Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики «Об электронной подписи», «О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов», «Об электрической и почтовой связи»)»

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ от 12 июня 2020 года № 335 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "Об электронной подписи", "О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов", "Об электрической и почтовой связи")" В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики постановляет:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "Об электронной подписи", "О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов", "Об электрической и почтовой связи")", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Асылбаевой Г.К.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Исполняющий обязанности Премьер-министра, первый вице-премьер-министр

К.А. Боронов

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 12 июня 2020 года № 335

Заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "Об электронной подписи", "О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов", "Об электрической и почтовой связи")" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "Об электронной подписи", "О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов", "Об электрической и почтовой связи")", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Асылбаевой Г.К. (далее - проект Закона), приходит к следующему заключению.

1. Подпунктом а) пункта 1 статьи 1 проекта Закона предлагается в пункте 1 статьи 2 Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" после слова "информация" дополнить словами "является идентификатором в информационных системах".

Однако предлагаемые дополнения могут привести к возможности широкого толкования понятия "электронная подпись". Более того, следует отметить, что статья 6 Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" предусматривает условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью, то есть данная норма уже предусматривает юридическую значимость электронной подписи. Кроме того, идентификатором пользователя в информационной системе, в зависимости от технических возможностей самой информационной системы, полномочий пользователей и целей доступа к этой информации могут служить различные статичные данные, тождественные самим себе во всех случаях использования, - имя человека, номер паспорта, персональный идентификационный номер, номер телефона, адрес электронной почты. Квалифицированная электронная подпись не может являться идентификатором в информационной системе, поскольку ее использование - это один из способов идентификации (она указывает на подписавшее документ лицо и подтверждает авторство), но подпись каждый раз разная ввиду ее генерации на основе алгоритмов шифрования в момент совершения сессии. В связи с этим предлагаем исключить подпункт а) пункта 1 статьи 1 проекта Закона. Подпунктом б) пункта 1 статьи 1 проекта Закона предлагается в пункте 11 статьи 2 после слова "организации" дополнить словами "юридические лица, индивидуальные предприниматели". При этом отмечаем, что в действующей редакции Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" дефиниция понятия "участников электронного взаимодействия" поглощает предлагаемые дополнения, поскольку в соответствии с нормами гражданского законодательства Кыргызской Республики юридическим лицом признается организация, а также предоставляется право гражданину заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. В этой связи, считаем целесообразным исключить подпункт б) пункта 1 статьи 1 проекта Закона. Подпунктом г) пункта 1 статьи 1 проекта Закона предлагается статью 2 Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" дополнить пунктами 15-19, которые подразумевают включение в понятийный аппарат Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" следующих определений: "вручение сертификата ключа проверки электронной подписи", "подтверждение владения ключом электронной подписи", "заявитель", "метка времени", "Национальный сертифицирующий орган электронных машиносчитываемых проездных документов". При этом отмечаем, что пункт 3 статьи 2 действующей редакции указанного Закона уже предусматривает норму выдачи сертификата проверки подписи, в этой связи полагаем целесообразным, во избежание создания чрезмерно детализированных, дублирующих нормативных предписаний, исключить понятие "вручение сертификата ключа проверки электронной подписи", а также рассмотреть целесообразность включения в данный Закон понятий "заявитель", "метка времени". Более того, необходимо исключить слова "уполномоченным федеральным органом" в дефиниции понятия "подтверждение владения ключом электронной подписи", поскольку в законодательстве Кыргызской Республики не предусмотрено понятие "федеральный орган". Вместе с тем, проектом Закона предлагается образовать национальный сертифицирующий орган электронных машиносчитываемых проездных документов, а также регламентировать в Законе Кыргызской Республики "Об электронной подписи" порядок обращения машиносчитываемых проездных документов. Однако следует отметить, что указанный Закон регулирует отношения по использованию электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, а также при совершении юридически значимых действий, соответственно регламентация порядка обращения электронных машиносчитываемых проездных документов не является предметом регулирования данного Закона. В связи с этим необходимо определить, в какой нормативный правовой акт необходимо внести предлагаемые изменения, в том числе рассмотреть необходимость в разработке отдельного нормативного правового акта, путем проведения анализа действующего законодательства в данной сфере. Более того, в условиях экономии, оптимизации расходов республиканского бюджета считаем нецелесообразным создание отдельного государственного органа. Необходимо также отметить, что в справке-обосновании к проекту Закона не приведено финансово-экономическое обоснование, подтверждающее наличие источников финансирования в соответствии со статьей 25 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики". Согласно статье 26 названного Закона, нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования. В этой связи, считаем необходимым исключить из проекта Закона подпункт г) пункта 1, подпункт б) пункта 4, подпункт в) пункта 9 статьи 1. Пунктом 2 статьи 1 проекта Закона предполагается исключить из Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" понятие "усиленная электронная подпись", которое включает в себя квалифицированную и неквалифицированную электронную подпись с оставлением только одного признака усиленной подписи "квалифицированная подпись". При этом отмечаем, что предлагаемые изменения могут негативно повлиять на использование и регулирование электронных подписей в гражданском обороте, а также противоречат принципам законов Кыргызской Республики "Об электронной подписи", "Об электронном управлении", в том числе государственной политики в рамках проводимой реформы цифровой трансформации. Так, согласно статье 4 Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" одними из основных принципов использования электронной подписи являются:

