Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О защите здоровья граждан Кыргызской Республики от последствий потребления табака и воздействия окружающего табачного дыма (аэрозоля)»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 6 июня 2019 года № 280 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О защите здоровья граждан Кыргызской Республики от последствий потребления табака и воздействия окружающего табачного дыма (аэрозоля)" В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О защите здоровья граждан Кыргызской Республики от последствий потребления табака и воздействия окружающего табачного дыма (аэрозоля)", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Токторовым А.С., Алтыбаевой А.Т., Жээнбековым А.Ш., Алимбековым Н.К., Тиллаевым Т.Г., Турускуловым Ж.К., Торокуловым Д.Г., Керезбековым К.К., Исмаиловой А.Ж., Орозовой К.Б., Мавляновой М.Э., Осмоновой А.Ш.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр Кыргызской Республики

М.Абылгазиев

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 6 июня 2019 года № 280

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О защите здоровья граждан Кыргызской Республики от последствий потребления табака и воздействия окружающего табачного дыма (аэрозоля)" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О защите здоровья граждан Кыргызской Республики от последствий потребления табака и воздействия окружающего табачного дыма (аэрозоля)" (далее - проект Закона), инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Токторовым А.С., Алтыбаевой А.Т., Жээнбековым А.Ш., Алимбековым Н.К., Тиллаевым Т.Г., Турускуловым Ж.К., Торокуловым Д.Г., Керезбековым К.К., Исмаиловой А.Ж., Орозовой К.Б., Мавляновой М.Э., Осмоновой А.Ш., приходит к следующему заключению.

1. Следует отметить, что в соответствии со статьей 12 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" преамбула представляет собой самостоятельную, не являющуюся обязательной, часть нормативного правового акта, содержащую информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания). Включение нормативных предписаний в преамбулу не допускается.

В связи с этим преамбулу проекта Закона, определяющую предмет регулирования нормативного правового акта, предлагаем конкретизировать и изложить в виде самостоятельной статьи.

2. В пункте 9 части 1 статьи 2 проекта Закона слова "обязательный для исполнения" и "и требований" предлагаем исключить, так как в соответствии с Законом Кыргызской Республики "Об основах технического регулирования в Кыргызской Республике" обязательные требования устанавливаются в технических регламентах.

Помимо этого, отмечаем, что в части 1 статьи 2 проекта Закона предусмотрены аналогичные понятия (например, "некурительные табачные изделия", "табачное изделие", "курительные принадлежности"), содержание которых не соответствует понятиям, приведенным в Техническом регламенте Таможенного союза "Технический регламент на табачную продукцию" (ТР ТС 035/2014), принятом решением Совета Евразийской экономической комиссии от 12 ноября 2014 года № 107. В связи с этим, учитывая требования нормотворческой техники, изложенные в главе 3 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", предлагаем часть 1 статьи 2 проекта Закона доработать, с использованием четких и однозначных понятий, с учетом положений указанного Технического регламента.

3. Согласно части 3 статьи 6 Конституции Кыргызской Республики, вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики. Порядок и условия применения международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права определяются законами.

В связи с этим часть 2 статьи 3 и часть 1 статьи 21 проекта Закона предлагаем пересмотреть и привести в соответствие с частью 3 статьи 6 Конституции Кыргызской Республики.

4. Статью 4 проекта Закона предлагаем пересмотреть, поскольку порядок заключения, исполнения, приостановления и денонсации международных договоров регламентированы нормами Закона Кыргызской Республики "О международных договорах Кыргызской Республики".

5. Редакцию статьи 5 проекта Закона предлагаем пересмотреть, поскольку указанная статья проекта Закона не предусматривает конкретные нормы, регулирующие обращение электронных систем доставки никотина и электронных систем доставки продуктов, не являющихся никотином, а содержит обобщенные отсылочные нормы на другие нормативные правовые акты.

