Среднесрочная стратегия финансирования расходов на образование в Кыргызской Республике» (Утверждена постановлением Правительства Кыргызской Республики)

Утверждена

постановлением Правительства

Кыргызской Республики

от 28 декабря 2006 года № 891

СРЕДНЕСРОЧНАЯ СТРАТЕГИЯ

финансирования расходов на образование

в Кыргызской Республике

I. Введение

Среднесрочная стратегия финансирования расходов на образование

разработана в целях обеспечения через механизмы финансирования:

- равной доступности услуг образования для населения республики;

- рационального использования государственных финансовых ресурсов;

- создания эффективной системы образования.

Три ключевых понятия - "доступность", "рациональность" и "эффек-

тивность", являющихся основой настоящей Стратегии финансирования обра-

зования, представляют трех участников процесса образования - население,

государство и учреждение образования.

Для достижения поставленных целей необходимо обеспечить комплекс

мер, основанных на справедливом определении размеров бюджетного финан-

сирования учреждений образования на основе единых стандартизированных

нормативов финансирования в расчете на 1 учащегося, систематизации

платности и бесплатности в системе государственного образования в соот-

ветствии с законодательством Кыргызской Республики, обеспечения финан-

совой автономии учреждений образования.

II. Анализ формирования и исполнения государственного

бюджета по сектору образования

2.1. Финансирование образования

На содержание образования в государственном консолидированном бюд-

жете в 2006 году предусмотрено 5533,6 млн. сомов, или 5,0 процентов ВВП

и 23,8 процента общих государственных расходов, в том числе на текущие

нужды образования запланировано 5016,6 млн. сомов, что составляет 4,5

процента ВВП и 21,6 процента. Текущие расходы обеспечиваются средства-

ми:

- республиканского бюджета - 1678,9 млн. сомов (33,3%);

в том числе:

- спецсредства - 864,4 млн. сомов;

- местного бюджета - 1132,0 млн. сомов (23,0%);

в том числе:

- спецсредства - 229,2 млн. сомов;

- категориальных грантов - 2154,6 млн. сомой (42,7%);

- выравнивающих грантов - 51,1 млн. сомов (1,0%).

В общей сумме расходов консолидированного бюджета на образование

предусмотрено инвестиционное финансирование в сумме 282,0 млн. сомов и

финансирование из централизованного Фонда борьбы с бедностью (ЦФПБ) -

235 млн. сомов, из которых на приобретение учебников - 100 млн. сомов и

текущий ремонт школьных зданий 135 млн. сомов.

Кроме того, с учетом дополнительного неформального финансирования

среднего образования, по данным бюджетного обследования расходов домо-

хозяйств, в сумме 639 млн. сомов (770,3 млн. сомов по обследованию ДХ -

131,2 млн. сомов спецсредства), общие консолидированные расходы на об-

разование составляют 6172,6 млн. сомов или 5,6 процента ВВП и 26,6 об-

щих государственных расходов.

Диаграмма 1: Структура консолидированных расходов на образование

в 2006 году

Из общих объемов текущих государственных расходов на образование

распределено по отраслевым программам:

Средние бюджетные расходы в расчете на 1 учащегося составляют в

дошкольных учреждениях образования 6010 сомов, средних школах - 2229

сомов, начальном профессиональном образовании - 11980 сомов, среднем

профессиональном образовании - 10234 сома и высших учебных заведениях -

8530 сомов.

2.1.1. Начальное и среднее общее образование

Среднегодовая численность учащихся общеобразовательных учреждений

в 2005-2006 учебном году составила 1094 тыс. человек. При этом, средние

бюджетные расходы в расчете на 1 учащегося (воспитанника) не превышают

2229 сомов. На учебные нужды и заработную плату педагогов, без учета

коммунальных расходов, в расчете на 1 учащегося направляется не более

2000 сомов, или менее 10 сомов в день.

Бюджет общеобразовательных учреждений формируется на основе сете-

вых показателей в расчете на класс-комплект, численность административ-

но-управленческого и обслуживающего персонала, расходов на содержание

зданий и другие, что в условиях слабой эластичности бюджетов на местах,

практически, не позволяет школам влиять на формирование структуры зат-

рат по их содержанию. По названным причинам механизм финансирования не

создает экономических предпосылок для гибкого и эффективного использо-

вания ресурсов, улучшения качества образования.