1) право участников электронного взаимодействия по своему усмотрению использовать любой вид электронной подписи, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено законодательными актами, иными нормативными правовыми актами (в случаях, когда законодательными актами предусмотрена такая возможность), либо соглашением участников электронного взаимодействия;

2) возможность использования участниками электронного взаимодействия по их усмотрению любой технологии и (или) технических средств, позволяющих выполнить требования настоящего Закона применительно к использованию конкретных видов электронной подписи.

Аналогичные принципы закреплены и в Законе Кыргызской Республики "Об электронном управлении". На практике нередко применяется информационное взаимодействие государственных органов с гражданами, а также взаимодействие граждан с операторами связи, банковскими учреждениями путем использования простой электронной подписи, в том числе посредством смартфонов, цифровых гаджетов, бизнес-процессы которых предусматривают получение согласия в электронном формате на сбор и обработку персональных данных. Например, такой метод используется в системе электронного документооборота государственных органов, мобильных приложениях, онлайн-банкинге. Кроме того, необходимо отметить, что в настоящее время в рамках проводимой в стране цифровой трансформации, государственными органами (с участием бизнес-сектора), операторами связи, банковскими учреждениями, регулирующими органами рассматриваются вопросы надлежащей идентификации клиентов, в том числе удаленной, обсуждаются вопросы персонификации абонентов операторов связи, верификации клиентов банка с использованием любых современных информационных технологий для однозначной идентификации, верификации и авторизации. Также, предлагаемые изменения нарушают принцип защиты прав и законных интересов человека и гражданина, предусмотренный статьей 4 Закона Кыргызской Республики "Об электронном управлении", упраздняют применение простых электронных подписей, что также противоречит статье 16 данного Закона, согласно которой исключение для принятия государственными органами обращений и документов, подписанных простой электронной подписью, возможно, только если законами или нормативными правовыми актами установлен запрет на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в электронной форме. Согласно части 7 статьи 16 вышеуказанного Закона, обращение и приложенные к нему документы, подписанные простой электронной подписью, признаются равнозначными обращению и иным документам, подписанным собственноручной подписью и представленным на бумажном носителе. Кроме того, статьей 23 указанного Закона предусмотрена регистрация в единой системе идентификации лиц, обращающихся за оказанием государственных и муниципальных услуг, посредством простых электронных подписей. В этой связи, полагаем нецелесообразным внесение предлагаемых изменений в статьи 5 и 6 Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи". Аналогичные замечания по пунктам 5, 6 и 8 статьи 1 проекта Закона. Пунктом 4 статьи 1 проекта Закона предусматриваются изменения полномочий органов исполнительной власти в сфере использования электронной подписи. Однако следует отметить, что согласно части 1 статьи 8 Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи", орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере использования электронной подписи, и их полномочия определяются Правительством Кыргызской Республики. Кроме того, в соответствии с конституционным Законом Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики возглавляет единую систему органов исполнительной власти в Кыргызской Республике и руководит их деятельностью. Согласно указанному Закону Правительство учреждает государственные предприятия и учреждения, утверждает положения о министерствах, государственных комитетах, административных ведомствах, местных государственных администрациях, а также распределяет функции по реализации своих полномочий между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями. Таким образом, ввиду противоречия предлагаемых изменений вышеуказанным нормативным правовым актам Кыргызской Республики, закрепление полномочий на законодательном уровне считаем нецелесообразным. Также, проектом Закона предлагаются дополнения, предусматривающие возможность выдачи квалифицированного сертификата без личного присутствия заявителя с применением информационных технологий путем получения информации из уполномоченного органа в сфере персонификации граждан и сбора биометрических персональных данных, с последующим