6. Пункты 5 и 9 статьи 8 проекта Закона предлагаем пересмотреть, с учетом норм законодательства в сфере государственной и муниципальной службы и Закона Кыргызской Республики "О конфликте интересов".

7. Пунктом 7 статьи 8 проекта Закона предлагается установить, что "табачная промышленность и юридические лица, получающие от нее финансовую помощь, обязаны представлять по запросу заинтересованным государственным органам информацию о затратах на маркетинг, доходных статьях и любому другому виду деятельности, включая лоббирование, благотворительность, взносы в политическую деятельность и в другие виды деятельности".

При этом следует учесть, что согласно статье 2 Гражданского кодекса Кыргызской Республики гражданское законодательство основывается на признании равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Кроме того, согласно статье 84 указанного Кодекса юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Аналогичное замечание по части 1 статьи 18 проекта Закона. Также, проектом Закона не раскрывается понятие терминов "лоббирование" и "групп прикрытия".

8. В пункте 4 статьи 8, частях 12 и 14 статьи 15, части 15 статьи 16, частях 2-5 статьи 18, пункте 2 части 2 статьи 19, части 3 статьи 20, части 1 статьи 21, пункте 5 части 1 статьи 22 и части 2 статьи 24 проекта Закона использованы бланкетные ссылки на законодательство Кыргызской Республики.

Между тем отмечаем, что понятие "законодательство" является обобщенным понятием и носит расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки. Так, в соответствии со статьей 2 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения. В связи с этим, учитывая, что согласно пункту 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, не допускаются бланкетные ссылки на законодательство в целом (например, "регулируются в соответствии с законодательством"), вышеуказанные статьи проекта Закона предлагаем пересмотреть.

9. Согласно информации, указанной в справке-обосновании к проекту Закона, принятие данного проекта Закона не повлечет дополнительных финансовых затрат из республиканского бюджета.

Вместе с тем отмечаем, что согласно пункту 2 статьи 7 проекта Закона государством гарантируются разработка, принятие, внедрение и финансирование государственных программ, включая медико-информационный регламент, иных социально-экономических мер, направленных на снижение предложения табака и спроса на табачные изделия. Также частью 2 статьи 11 проекта Закона устанавливается, что "Правительство Кыргызской Республики определяет порядок и обеспечивает финансирование консультативной, информационной и исследовательской работы некоммерческих организаций по сокращению потребления табака". Из этого следует, что практическая реализация предусмотренных в проекте Закона вышеуказанных норм требует принятия комплекса организационных, технических и финансовых мер, с учетом реальных финансовых возможностей страны. В свою очередь, следует обратить внимание на то, что согласно части 3 статьи 80 Конституции Кыргызской Республики проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты Жогорку Кенешем Кыргызской Республики после определения Правительством Кыргызской Республики источника финансирования. В соответствии со статьей 26 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования.

10. Относительно пунктов 1 и 2 статьи 12 проекта Закона отмечаем, что Законом Кыргызской Республики "О внутренней торговле в Кыргызской Республике" не предусмотрено проведение ценовой политики в отношении всех видов табачных изделий, в связи с чем предлагаем предусмотреть в проекте Закона норму о государственном регулировании цен на все виды табачных изделий, включая насвай.

11. Отмечаем, что в тексте проекта Закона предусмотрены полномочия и компетенция уполномоченных государственных органов в области здравоохранения и стандартизации.

