилизаторы предоставляют в информационную систему данные о мощностях и количестве переработанных отходов, в том числе в целях получения средств экологического сбора в связи с осуществлением переработки отходов.

Целесообразно рассмотреть возможность определения:

- органа исполнительной власти, ответственного за обеспечение:

контроля достижения целевых показателей переработки по группам отходов, а также их прогноза и корректировки; обобщения данных о существующих в Кыргызской Республике субъектах переработки вторичных материальных ресурсов и технологиях по переработке отходов; определения порядка расходования средств экологического сбора; администрирования исполнения обязанностей по переработке отходов и взаимодействия с субъектами расширенной ответственности производителей в части подтверждения количества переработанных отходов; взаимодействия с субъектами обращения с твердыми коммунальными отходами, оператором по экологическому сбору и утилизаторами по выстраиванию наиболее эффективной системы обращения с отходами, включая создание либо модернизацию инфраструктуры раздельного накопления отходов;

- оператора экологического сбора ответственного за:

подготовку предложений по установлению требований и параметров глубины переработки отходов; подготовку предложений по расходованию средств экологического сбора; администрирование платежей экологического сбора; обеспечение объема переработки отходов от использования товаров и упаковки, определенного ответственным органом исполнительной власти. Учитывая, что главная цель института расширенной ответственности производителей - это не фискальная нагрузка, а увеличение числа переработанных отходов, фактическая переработка отходов имеет приоритет над уплатой экологического сбора, необходимо обеспечить заинтересованность производителей и импортеров товаров в создании систем раздельного накопления отходов, мощностей по переработке отходов. Наиболее прозрачным способом, позволяющим проверить фактическое достижение производителем нормативов переработки, является непосредственное исполнение обязательств самим производителем товаров, упаковки путем организации собственных объектов по сбору, накоплению и переработке отходов или на основании договора с предприятиями по сбору, купле-продаже (с целью последующей переработки) и/или переработке. При этом производители и импортеры товаров вправе в целях обеспечения самостоятельного выполнения нормативов переработки создавать ассоциации (союзы) в соответствии с действующим законодательством. Таким образом, целесообразно поощрять следующие варианты исполнения обязанности по переработке отходов:

- осуществление переработки отходов на собственных производственных мощностях или по договору с предприятиями по сбору, купле-продаже и/или переработке (самостоятельная утилизация);

- уплата экологического сбора.

При этом необходимо разработать механизм определения (подтверждения) факта выполнения обязанности по переработке отходов, а также регламентировать, что признается переработкой отходов по каждой группе товаров, группе упаковки. Кроме того, требуется нормативное закрепление особенности обращения с отдельными отходами в силу наличия отраслевой специфики их сбора, обработки и переработки. Одновременно с этим необходимо предусмотреть инструмент, позволяющий соотнести вид товара, упаковки товара с видами отходов, группами отходов в целях определения того, переработка каких отходов может быть учтена при выполнении требований по переработке отходов соответствующих групп товаров и упаковки товаров. В отношении импортируемых товаров необходимо предусмотреть механизм, позволяющий обеспечить гарантированное выполнение требований по переработке отходов. Требуется закрепление решением Кабинета Министров Кыргызской Республики перечня товаров, упаковки, подлежащих переработке после утраты ими потребительских свойств, в том числе в части конкретизации позиций по упаковке, которая должна основываться, прежде всего, на принципах недопущения захоронения отходов, содержащих опасные материалы, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, а также являющиеся вторичными материальными ресурсами. В основе механизма института расширенной ответственности производителей должен лежать принцип полной ответственности производителей и импортеров товаров за переработку выпускаемой на рынок продукции (товаров, упаковки). Существующий на сегодняшний момент подход обращения с отходами противоречит принципу "загрязнитель платит" и не способствует минимизации образования отходов. Все расходы на сбор и переработку отходов должны быть покрыты системой расширенной ответственности производителей. Норматив переработки следует рассматривать как показатель фактического исполнения расширенной ответственности производителей, обеспечиваемый производителем при самостоятельном выполнении расширенной ответственности производителей (то есть доля товаров определенной группы, отходы от которых направлены ими на переработку). В перспективе сумма экологического сбора в случае, если выбран такой способ обеспечения выполнения расширенной ответственности производителей, должна рассчитываться исходя из полного объема произведенной продукции по всем группам товаров. В настоящее время экологический сбор целесообразно рассчитывать исходя из двойного норматива переработки в целях стимулирования самостоятельного выполнения нормативов переработки. При этом, в случае недостижения норматива переработки сумма экологического сбора, подлежащая уплате, должна рассчитываться исходя из разницы между нормативом переработки и достигнутым объемом переработки отходов, увеличенной в два раза. Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть определенные упрощения для хозяйствующих субъектов, которые являются субъектами малого и среднего предпринимательства и производят незначительный объем товаров (товаров в упаковке), например, путем упрощения в части предоставления отчетности.