установлением соответствия предоставленным данных. Однако неясно, каким образом будет реализовано согласие на сбор и обработку персональных данных при удаленном информационном взаимодействии посредством информационных технологий, принимая во внимание, что использование в этих целях простой электронной подписи самим законопроектом запрещается, а за получением усиленной квалифицированной подписи гражданин только обращается. Аналогичные замечания по пунктам 8 и 12 статьи 1 проекта Закона. Пунктом 6 статьи 1 проекта Закона предлагается предусмотреть норму признания квалифицированной подписи. Однако следует отметить, что в справке-обосновании отсутствует обоснование данных изменений. При этом действующая редакция Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" четко определяет возможность использования и признания электронной подписи. Таким образом, полагаем нецелесообразным внесение предлагаемых изменений. Пунктом 7 статьи 1 проекта Закона предлагаются дополнения по содержанию средства электронной подписи. При этом отмечаем, что предлагаемые дополнения относятся к требованиям к средствам электронной подписи, разрабатываемым в настоящее время Государственным комитетом национальной безопасности Кыргызской Республики и Государственным комитетом информационных технологий и связи Кыргызской Республики согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики от 31 декабря 2019 года № 742. Вместе с тем, необходимо отметить, что признание утратившим силу пункта 3 части 3 статьи 12 Закона Кыргызской Республики "Об электронной подписи" противоречит статье 23 Закона Кыргызской Республики "Об электронном управлении", предусматривающей единую систему идентификации, которая используется для реализации такой функции, как аутентификация сведений об участниках информационного взаимодействия (сведений об их информационных системах), в том числе с использованием квалифицированных сертификатов ключей проверки электронных подписей, посредством проверки принадлежности участнику информационного взаимодействия или его информационной системе введенного им идентификатора, а также подтверждения подлинности идентификатора. В этой связи предлагается пункт 7 статьи 1 исключить. Подпунктом б) пункта 9 статьи 1 проекта Закона предлагается статью 15 данного Закона дополнить частью 3.2, которой предусматривается обязать удостоверяющие центры хранить в архиве все действующие ключи электронных подписей. Однако в настоящее время в Кыргызской Республике имеется большое количество электронных подписей, выданных удостоверяющими центрами на защищенный носитель и хранимых лишь у их владельцев. Внесение этого пункта исключит возможность выдачи электронных подписей удостоверяющими центрами на защищенные носители, что в свою очередь ограничивает вариативность рынка на выдачу электронных подписей. Приватный ключ, находящийся не под контролем самого владельца, хранящийся отдельно, приведет к росту киберинцидентов, возможности незаконного, противоправного (мошеннического) использования электронных подписей. Поэтому согласно Техническим требованиям к средствам криптографической защиты информации, утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 21 ноября 2017 года № 762, должна обеспечиваться защита от несанкционированного изменения средств криптографической защиты информации, в том числе от модификации или подмены их элементов и модулей, с целью исключения влияния на криптографическую стойкость средств криптографической защиты информации. В связи с этим необходимо подпункт 9 статьи 1 проекта Закона исключить. В пункте 10 подпунктом а) предлагается увеличить уставный каптал удостоверяющего центра от одного миллиона до пяти миллионов. При этом, в справке-обосновании не указанно, в связи с чем необходимо увеличить уставный капитал удостоверяющего центра. Кроме того, необходимо отметить, что увеличение суммы уставного капитала может привести к ограничению конкуренции и монополизации рынка электронной подписи, что соответственно повлияет на увеличение стоимости электронных подписей. В этой связи полагаем нецелесообразным предлагаемые изменения. Пунктом 11 статьи 1 проекта Закона предусматривается регламентировать порядок взаимодействия при использовании квалифицированной электронной подписи в гражданских правоотношениях. При этом, принимая во внимание, что юридическая значимость электронной подписи обозначена в Законе Кыргызской Республики "Об электронной подписи", считаем нецелесообразными данные изменения, ввиду того, что данные правоотношения регулируются гражданским законодательством Кыргызской Республики.

