Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики „Об охране и защите от семейного насилия“, „О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики“»

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ от 25 октября 2016 года № 563 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики "Об охране и защите от семейного насилия", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики постановляет:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики "Об охране и защите от семейного насилия", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики", инициированные депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Исакуновой Т.Б., Омуркуловым И.Ш., Турсунбековым Ч.А., Джакуповой Ч.И., Жээнбековым А.Ш., Исаевым К.К., С.Шер-Ниязом, Рыспаевым К.Ж., Алтыбаевой А.Т., Никитенко Н.В., Самигуллиной А.Э., Молдобековой Г.С., Саляновой А.Ж., Асылбаевой Г.К., Мамашовой А.Т., Мавляновой М.Э., Строковой Е.Г., Исмаиловой А.Ж., Султанбековой Ч.А., Сурабалдиевой Э.Ж., Кодурановой А.С., Орозовой К.Б., Омурбековой А.С., Мусабековой Ж.А., Токторовым А.С., Асылбек уулу Д., Туманбаевой P.M., Скрипкиной Г.А.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр

С.Ш.Жээнбеков

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 25 октября 2016 года № 563

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики "Об охране и защите от семейного насилия", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проекты законов Кыргызской Республики "Об охране и защите от семейного насилия", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики", инициированные депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Исакуновой Т.Б., Омуркуловым И.Ш., Турсунбековым Ч.А., Джакуповой Ч.И., Жээнбековым А.Ш., Исаевым К.К., С.Шер-Ниязом, Рыспаевым К.Ж., Алтыбаевой А.Т., Никитенко Н.В., Самигуллиной А.Э., Молдобековой Г.С., Саляновой А.Ж., Асылбаевой Г.К., Мамашовой А.Т., Мавляновой М.Э., Строковой Е.Г., Исмаиловой А.Ж., Султанбековой Ч.А., Сурабалдиевой Э.Ж., Кодурановой А.С., Орозовой К.Б., Омурбековой А.С., Мусабековой Ж.А., Токторовым А.С., Асылбек уулу Д., Туманбаевой P.M., Скрипкиной Г.А., отмечает следующее. По проекту Закона Кыргызской Республики "Об охране и защите от семейного насилия" (далее - законопроект).

1. Статьей 6 законопроекта определен круг субъектов, осуществляющих охрану и защиту от семейного насилия: Правительство Кыргызской Республики; уполномоченный государственный орган по координации деятельности субъектов по охране и защите от семейного насилия, определяемый Правительством; суд; прокуратура; органы внутренних дел; органы социального развития; органы здравоохранения; органы образования; органы юстиции; уполномоченный орган по защите детей; Акыйкатчы (Омбудсмен); местные государственные администрации; органы местного самоуправления; суд аксакалов; средства массовой информации и электронные издания; иные государственные и негосударственные организации в пределах своей компетенции.

В этой связи отмечаем, что закрепление на законодательном уровне каких-либо норм, касающихся деятельности, полномочий и функций органов исполнительной власти, подчиненных Правительству Кыргызской Республики (далее - Правительство), противоречит статьям 10 и 11 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики". Согласно статье 10 данного Закона к ключевым полномочиям Правительства относится, в том числе утверждение положений, схем управления и предельной штатной численности министерств, государственных комитетов, административных ведомств, местных государственных администраций. Также, в соответствии с частью 2 статьи 10 указанного Закона Правительство решает все вопросы государственного управления, за исключением вопросов, отнесенных Конституцией Кыргызской Республики (далее - Конституция) к компетенции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (далее - Жогорку Кенеш) и Президента Кыргызской Республики (далее - Президент), а также отнесенных Конституцией и законами к компетенции судов, иных государственных органов и органов местного самоуправления. При этом, в соответствии со статьей 11 Правительство обеспечивает исполнение Конституции, законов, актов Президента, постановлений Жогорку Кенеша, вступивших в установленном законом порядке в силу международных договоров, участницей которых является Кыргызская Республика, осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами, местными государственными администрациями. Так, Правительство, исходя из полномочий, указанных в обозначенном конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между органами исполнительной власти. В связи с изложенным считаем целесообразным пункты 5-10 и 12 статьи 6 законопроекта исключить либо объединить их и изложить в следующей редакции: "государственные органы исполнительной власти, определенные Правительством Кыргызской Республики в соответствии с настоящим Законом".