Таблица 1: Структура расходов государственного бюджета на среднее

общее образование в 2006 году (млн. сомов)

Кроме того, составление бюджета на основе сетевых показателей пре-

дусматривает также бюджетное финансирование дополнительных расходов,

связанных с углубленным изучением отдельных предметов в гимназиях с пя-

того класса, лицеях - с восьмого класса. На содержание гимназий из бюд-

жета выделяется дополнительное финансирование в размере 15 процентов и

лицеям - 20 процентов общего фонда оплаты труда.

Таким образом, в условиях неравномерности финансирования базового

учебного плана по регионам республики школы-гимназии, школы-лицеи имеют

привилегии и получают дополнительное бюджетное финансирование относи-

тельно базового учебного плана. При этом, в общеобразовательных школах

дополнительное преподавание углубленного изучения отдельных предметов,

предоставляемых в виде дополнительных платных услуг (далее - ДОПУ)

сверх базового учебного плана (далее - БУПа), оплачивается за счет

средств родителей.

Сложившаяся ситуация создает неоправданные преимущества в бюджет-

ном финансировании одним учреждениям за счет других и ведет к неравной

доступности образовательных услуг для незащищенных слоев населения в

отдаленных и бедных регионах республики.

Таблица 2: Расходы государственного бюджета на финансирование

общеобразовательных школ в 2006 году в расчете на 1

учащегося по областям, городам Бишкек и Ош

Из приведенных данных, имеет место несоответствие в размеров фи-

нансирования школ в расчете на 1 учащегося, не обусловленный объектив-

ными факторами. То есть, в республике фактически отсутствуют единые ус-

ловия финансового обеспечения учащихся по типам и уровням образователь-

ных учреждений.

По сравнению с предыдущими годами имеет место тенденция к углубле-

нию расслоения. Доля финансирования среднего общего образования Ошской,

Джалал-Абадской и Баткенской областей в расчете на 1 учащегося от сред-

него показателя по республике сократилась за 2005 год с 92 процентов до

89 процентов; 82 процентов до 80 процентов.

Учебные планы

В настоящее время учебные планы (образовательные стандарты) разра-

батываются в нашей стране фактически в отрыве от возможности их финан-

сового обеспечения.

Более того, утвержденными учебными планами на 2005-2006 учебный

год предусмотрено 100 часов обязательной подготовительной программы для

учеников 1 класса до начала учебного года.

Отсутствие логической последовательности и перенасыщенность учеб-

ных планов и программ сказывается на качестве знаний учащихся.

По результатам сравнительных международных исследований, Кыргызс-

тан является страной с очень высокой степенью школьной учебной нагруз-

ки, что наглядно видно из таблицы.

Таблица 3. Совокупная часовая учебная нагрузка для 10-14-летних

учащихся в год

В названных условиях только по базисному учебному плану при 33-34

учебных неделях в году (приказ Министерства образования, науки и моло-

дежной политики Кыргызской Республики от 26 декабря 2005 года N 803/1)

дневная нагрузка на 1 учащегося составляет в день не менее 6 уроков.

Кроме того, предоставление дополнительных услуг (школьный компонент) в

образовательных школах сверх базисного учебного плана, а в гимназиях,

лицеях по установленному плану - увеличивает общую нагрузку на 1-2 уро-

ка в день.

Школьный компонент представляет собой дополнительные образователь-

ные услуги, предметы, курсы по выбору, отражающие специфику конкретной

общеобразовательной организации, учитывающей интересы и запросы учени-

ков и родителей.

Таблица 4. Учебные планы на 2005-2006 учебный год по ступеням

обучения в общеобразовательных школах,

школах-гимназиях, школах-лицеях (часовая нагрузка

на 1 учащегося в неделю)

(*) PK - республиканский компонент учебного плана.

ШК - школьный компонент учебного плана.

Школьный компонент не является обязательным. Поэтому первоначально

планировалось, что он должен предоставляться и оплачиваться по желанию

родителей. Министерством образования, науки и молодежной политики Кыр-

гызской Республики принято решение о том, что он финансируется школа-

ми-гимназиями и лицеями за счет средств, выделяемых из бюджета на про-

ведение кружковой работы, чтение лекций.

Численность педагогического персонала школ

По данным Министерства экономики и финансов Кыргызской Республики,

в республике в общеобразовательных школах на 1 педагога приходится в

среднем 13 ученика. В большинстве регионов ситуация значительно хуже.