§ 3. Принципы исчисления и расходования экологического сбора

Расчет ставок экологического сбора должен базироваться на принципе: ставка должна быть тем больше, чем менее "экологичным", трудноперерабатываемым является соответствующий товар, упаковка. При исполнении обязательств в рамках расширенной ответственности производителей необходимо обеспечить соответствие размера экологического сбора характеристикам конкретного товара, поставляемого на рынок, в том числе продолжительности срока службы товара, возможности его ремонта, наличия опасных веществ, повторного использования, пригодности к переработке, а также состояния рынка переработки. Для этой цели необходимо ввести дополнительные категории отдельных товаров, упаковки для последующей модуляции ставок экологического сбора. Например, в отношении различных типов упаковки из пластика (полиэтилентерефталат, полиэтилен, полипропилен, вспененный полистирол и другие), конструкций упаковки и цвета упаковки необходима дифференциация ставок экологического сбора и целевых показателей. В отношении отдельных видов товаров и упаковки в случае полного отсутствия возможности их переработки и при наличии доступных альтернатив должны применяться запреты на их завоз и производство и другие ограничительные меры. Уровень ставки экологического сбора должен быть необходимым и достаточным для обеспечения устойчивости процессов обращения с отходами в целях их последующей переработки. Целесообразно при этом нормативное закрепление методики расчета ставок экологического сбора. Поскольку стоимость вторичного сырья может колебаться вплоть до нулевых значений, ставка экологического сбора должна позволять поддерживать систему заготовки отходов, функционирующую вне зависимости от цены вторичного сырья. Такой подход в том числе позволит обеспечить стимулирование деятельности по раздельному накоплению отходов как ключевому элементу создания цепочки поставки вторичных материальных ресурсов. При расчете ставок экологического сбора должны учитываться эксплуатационные затраты (затраты на раздельное накопление, затраты на сбор и транспортирование, затраты на обработку) и инвестиционные затраты (затраты на создание инфраструктуры по обращению с отходами). Соответственно, при наличии достаточного количества мощностей по обработке и переработке отходов по определенной группе товаров величина инвестиционной составляющей должна стремиться к нулю. Расходование средств экологического сбора должно обеспечивать создание экономических условий для обеспечения извлечения вторичных материальных ресурсов и их возврата в хозяйственный оборот по всей цепочке их раздельного накопления, сбора, транспортирования, обработки, переработки, а также осуществляться на основе моделирования развития инфраструктуры раздельного накопления, сбора, обработки и переработки отходов, обеспечивающей выполнение установленных значений целевых показателей (в том числе с учетом необходимой глубины обработки и переработки). По отдельным видам отходов после создания устойчивой инфраструктуры по сбору и переработке отходов дополнительная поддержка требоваться не будет. При этом для некоторых отходов даже при наличии инфраструктуры и соответствующих мощностей стоимость получаемых вторичных материальных ресурсов будет оставаться ниже расходов на их извлечение, и поддержка на определенном уровне должна быть сохранена. Учитывая, что отходы, переработка которых должна быть обеспечена в рамках расширенной ответственности производителей, в основном образуются у населения, в перспективе деятельность по раздельному накоплению, сбору, обработке твердых коммунальных отходов должна финансироваться за счет механизма расширенной ответственности производителей, что позволит ограничить темп роста тарифов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