В частности, в части 2 статьи 10 проекта Закона устанавливается, что "на основании результатов научных исследований, эпидемиологического надзора и мониторинга уполномоченный государственный орган в области здравоохранения проводит анализ и оценку эффективности реализации мер, направленных на сокращение потребления табака и предотвращение воздействия окружающего табачного дыма (аэрозоля) на здоровье, и представляет отчет в Правительство Кыргызской Республики для определения курса дальнейших мероприятий по защите здоровья граждан Кыргызской Республики от воздействия табака". Также согласно части 3 статьи 14 проекта Закона предусматривается, что "контроль за соответствием курительных табачных изделий, производимых в Кыргызской Республике и/или ввозимых на территорию Кыргызской Республики, нормам Технического регламента Таможенного союза "Технический регламент на табачную продукцию" (ТР ТС 035/2014) осуществляется уполномоченными государственными органами в области здравоохранения и стандартизации". Аналогичные нормы содержатся в части 14 статьи 15, статье 18 и в других статьях проекта Закона. Вместе с тем, следует отметить, что в соответствии со статьей 11 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики, исходя из полномочий, указанных в конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями. Распределение функций осуществляется посредством утверждения положений о вышеназванных государственных органах, детально регламентирующих правовой статус, организацию, порядок деятельности, их права, обязанности, ответственность, а также определяющих их взаимоотношения с другими органами, учреждениями и гражданами. Учитывая вышеизложенное, предлагаем исключить из проекта Закона соответствующие положения, регламентирующие полномочия и компетенцию вышеназванных уполномоченных государственных органов, и, при необходимости, трансформировать их в нормативные предписания. Одновременно следует учесть, что в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об уполномоченных государственных органах по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза" от 27 апреля 2015 года № 260 государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза осуществляется соответствующими уполномоченными государственными органами. Также обращаем внимание, что проверка субъектов предпринимательства осуществляется в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства", а осуществление государственного контроля (надзора) в функции национального органа по стандартизации в соответствии с Законом Кыргызской Республики "Об основах технического регулирования в Кыргызской Республике" не входит.

12. Пунктом 2 части 2 статьи 13 проекта Закона предлагается установить, что "юридические лица и индивидуальные предприниматели обеспечивают размещение информационных знаков (плакатов) о запрете курения на входе и внутри, указанных в части 1 настоящей статьи Закона, в соответствии с правилами, установленными уполномоченным государственным органом в области здравоохранения Кыргызской Республики".

Вместе с тем отмечаем, что в случае, если указанные правила будут обладать характеристиками нормативного правового акта, то они соответственно подлежат утверждению нормотворческим субъектом. Так, в соответствии со статьей 2 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" норма права - это общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. При этом следует отметить, что правом принимать (издавать) нормативные правовые акты наделены нормотворческие органы (должностные лица), перечень которых определен в статье 5 указанного Закона.

13. Статьями 14, 16 и 18 проекта Закона предлагается установить требования к курительным табачным изделиям, к предупреждению о вреде потребления табачных изделий и другой информации, предназначенной для размещения на потребительской упаковке курительных табачных изделий, насвая, курительного табака (и/или курительной смеси), ЭСДН/ЭСДПН, на электрических курительных изделиях и его упаковке, на водяных трубках, а также отчетность производителей насвая, электрических курительных изделий, ЭСДН/ЭСДПН, жидкостей для них, поставляющих свой товар на рынок Кыргызской Республики.

Вместе с тем следует обратить внимание, что согласно статье 52 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года технические регламенты Союза или национальные обязательные требования действуют только в отношении продукции, включенной в утверждаемый Комиссией единый перечень. Государства-члены не допускают установление в своем законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в единый перечень. Технические регламенты Союза имеют прямое действие на территории Союза. Согласно статье 53 указанного Договора продукция, в отношении которой вступил в силу технический регламент Союза, выпускается в обращение на территории Союза при условии, что она прошла необходимые процедуры оценки соответствия, установленные техническим регламентом Союза. Государства-члены обеспечивают обращение продукции, соответствующей требованиям технического регламента Союза, на своей территории без предъявления дополнительных по отношению к содержащимся в техническом регламенте Союза требований к такой продукции и без проведения дополнительных процедур оценки соответствия. Между тем отмечаем, что на территории Кыргызской Республики с 15 мая 2016 года действует Технический регламент Таможенного союза "Технический регламент на табачную продукцию" (ТР ТС 035/2014), принятый решением Совета Евразийской экономической комиссии от 12 ноября 2014 года № 107, устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к табачной продукции, информации (маркировке), наносимой на потребительскую упаковку табачной продукции, единые требования к упаковке табачных изделий, а также формы, схемы и процедуры оценки соответствия табачной продукции, которые применяются всеми государствами-членами Евразийского экономического союза. Также вышеназванный Технический регламент предусматривает предоставление отчетности изготовителям (импортерам) табачных изделий по форме, утверждаемой Евразийской экономической комиссией. Однако на сегодняшний день форма отчетности еще не утверждена. При этом анализ показывает, что в проекте Закона имеются дополнительные требования к табачным изделиям, которые противоречат нормам вышеназванного Договора. В связи с вышеизложенным указанные статьи проекта Закона предлагаем пересмотреть и дополнительно проанализировать на предмет соответствия положениям вышеназванных Технического регламента и Договора.