Таблица 5. Соотношение учитель/ученик по регионам республики

в 2006 году

Проводимая политика скрытого повышения заработной платы учителям

через поэтапное снижение нагрузки с 24 часов в неделю в 1990 году, 20

часов в 1995 году до 16 часов в начальной школе и 18 часов на второй и

третьей ступенях обучения - неэффективна. Заработная плата учителей по-

вышается в ущерб качеству обучения, позволяя отдельным из них совмещать

до 1,5-2,0 ставки (27 и даже более 36 часов неделю).

Таблица 6. Фактическая нагрузка на 1 учителя по регионам

республики

При 18-часовой преподавательской нагрузке в неделю годовая нагруз-

ка составляет 612 (18 часов - 34 рабочих недели) академических часов и

является низкой по сравнению с нагрузкой учителей в странах ОЭСР. Нап-

ример, в Нидерландах она составляет 1000 часов в год, во Франции - 923

часа.

Это стало возможным в связи с тем, что Типовым положением об обще-

образовательном учреждении Кыргызской Республики (Приказ Министерства

образования, науки и культуры Кыргызской Республики от 24 октября 1997

года N 376/1) не предусмотрены ограничения по объему учебной нагрузки,

то есть, не установлен верхний предел учебной нагрузки. Он устанавлива-

ется, исходя из количества часов по учебному плану и учебным програм-

мам, обеспеченности кадрами, других конкретных условий работы в данном

общеобразовательном учреждении.

Значительная специализация учителей по предметам, особенно на пер-

вой ступени обучения, также способствует неоправданному увеличению их

численности и к снижению эффективности функционирования школ.

Перегруженные учебные планы в условиях низкой урочной нагрузки на

учителя стимулируют неоправданное расширение штатной численности учите-

лей и сохранение низкого размера заработной платы.

Обеспеченность учебниками

Отвлечение значительных ресурсов на содержание персонала и инф-

раструктуры средних школ не позволяет обеспечить учащихся учебниками и

учебно-методическими материалами. Хотя учебник является основным и обя-

зательным средством обучения.

При этом, бюджетом на 2006 год на эти нужды предусмотрено 100 млн.

сомов, что покрывает только 50 процентов потребности среднего образова-

ния в учебниках с учетом их износа, а также изменения учебных программ.

До мая 2006 года (статья 7 Закона Кыргызской Республики "О республи-

канском бюджете Кыргызской Республики на 2006 год") система обеспечения

школ учебниками была построена на взимании с родителей арендной платы в

среднем 1015 сомов за 1 учебник. В год расходы на учебники составляли

около 150 млн. сомов. Из суммы арендной платы на уровне школ формирова-

лись библиотечные фонды, которые ежегодно обновлялись и пополнялись.

Через библиотечные фонды учащиеся обеспечивались учебниками.

Часть арендной платы направлялась школами на формирование центра-

лизованного библиотечного фонда при Министерстве образования, науки и

молодежной политики Кыргызской Республики. В 2005 учебном году его пос-

тупления составили 26 млн. сомов. За счет средств централизованного

фонда министерство обеспечивало издание и доставку учебников школам с

обучением на национальных языках, малокомплектных школ в отдаленных

сельских и высокогорных районах, бедных регионов республики. Многие

школы с русским языком обучения (особенно в городе Бишкек) самостоя-

тельно за счет арендной платы ежегодно обновляли библиотечный фонд и

обеспечивали учащихся учебниками.

Отмена арендной платы за учебники в средних школах при их высокой

стоимости в розничной торговле, в условиях бюджетных ограничений требу-

ет принятия неотложных мер до начала учебного года.

Привилегии в средних школах

Школы-гимназии и школы-лицеи имеют следующие привилегии: более

низкая нормативная наполняемость классов (на первой ступени 25 человек,

на второй и третьей ступенях - 15-20 человек, на уроках иностранного

языка классы, в которых более 20 учащихся, делятся на три, что состав-

ляет 7-10 человек) против 30 и более человек в общеобразовательной шко-

ле.

В 2005-2006 учебном году в республике функционировало 69 гимназий,

34 лицея и 7 комплексов. Численность учащихся в них составляет 85769

человек, или 7,8 процента общей численности учащихся в системе школьно-

го образования. При этом, они потребляли 11,6 процента финансовых ре-

сурсов из средств государственного бюджета.

Кроме того, в общеобразовательных школах активно создаются коммер-

ческие классы, обучение в которых оплачивается родителями. Привилегии

учащимся коммерческих классов (гораздо меньшая наполняемость классов,

первая смена обучения, более квалифицированные учителя) нередко обеспе-

чиваются за счет ущемления прав доступности образования для остальных

учащихся, что в рамках одного учебного заведения создает условия для

разграничения учащихся по материальному положению семьи.