§ 4. Особенности регулирования упаковки и упаковочных отходов

По экспертным оценкам, около 50% объема твердых коммунальных отходов составляют отходы упаковки, при этом объем упаковки будет в дальнейшем увеличиваться, в том числе в связи с активным развитием электронной коммерции и сервисов доставки. Таким образом, основной задачей механизма расширенной ответственности производителей применительно к сфере обращения с твердыми коммунальными отходами является возврат упаковочных отходов в хозяйственный оборот. Упаковка в основном имеет короткий жизненный цикл и зачастую предполагает ее одноразовое использование. При этом в упаковке содержится высокая доля пригодных к переработке материалов, что определяет необходимость ее переработки в полном объеме. Вместе с тем, существующие требования законодательства в отношении упаковки не отвечают поставленной задаче по максимальному вовлечению использованной упаковки в оборот и требуют пересмотра. Кроме того, установление нормативов переработки на разном уровне для различных видов упаковки влияет на конкуренцию между упаковочными материалами в сторону ее экологизации. Учитывая изложенное, а также негативные последствия для окружающей среды в случае захоронения отходов упаковки, целесообразно определить ответственность за переработку отходов упаковки в размере, равном количеству выпущенной в оборот упаковки. Учитывая многообразие видов упаковки, а также различные технологии ее производства, необходимо обеспечить переработку отходов упаковки без возможности зачета исполнения обязанности по переработке за счет других видов отходов. Данный подход будет стимулировать производителей, импортеров товаров в упаковке использовать более "экологичную" упаковку, которая наносит меньше вреда окружающей среде и может быть повторно использована, упаковку, которая сделана из биоразлагаемых (компостируемых) материалов и т.д. Вместе с тем некоторые виды упаковки, по сути, являются самостоятельным товаром и не должны идентифицироваться как упаковка (пакеты, фольга, стаканчики, стретч-пленка и т.п.) и реализуются для различных целей (помещение в нее товара в местах розничной продажи или общественного питания, для доставки товаров и т.д.). В отношении такой упаковки, учитывая специфику ее использования и практические трудности администрирования ее использования всеми предприятиями розничной сети, службами доставки, в соответствии с международным опытом целесообразно рассмотреть вопрос о возложении ответственности за ее переработку на ее производителей. При этом необходимо нормативно закрепить перечень таких видов упаковок и упаковочных материалов. В случае импорта товара в упаковке ответственность в любом случае должен нести импортер товара. В ином случае существует риск возникновения неравных условий конкуренции между компаниями-производителями упаковки и импортерами, в том числе из стран ЕАЭС, поскольку производитель упаковки для импортируемого товара не будет субъектом расширенной ответственности производителей в Кыргызской Республике. При этом необходимо нормативно закрепить требование об указании детальной информации об упаковке товара при его импорте (в настоящее время в таможенной декларации указывается только вид упаковки без разделения ее на типы и вес). Кроме того, необходимо в систему расширенной ответственности производителей ввести ответственность за переработку комбинированной упаковки с установлением самостоятельных целевых показателей по переработке. В отношении такой упаковки устанавливается, как правило, более высокая ставка экологического сбора, что обусловлено тем, что данный вид упаковки более сложен именно в части переработки.

§ 5. Администрирование и контроль исполнения обязанности по переработке отходов от использования товаров

В целях эффективного управления институтом расширенной ответственности производителей, в том числе в части обеспечения максимальной "экологичности" производимых товаров и упаковки, развития и модернизации мощностей по переработке отходов, оценки достижения целевых показателей по переработке отходов, надлежащего контроля и надзора за вовлечением отходов в хозяйственный оборот необходимо формирование прозрачной системы администрирования. Получение достоверной, оперативной, объективной и верифицируемой информации возможно посредством эксплуатации информационной системы "Тундук" и обеспечения взаимодействия ее с существующими информационными системами, включая систему национального статистического ведомства, в том числе в целях применения мер административного воздействия при выявлении субъектов расширенной ответственности производителей, уклоняющихся от исполнения возложенных на них обязанностей. Получение достоверной информации о количестве произведенных товаров и упаковки, подпадающих под требования расширенной ответственности производителей, возможно исключительно на стадии производства таких товаров, постановки их на бухгалтерский учет, а также направления статистической информации о количестве произведенной продукции. Необходимо создать единую государственную информационную систему учета отходов от использования товаров, которая содержит информацию об отходах, о наличии мощностей основного технологического оборудования по обеспечению переработки отходов и иную предусмотренную законодательством Кыргызской Республики информацию. Необходимо также определить оператора данной системы. С учетом предлагаемого внедрения института расширенной ответственности производителей, изменяющего систему регулирования, необходимо обеспечить формирование информационной системы, которая должна быть интегрирована (объединена) с государственной информационной системой учета коммунальных отходов, а также должно быть обеспечено информационное взаимодействие информационной системы с иными государственными информационными системами. Информационная система должна позволять отслеживать факт производства товара, упаковки, попадающих под действие расширенной ответственности производителей, а также обеспечивать взаимодействие оператора с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, отраслевыми саморегулируемыми организациями, операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами и другими заинтересованными участниками. Факт переработки отходов должен подтверждаться в информационной системе посредством внесения данных всеми участниками процесса обращения с отходами на разных этапах обращения с ними: о количестве собранных, раздельно накопленных, обработанных и переработанных отходов, о количестве полученной продукции и количестве использованного вторичного сырья при ее производстве путем сопоставления данных о произведенном товаре и переработанных отходов, имеющихся мощностей переработки. В информационной системе целесообразно создание и ведение следующих реестров:

- реестр перечня упаковки и упаковочных материалов;

- реестр производителей и импортеров товаров, упаковки;

- реестр утилизаторов, включая данные о мощностях;

- реестр мест раздельного накопления и сбора отходов, а также объектов обработки отходов.

В целях обеспечения сопоставления произведенных и импортированных товаров, упаковки с отходами, переработка которых будет засчитываться при выполнении обязанности по переработке указанных товаров и упаковки, необходимо предусмотреть формирование конвертора кодов товаров и упаковки, и отходов. В целях обеспечения проверки достоверности информации об осуществлении переработки отходов необходима регистрация в информационной системе под индивидуальным номером утилизаторов с указанием имеющихся у них мощностей, объема переработанных отходов, а также нормативное закрепление возможности переработки отходов только через утилизаторов, сведения о которых внесены в информационную систему. В целях обеспечения выполнения производителями, импортерами товаров в упаковке обязанностей по переработке отходов в отношении упаковки необходимо законодательно закрепить требование о реализации таких товаров на территории Кыргызской Республики, сведения об упаковке которых внесены в информационную систему. Кроме того, представляется целесообразным осуществление функций оператора информационной системы экологическим оператором. В рамках совершенствования администрирования выполнения расширенной ответственности производителей также необходимо:

- установить предоставление отчетной документации не реже чем два раза в год с определением в качестве отчетного периода выполнения расширенной ответственности производителей полугодия, следующего за полугодием производства товара или его ввоза на территорию Кыргызской Республики;

- определить возникновение обязанности выполнения нормативов переработки для производителей товаров, упаковки - с момента выпуска в оборот (производства), для импортеров товаров - с момента импорта (пересечения границы Кыргызской Республики);

- установить возможность предоставления в информационную систему отчетной документации исключительно в электронной форме;

- предусмотреть возможность формирования и регистрации в информационной системе сведений о переработке отходов, ведения в электронном виде журнала учета вторичных материальных ресурсов;

- уточнить порядок, сроки и основания для проведения проверок в случае выявления нарушений при предоставлении отчетности, в том числе выявленных в информационной системе.

В целях обеспечения верификации сведений, предоставляемых производителями, импортерами товаров и утилизаторами, представляется целесообразным также использование различного рода статистических отчетностей (по затратам, по произведенной продукции, по обращению с отходами), в отношении импортируемых товаров - информации, подаваемой в статистические и таможенные органы Кыргызской Республики, а также информации о производстве и реализации упаковки. В случае установления фактов предоставления оператору недостоверных сведений о сборе и переработке отходов к таким организациям должны применяться меры административного воздействия, а также лишение утилизаторов возможности получать средства экологического сбора. В рамках информационной системы необходимо вести реестр таких недобросовестных утилизаторов.