14. Частью 1 статьи 15 проекта Закона предлагается установить, что на территории Кыргызской Республики запрещается производство, ввоз и обращение (в том числе хранение, оптовая и розничная торговля, вывоз) некурительных табачных изделий, за исключением насвая.

В свою очередь следует принять во внимание, что указанная норма проекта Закона противоречит законодательству Всемирной торговой организации, в частности пункту 1 статьи XI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ 1947).

15. Пунктом 2 части 2 статьи 15 проекта Закона предлагается на территории Кыргызской Республики запретить производство насвая без лицензии.

Однако необходимо отметить, что статьей 15 Закона Кыргызской Республики "О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике" установлен исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, в который производство насвая не входит. Одновременно, относительно включения в проект Закона требований к насваю и предоставления отчетности по насваю отмечаем, что неясно, каким образом производители насвая будут предоставлять отчетность, учитывая тот факт, что его изготовление и распространение на сегодняшний день осуществляются кустарным способом, без разрешительных документов. В связи с чем предлагаем предусмотреть конкретные механизмы регулирования изготовления и распространения насвая в рамках рассматриваемого проекта Закона.

16. Пунктом 3 части 3 статьи 15 проекта Закона предусматривается, что на территории Кыргызской Республики запрещается обращение насвая без акцизной марки.

При этом отмечаем, что насвай не входит в перечень подакцизных товаров, установленных статьей 285 Налогового кодекса Кыргызской Республики.

17. Пунктом 1 части 2 статьи 19 проекта Закона предлагается запретить "торговлю сигаретами поштучно, а также в пачках, содержащих менее или более 20 штук сигарет".

Вместе с тем отмечаем о неясности количества сигарет, допустимого к продаже.

18. Пунктом 5 части 2 статьи 19 проекта Закона запрещается продажа всех видов сигарет, кроме сигарет с пониженной способностью вызвать возгорание.

При этом, учитывая, что табачная продукция, соответствующая требованиям Технического регламента Таможенного союза "Технический регламент на табачную продукцию" (ТР ТС 035/2014), принятого решением Совета Евразийской экономической комиссии от 12 ноября 2014 года № 107, выпускается в обращение без установления дополнительных требований, пункт 5 части 2 статьи 19 проекта Закона предлагаем пересмотреть. Одновременно предлагаем уточнить, о каких именно видах сигарет идет речь, и существуют ли критерии, к которым их можно отнести.

19. Исходя из наименования статьи 20 проекта Закона, данная статья проекта Закона должна содержать права и обязанности лиц, осуществляющих реализацию табачных изделий, электрических курительных изделий, ЭСДН и ЭСДПН.

Однако обозначенная статья проекта Закона не содержит положения о правах лиц, осуществляющих реализацию табачных изделий, электрических курительных изделий, ЭСДН и ЭСДПН, в связи с чем предлагаем ее доработать.