2. В сфере средств массовой информации действует отраслевой Закон Кыргызской Республики "О средствах массовой информации", который определяет общие правовые, экономические и социальные основы организации сообщений через средства массовой информации, а также регулирует их отношения с государственными органами, общественными объединениями, предприятиями, организациями, гражданами. В Законе Кыргызской Республики "О телевидении и радиовещании" одними из основных принципов государственной политики в сфере телевидения и радиовещания являются создание условий для обеспечения средствами телерадиовещания культурных и информационных потребностей граждан, а также гарантии реализации прав на информацию, свободное и открытое обсуждение общественно важных проблем. Таким образом, действующее законодательство о средствах массовой информации в достаточной степени регулирует вопросы, связанные с обеспечением права на информацию по вопросам охраны и защиты от семейного насилия.

Относительно электронных изданий необходимо отметить, что на данный момент законодательство Кыргызской Республики не дает определения указанному термину. В связи с чем, предлагается пункт 15 статьи 6 исключить.

3. В пункте 16 статьи 5 законопроекта предлагается слова "иные государственные и" исключить.

4. Пункт 6 статьи 8 законопроекта после слов "и защите от семейного насилия" дополнить словами следующего содержания: ", с учетом гарантии их независимости, определенной соответствующими законами;". Внесение данного дополнения необходимо в целях обеспечения согласованности обозначенной нормы законопроекта со статьей 109 Конституции.

5. Одновременно отмечаем, что некоторые положения статей 7-22 законопроекта, конкретизирующие полномочия и обязанности каждого из указанных выше субъектов, дублируются.

Например, функции по участию в разработке и реализации единой государственной политики по охране и защите от семейного насилия; участию в разработке проектов нормативных правовых актов и иных документов по вопросам охраны и защиты от семейного насилия; организации деятельности соответствующих государственных органов по охране и защите от семейного насилия; разработке стандартов деятельности соответствующих государственных органов по предоставлению услуг по охране, защите и предоставлению помощи в сфере семейного насилия и осуществлению контроля за их исполнением; осуществлению мониторинга деятельности соответствующих государственных органов; предоставлению и размещению ежегодного отчета, информации, статистических данных, а также взаимодействию упомянутых субъектов. В этой связи, принимая во внимание положения главы 1 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша от 26 июня 2015 года № 5389-V, в целях исключения дублирования предлагаем статьи 8, 11-15, 16, 18, 19 и 34, часть 2 статьи 35, часть 2 статьи 36 и статью 39 законопроекта пересмотреть. Аналогичное замечание по пунктам 1 и 4 статьи 7, части 2 статьи 35, части 2 статьи 36 и статье 39 законопроекта.

6. В пункте 2 статьи 14 подпункт 4 предлагается исключить, так как обращение в суд с исками об ограничении родительских прав является функцией уполномоченного органа по защите детей согласно статье 27 Кодекса Кыргызской Республики о детях.

7. В наименовании статьи 17 законопроекта слово "Обязанности" заменить словом "Полномочия" и далее по тексту. Внесение данного изменения связано с тем, что Акыйкатчы (Омбудсмен) реализует некоторые из перечисленных в данной статье функций в рамках своей деятельности, руководствуясь принципом целесообразности, а не в связи с обязательностью их исполнения.

Кроме того, законопроектом предусмотрены функции по взаимодействию государственных органов, осуществляющих охрану и защиту от семейного насилия. В связи с этим, принимая во внимание цели данного законопроекта, остается неясным и порядок реализации обозначенной функции. Отсутствие положений, четко регламентирующих порядок взаимодействия государственных органов по рассматриваемому вопросу, может породить определенные трудности в правоприменительной практике. Также, в целях упрощения правоприменительной практики считаем целесообразным включить в понятийный аппарат законопроекта положения, раскрывающие понятие "стандарты оказания услуг и предоставления помощи в сфере охраны и защиты от семейного насилия".

8. По статье 15 законопроекта, предусматривающей обязанности органов юстиции по охране и защите от семейного насилия, в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Кыргызской Республики, утвержденным постановлением Правительства от 15 декабря 2009 года № 764, предлагается пункты 1-3 объединить и изложить в следующей редакции: "1) принимает участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, а также проектов стандартов предоставления государственных услуг в рамках своей компетенции по охране и защите от семейного насилия;".

9. По пункту 4 статьи 15 законопроекта отмечаем, что в настоящее время Жогорку Кенешем принят во втором чтении проект Закона Кыргызской Республики "О гарантированной государством юридической помощи", согласно которому гарантированная государством юридическая помощь подразделяется на консультационно-правовую и квалифицированную юридическую помощь на стадии следствия и суда. Так, правом на получение консультационно-правовой помощи обладают граждане Кыргызской Республики, иностранные граждане и лица без гражданства. Для получения квалифицированной юридической помощи (без учета минимального дохода) четко определен круг лиц, имеющих право на ее получение. Все остальные граждане могут получить квалифицированную юридическую помощь, если их минимальный доход не превышает 60-кратного размера минимальной заработной платы.