О масштабах явления можно судить по данным города Бишкек. В 21 из

85 муниципальных школ открыто 233 класса на контрактной основе с чис-

ленностью учащихся 3737 человек. Размеры платы родителей за контрактное

обучение в 2003-2004 учебном году составила 16,4 млн. сомов, или в

среднем более 4400 сомов в год на 1 учащегося.

Открытие коммерческих классов чрезвычайно упрощено. В соответствии

с утвержденным порядком оно инициируется школой и открывается на осно-

вании приказа регионального центра образования. Услуги педагогов в ком-

мерческих классах оплачиваются по прейскуранту цен, согласованному с

Национальным агентством Кыргызской Республики по антимонопольной поли-

тике и развитию конкуренции. В республике нет единой утвержденной мето-

дики калькуляции цен на услуги коммерческих классов, поэтому прейску-

рант цен на услуги образования у каждой школы индивидуальный.

Во всех школах республики собирались родительские взносы в сумме

160 сомов в городе и 100 сомов - в сельской местности, которые направ-

лялись на укрепление материально-технической базы, текущий ремонт инф-

раструктуры школ. В 2005-2006 учебном году они составили 38,7 млн. со-

мов.

Значительные суммы составляют "добровольно-принудительные" спон-

сорские взносы родителей на финансовую поддержку общеобразовательных

школ.

Тенденции к коммерциализации услуг в области школьного образования

усугубляют проблемы обеспечения равной доступности среднего общего об-

разования для населения республики.

Сложившаяся ситуация в условиях высокого уровня бедности становит-

ся препятствием посещаемости школ для детей из бедных семей, а также

недоступности для них привилегированных школ.

2.1.2. Начальное профессиональное образование

Начальное профессиональное образование является одним из государс-

твенных приоритетов бюджетного финансирования. В настоящее время в рес-

публике функционирует 113 профессиональных училищ и лицеев (далее -

ПУ), финансируемых из республиканского и местного бюджетов.

Таблица 7. Сеть и финансирование системы начального

профессионального образования в 2006 году

Несмотря на то, что в системе начального профессионального образо-

вания обучается не более 27 тысяч учащихся, ее производственный потен-

циал рассчитан примерно на 80 тысяч учащихся, что приводит к большим

издержкам по содержанию инфраструктуры (производственные и учебные кор-

пуса, общежития).

Значительные постоянные расходы в виде содержания инфраструктуры и

персонала, училища, содержащие базу на 500-800 учащихся, производят на-

бор лишь от 50 до 200 человек. Такие училища в республике составляет 30

процентов. Остальные принимают от 200 до 450 учащихся в год. По между-

народным стандартам, эффективным считается училище с набором учащихся

не менее 500 человек.

С началом экономических реформ практически сократился такой источ-

ник финансирования учреждений начального профессионального образования,

как средства базовых предприятий, для которых они готовили кадры.

Работодатели предпочитают получать на рынке труда готовые кадры и

не тратить средства на подготовку рабочих кадров.

С одной стороны экономика уже начала ощущать дефицит квалифициро-

ванных рабочих кадров, соответствующих повышенным требованиям умения

использовать информационные технологии, наличия коммуникативных навы-

ков, способности к самостоятельному планированию деятельности, принятию

решений, особенно в новых секторах экономики, ориентированных на потре-

бителя. С другой стороны, сохраняется подготовка кадров и отвлечение

значительных ресурсов по отдельным специальностям, невостребованным в

связи со структурными изменениями в промышленности и сельском хозяйс-

тве.

Внутренние ресурсы системы начального профессионального образова-

ния практически исчерпаны. Моральный и физический износ производствен-

ной базы колеблется от 80 процентов до 100 процентов, в то время как

бюджетные расходы на обновление оборудования не предусматриваются.

Из-за отсутствия оборудования и инвентаря учащиеся не имеют возможности

приобрести практические навыки по профессии.

Возможности привлечения в систему начального профессионального об-

разования частных средств весьма ограничены, так как в ПУ в основном

обучается молодежь из малообеспеченных семей.