20. Пункт 2 части 1 статьи 22 проекта Закона предлагаем пересмотреть, так как принципы и правила зачисления обязательных платежей регулируются Кодексом Кыргызской Республики о неналоговых доходах и Бюджетным кодексом Кыргызской Республики.

21. Учитывая, что статьей 24 проекта Закона предусматривается ответственность за нарушение положений рассматриваемого проекта Закона, часть 3 статьи 13 и часть 15 статьи 16, часть 3 статьи 20 проекта Закона предлагаем исключить.

22. Частью 3 статьи 25 проекта Закона Правительству поручается в шестимесячный срок привести свои нормативные правовые акты в соответствие с рассматриваемым проектом Закона, в случае его принятия.

При этом необходимо отметить, что в соответствии со статьей 24 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", в случаях, если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями. Вместе с тем, информация о нормативных правовых актах, подлежащих пересмотру в случае принятия рассматриваемого проекта Закона, не отражена в справке-обосновании к проекту Закона. Ввиду чего, предлагаем справку-обоснование дополнить сведениями о необходимости разработки или внесения соответствующих поправок в нормативные правовые акты Правительства. При этом, если по итогам анализа будет выявлена необходимость разработки проектов нормативных правовых актов Правительства Кыргызской Республики, следует увеличить срок вступления в силу проекта Закона, в целях устранения правового вакуума между законами и подзаконными актами.

23. Также, в тексте проекта Закона используются обобщенные и неконкретные формулировки, такие как "и другие", "и т.д.", "других ингредиентов", "других нормативных правовых актов", "другие подобные товары", "другие виды и формы", "другими техническими регламентами Таможенного союза", "других корпоративных интересов", "другие виды деятельности", "другие курительные принадлежности", "другие подобные изделия", "создание иных условий", "могут быть проведены", которые способствуют появлению коррупционных проявлений в правоприменительной практике, поскольку предоставляют соответствующему субъекту широкие дискреционные полномочия.

В связи с этим предлагаем соответствующие положения проекта Закона пересмотреть.

24. Относительно анализа регулятивного воздействия (далее - АРВ) к проекту Закона отмечаем, что представленный АРВ не соответствует требованиям Методики проведения анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 30 сентября 2014 года № 559.

В частности, при разработке АРВ в состав рабочей группы не включены предприниматели и представители коммерческих организаций, а также в АРВ не определены качественные индикаторы достижения целей (показателей воздействия) с целевыми значениями для оценки их достижения. Также отмечаем, что пункт 13 указанной Методики предусматривает, что помимо вариантов регулирования "оставить все как есть", необходимо проработать не менее двух вариантов, предполагающих изменение государственного регулирования, для каждого из которых необходимо привести подробное описание по следующим пунктам:

- способ регулирования;

- регулятивное воздействие;

- реализационные риски;

- правовой и иные анализы;

- экономический анализ;

- результаты общественных обсуждений.

В этой связи, в целях обеспечения возможности полноценного сравнения предлагаемых вариантов регулирования и впоследствии принятия обоснованного решения отмечаем необходимость разработки альтернативного варианта регулирования и приведения описания по вышеуказанным пунктам.

25. Дополнительно, в порядке информации отмечаем, что на этапе размещения проекта Закона на официальном сайте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (4 июля 2018 года) для общественного обсуждения Департамент функционирования Евразийской экономической комиссии (исх. № 250238 от 11.07.2018 года) информировал Министерство экономики Кыргызской Республики о наличии в проекте Закона дублирующих положений и противоречий с нормативной правовой базой Евразийского экономического союза. Данные замечания Министерством экономики Кыргызской Республики были направлены по электронной почте в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики: jkenesh303@gmail.com., для учета при доработке проекта Закона, однако они не были учтены.

В целом отмечаем, что проект Закона нуждается в доработке в соответствии с правилами нормотворческой техники, установленными Законом Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" и Инструкцией по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает возможным принятие вышеуказанного проекта Закона, с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.