В этой связи, с учетом изложенного предлагается пункт 4 соответственно считать пунктом 2 и изложить в следующей редакции: "2) оказывает консультационно-правовую помощь, а также квалифицированную юридическую помощь в соответствии с требованиями законодательства о гарантированной государством юридической помощи;".

10. По пункту 5 статьи 15 законопроекта следует отметить, что согласно статье 28 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" распространение нормативных правовых актов из Государственного реестра нормативных правовых актов осуществляется бесплатно посредством сети Интернет.

В этой связи предлагается пункт 5 законопроекта считать соответственно пунктом 3 и изложить в следующей редакции: "3) распространяет нормативные правовые акты по вопросам охраны и защиты от семейного насилия;".

11. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Закона Кыргызской Республики "О государственных и муниципальных услугах" государственные и муниципальные учреждения оказывают только те услуги, которые включены в единый реестр государственных услуг и местные реестры муниципальных услуг. Согласно пункту 7 статьи 5 вышеуказанного Закона местный реестр муниципальных услуг состоит из базового реестра муниципальных услуг и дополнительного перечня муниципальных услуг. Дополнительный перечень муниципальных услуг формируется с учетом особенностей каждой административно-территориальной единицы, исходя из возможностей местного бюджета.

В базовый реестр муниципальных услуг, утвержденный постановлением Правительства от 14 января 2015 года № 6, не включены услуги по охране и защите от семейного насилия. В связи с тем, что более 85 процентов органов местного самоуправления являются дотационными, у них нет возможности предусматривать в местном бюджете средства на реализацию соответствующих программ по предупреждению семейного насилия и создание специализированных социальных служб, осуществляющих охрану и защиту граждан от семейного насилия. В связи с этим пункты 2-7 и 10 статьи 19 законопроекта предлагается исключить.

12. Статьей 22 законопроекта предлагается определить права некоммерческих организаций и граждан по вопросам охраны и защиты от семейного насилия.

В справке-обосновании к законопроекту отмечено, что принятие данного законопроекта не потребует дополнительных расходов из республиканского бюджета. Однако в пункте 2 статьи 22 указано, что негосударственные коммерческие и некоммерческие организации по охране и защите от семейного насилия вправе получать финансирование из государственного бюджета. Вместе с тем, в справке-обосновании не отражена информация о стоимости услуг, предоставляемых кризисными центрами лицам, пострадавшим от семейного насилия. Кроме этого, в соответствии со статьей 5 Закона Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях" государственная поддержка некоммерческих организаций может предоставляться в форме целевого финансирования отдельных общественно полезных программ, а также в других формах, не запрещенных законодательством. В этой связи предлагается часть 2 статьи 22 законопроекта доработать либо исключить, поскольку обозначенное положение регулируется Законом Кыргызской Республики "О некоммерческих организациях".

13. В статье 32 законопроекта указывается, что лица, приведенные в части 1 статьи 30 законопроекта, имеют право обратиться в суд с одним или несколькими требованиями к лицу, совершившему семейное насилие, в том числе пройти коррекционную программу для лиц, совершивших семейное насилие.

В связи с этим, принимая во внимание, что дела о семейном насилии редко доходят до суда в силу различных причин, а также учитывая, что представленный законопроект основывается на принципах равенства доступа к охране и защите от семейного насилия, ответственности за причиненное семейное насилие и профилактической направленности, считаем целесообразным часть 1 статьи 25 дополнить пунктом 3, содержащим в охранном ордере условие об обязательном прохождении коррекционной программы для лиц, совершивших семейное насилие. Кроме того, статью 25 законопроекта, в которой предусмотрен порядок вхождения в помещение, где предположительно может происходить насилие, предлагается привести в соответствие со статьей 30 Конституции.

14. Подпункт "б" пункта 2 части 1 статьи 25 законопроекта после слов "опросить стороны" дополнить словами "с составлением соответствующего процессуального документа, к которому прилагаются письменные показания свидетелей;". Данное дополнение необходимо в целях защиты интересов сторон и надлежащей фиксации их показаний.

15. Часть 4 статьи 35 законопроекта предлагается изложить в следующей редакции: "4. Гарантированная государством юридическая помощь оказывается в порядке, определенном Законом Кыргызской Республики "О гарантированной государством юридической помощи".".

16. В части 4 статьи 37 законопроекта после слова "лично" дополнить словами "либо от их законных представителей" и далее по тексту. Данное дополнение необходимо в целях защиты интересов лиц, пострадавших от семейного насилия.