§ 6. Меры по стимулированию переработки отходов от использования товаров, упаковки

Увеличению количества отходов, направляемых на переработку, с целью получения вторичного сырья или продукции (товаров и/или упаковки), а также созданию спроса на такое сырье и продукцию будут способствовать:

- на стадии производства и реализации товаров и упаковки:

установление обязанности использовать упаковку, произведенную с использованием определенной доли вторичного сырья; прямой запрет на использование определенных видов товаров и упаковки, которые не подлежат переработке либо плохо извлекаются из отходов, в связи с чем их переработка практически невозможна; установление критериев, характеризующих пригодность материалов, используемых при производстве товаров и упаковки, к переработке (цикличность товаров и упаковки), и дифференциация ставок экологического сбора с учетом таких критериев; недопустимость зачета переработки трудноперерабатываемых отходов за счет смежных групп перерабатываемых отходов; создание электронного каталога на базе информационной системы, содержащего информацию о технологиях производства товаров, в том числе произведенных из вторичного сырья, и интегрированного с системами закупок, что обеспечит доступность сведений при установлении критериев, характеризующих пригодность материалов, используемых при производстве товаров и упаковки, к переработке; пересмотр действующих и формирование новых нормативно-технических документов, строительных норм и правил для обеспечения допуска на рынок технологий и продукции с использованием вторичного сырья; разработка рекомендаций для торговых сетей по постепенному вводу в оборот в торговых залах упаковки, произведенной из материалов, пригодных к переработке, в том числе биоразлагаемых, в определенной доле к неперерабатываемой/трудноперерабатываемой упаковке, либо материалов, содержащих вторичное сырье; увеличение ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов;

- на стадии организации накопления и сбора отходов:

использование средств экологического сбора для создания и оборудования мест для сбора, раздельного накопления отходов, в том числе в торговых, общественных, деловых, образовательных, культурных, спортивных и других пространствах; совершенствование законодательства Кыргызской Республики, в том числе санитарно-эпидемиологического, и законодательства в области пожарной безопасности, позволяющего осуществлять накопление и сбор отходов в торговых и иных помещениях; введение запрета на смешивание раздельно собранных видов, групп отходов и установление административной ответственности за нарушение такого запрета; совершенствование порядка организации раздельного накопления отходов, в том числе в жилищно-коммунальном секторе. Развитие системы раздельного накопления и сбора отходов (приемозаготовительные пункты, фандоматы), внедрение цифровых платформ и сервисов позволит сформировать современные поведенческие шаблоны рационального использования товаров. Наличие стабильного спроса на качественные незагрязненные отходы от использования товаров со стороны утилизаторов будет дополнительно стимулировать деятельность заготовителей вторичного сырья. Повышение интереса граждан к участию в раздельном накоплении отходов достигается путем повышения уровня их осведомленности органами местного самоуправления, органами исполнительной власти Кыргызской Республики о системе обращения с отходами.

Реализация концепции должна предусматривать следующие этапы:

- совершенствование нормативной правовой базы в целях реализации положений Концепции;

- обоснование и расчет целевых показателей сбора и переработки в отношении отдельных групп отходов;

- установление нормативов переработки отходов и ставок экологического сбора с учетом положений Концепции, а также определение порядка расходования средств экологического сбора;

- формирование информационной системы, обеспечивающей реализацию положений Концепции.

В результате реализации Концепции будут достигнуты следующие результаты:

- возврат в хозяйственный оборот вторичных материальных ресурсов и сокращение объема отходов, направляемых на захоронение;

- учет экологических требований на протяжении всего жизненного цикла товара, сокращение производства товаров, упаковки из неперерабатываемых материалов;

- создание механизмов, стимулирующих использование перерабатываемых товаров и упаковки и обеспечивающих гарантии возврата инвестиций в создание мощностей по раздельному накоплению, сбору, обработке и переработке отходов;

- снижение платы за обращение с твердыми коммунальными отходами в связи с сокращением фактического количества образуемых отходов и снижением норматива их накопления;

- создание удобной инфраструктуры по раздельному накоплению отходов и повышение уровня переработки отходов;

- вовлечение всех заинтересованных сторон в раздельное накопление, сбор, обработку и переработку отходов, и формирование устойчивой системы обращения с отходами, а также увеличение количества физических лиц и юридических лиц, осуществляющих деятельность по раздельному накоплению, сбору, обработке и переработке отходов;

- увеличение объема использования вторичного сырья в производстве продукции и, соответственно, снижение объема использования первичного сырья;

- создание условий для осуществления перехода к экономике замкнутого цикла.