2. Статьей 2 проекта Закона предлагается внести изменения в Закон Кыргызской Республики "О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов", в частности часть 1 статьи 21 дополнить пунктом 1.1. следующего содержания: "Идентификация клиента проводится: при его личном присутствии или посредством идентификации заявителя без его личного присутствия с использованием квалифицированной электронной подписи при наличии действующего квалифицированного сертификата".

Однако согласно статье 21 вышеуказанного Закона, меры надлежащей проверки клиента применяются в случаях и порядке, установленных Правительством Кыргызской Республики, а также с учетом результатов оценки рисков. Так, порядок проведения надлежащей проверки клиента в целях противодействия финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов определен Положением о порядке проведения надлежащей проверки клиента, утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 25 декабря 2018 года № 606. Таким образом, ввиду регулирования предлагаемых изменений в вышеуказанном подзаконном акте, необходимо исключить статью 2 из проекта Закона.

3. Статьей 3 проекта Закона предлагается внести изменения в Закон Кыргызской Республики "Об электрической и почтовой связи", которыми предусматриваются обязать операторов связи заключать абонентский договор с использованием квалифицированной электронной подписи, а также проводить идентификацию клиента без его личного присутствия с использованием квалифицированной электронной подписи.

Однако предлагаемые дополнения могут ограничить операторов связи в применении новейших информационных технологий и идентификации абонентов. Также отмечаем, что в настоящее время разрабатывается новый проект правил оказания услуг подвижной радиотелефонной связи, согласно которому внедряется удаленный способ персонификации сим-карт абонентов при обязательном условии подтверждения персональных данных абонента посредством базы данных выданных паспортов. Данный способ обеспечит более достоверные данные абонентов сетей операторов сотовой связи, что является одним из основных требований уполномоченного государственного органа в сфере национальной безопасности. Таким образом, считаем необоснованными предлагаемые изменения. Кроме того, отмечаем, что предлагаемые проектом Закона изменения непосредственно направлены на регулирование предпринимательской деятельности и затрагивают интересы удостоверяющих центров, операторов связи, банковских учреждений, юридических и физических лиц, использующих электронную подпись, в связи с чем необходимо проведение анализа регулятивного воздействия данного проекта с участием всех заинтересованных сторон. Согласно статье 19 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев регулирования предпринимательской деятельности в условиях обстоятельств непреодолимой силы, подлежат анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Кыргызской Республики. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики, с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении, считает нецелесообразным принятие предлагаемого проекта Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в законы Кыргызской Республики "Об электронной подписи", "О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов", "Об электрической и почтовой связи")".