17. Следует отметить, что принятие представленного законопроекта повлечет дополнительную нагрузку на республиканский и местный бюджеты (пункт 7 статьи 19, пункт 2 статьи 23, часть 2 статьи 21, пункт 3 части 1 и часть 6 статьи 37).

При этом, в соответствии со статьей 26 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования.

18. Абзацем вторым статьи 1 законопроекта предлагается определить, что под безопасным местом понимается территория или помещение (кризисный центр, убежище и т.д.), в котором, по мнению лица, пострадавшего от семейного насилия, или его законного представителя, отсутствует опасность для его жизни или здоровья.

Поскольку предлагаемая формулировка содержит коррупциогенный фактор и предоставляет право субъектам по своему усмотрению, не руководствуясь четкими, законодательно закрепленными критериями, толковать ту или иную ситуацию, предлагается доработать редакцию абзаца второго статьи 1 законопроекта.

19. Понятия "законодательство", "нормативный правовой акт" являются обобщенными понятиями и носят расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки. Так, в соответствии со статьей 2 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, а под нормативным правовым актом - официальный документ установленной формы, принятый в пределах компетенции уполномоченного государственного органа, органа местного самоуправления или путем референдума, направленный на установление, изменение или отмену норм права.

В этой связи предлагается часть 2 статьи 5, статью 9, пункт 6 статьи 10, пункт 2 части 2 статьи 12, пункт 4 статьи 16, статью 20, пункт 4 части 1 статьи 24, часть 1 статьи 31, пункт 7 части 1 статьи 32, часть 1 статьи 35, пункт 2 части 1, части 2 и 5 статьи 37 и статью 41 законопроекта доработать.

20. Обобщенные, неконкретные формулировки, такие как "иные полномочия", "иная деятельность", "по другим уважительным причинам", "в иных случаях", "вправе", "может быть", "при необходимости" и т.п. или открытый список полномочий, услуг, не являющийся исчерпывающим, способствуют появлению коррупционных проявлений в правоприменительной практике, поскольку предоставляют соответствующему субъекту широкие, дискреционные полномочия. В связи с чем предлагается подобные формулировки в тексте законопроекта исключить либо пересмотреть (абзац восьмой статьи 1, пункт 8 статьи 7, пункты 7 и 14 статьи 8, пункт 6 статьи 10, пункты 3 и 9 статьи 11, пункт 19 части 1 и пункты 2 и 8 части 2 статьи 12, пункт 11 части 1 и пункты 1, 2, 4 и 7 части 2 статьи 13, пункт 13 части 1 и пункт 7 части 2 статьи 14, пункт 10 статьи 15, пункты 4 и 6 статьи 17, пункт 8 статьи 18, пункт 1 части 1, часть 2 статьи 22, пункт 1 статьи 23, часть 4 статьи 24, подпункты е) и л) пункта 2 части 1 статьи 25, части 2 и 7 статьи 27, часть 2 статьи 30, пункт 7 части 1 статьи 32, статью 34, часть 1 статьи 35, пункт 7 части 1, части 3, 6 и 8 статьи 37, часть 3 статьи 38 и статья 40).

21. Согласно статье 32 законопроекта, лица, указанные в части 1 статьи 30, имеют право обратиться в суд с одним или несколькими требованиями к лицу, совершившему семейное насилие, в том числе с требованием покинуть место совместного проживания независимо от того, кто владеет данным жилым помещением, запретить выезд за пределы Кыргызской Республики.

При этом, в соответствии со статьей 20 Конституции не подлежат никаким ограничениям гарантии запрета на произвольное лишение жилища. Кроме того, статья 26 Конституции предусматривает, что каждый имеет право свободно выезжать за пределы Кыргызской Республики. Вместе с тем, отмечаем, что согласно статье 26 Конституции каждый считается невиновным в совершении преступления, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу судебным решением. Нарушение этого принципа является основанием для возмещения через суд материального и морального вреда. По проекту Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики". Понятия "законодательство", "нормативный правовой акт" являются обобщенными понятиями и носят расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки. Так, в соответствии со статьей 2 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, а под нормативным правовым актом - официальный документ установленной формы, принятый в пределах компетенции уполномоченного государственного органа, органа местного самоуправления или путем референдума, направленный на установление, изменение или отмену норм права. В этой связи предлагается часть 2 статьи 2 и часть 3 статьи 4 проекта Закона доработать. Согласно пункту 11 настоящего заключения предлагается статью 7 проекта Закона исключить. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает возможным принятие данных проектов законов с учетом вышеуказанных замечаний и предложений.