2.1.3. Среднее профессиональное образование

В средних профессиональных учебных заведениях республики (далее -

СПУЗ) обучается 13035 студентов на бюджетной форме обучения. Средние

расходы на 1 студента бюджетной формы обучения составляют в 2005 году

10234 сома, что в 1,2 раза дороже студента ВУЗа и почти в 5 раз дороже

ученика общеобразовательной школы.

В СПУЗах республики нет системности в определении объемов бюджет-

ного финансирования, численности и фонда оплаты труда по административ-

но-обслуживающему и педагогическому персоналу.

Доля административно-обслуживающего персонала в среднем по СПУЗам

в 2005 году составила 49 процента. По отдельным из них она достигла 60

процентов - 75 процента.

О неэффективности расходов по содержанию СПУЗов является сложивше-

еся соотношение численности учащихся и педагогического персонала.

При средней наполняемости бюджетных групп по 22 человека причиной

сложившегося соотношения может быть искусственная поддержка бюджетного

финансирования СПУЗов при сокращении численности бюджетных студентов.

Таблица 8. Динамика увеличения численности педагогического состава

и студентов бюджетной формы обучения СПУЗов

Министерства образования, науки и молодежной политики

Кыргызской Республики за период 1999-2005 годов

2.1.4. Высшие учебные заведения

В высших учебных заведениях республики в 2005 году обучалось 27130

учащихся. Средние бюджетные расходы ВУЗов в расчете на 1 студента бюд-

жетной формы обучения по утвержденному бюджету 2006 года составили 8530

тысяч сом с колебаниями от 20 тысяч до 3,6 тысяч сомов.

Это позволяет сделать вывод об отсутствии в системе высшего обра-

зования единого порядка в определении объемов бюджетного финансирования

и выделения бюджетных образовательных грантов.

Расходы системы неэффективны и затратны. Независимо от размера ВУ-

За по численности учащихся, доля административно-управленческого и обс-

луживающего персонала имеет высокие средние значения 40%-45% общей чис-

ленности. Колебания составляют от 19% до 55%.

При минимальном нормативном соотношении числа студентов на 1 педа-

гогическую ставку 11:1 в республике в среднем оно составляет 7,5:1, а

по отдельным ВУЗам еще ниже. Для сравнения: в США и странах ОЭСР на 1

педагогическую ставку приходится более 14 студентов).

Причиной столь низкого соотношения может быть сохранение числа

бюджетных педагогических ставок при сокращении числа студентов бюджет-

ной формы обучения, содержание преподавателей коммерческих групп за

счет бюджетного финансирования, незначительные размеры групп, часовая

перенасыщенность базовых образовательных программ.

Таблица 9: Динамика численности преподавательского персонала и

студентов государственных ВУЗов Министерства

образования, науки и молодежной политики Кыргызской

Республики за период 1997-2005 годы

Министерство образования, науки и молодежной политики Кыргызской

Республики определяет их количество не на основе объективных расчетов

по бюджетным возможностям оплаты каждого гранта по себестоимости содер-

жания одного студента бюджетной формы обучения в год, а сообразно поли-

тической востребованности. Государственная политика увеличения коли-

чества бюджетных образовательных грантов, предусмотренная среднесрочная

матрица расходов на 2006-2008 годы, без адекватного увеличения бюджет-

ного финансирования неэффективна и нарушает право равной доступности

граждан к образовательным услугам.

Не имеет прозрачности и система определения стипендиального фонда

для студентов бюджетной формы обучения. По данным Министерства образо-

вания, науки и молодежной политики Кыргызской Республики, расчеты бюд-

жета строятся на основе общей численности студентов бюджетной формы

обучения и процента обеспечения их стипендиями.

Обеспеченность стипендиями студентов бюджетной формы обучения ко-

леблется от 40 до 90 процентов.

Кроме того, нет нормативно закрепленного порядка в определении

платежей за образование студентами контрактной формы обучения в вузах.

2.2. Бюджетные полномочия

Размеры финансирования образования по регионам республики обуслов-

лены многоуровневой бюджетной системой, а также отсутствием справедли-

вости и прозрачности в распределении категориальных грантов из респуб-

ликанского бюджета на поддержку социальных программ на местном уровне.

Из-за чего осложняется проведение единой общегосударственной сектораль-

ной стратегии в системе образования, реализации приоритетов финансиро-

вания и программного распределения бюджетных средств, регулирования по-

токов ресурсов между уровнями образования, с одной стороны и балансиро-

вания их распределения между областями, с другой.

Основы формирования и исполнения республиканского и местных бюдже-

тов определены Законом Кыргызской Республики "Об основных принципах

бюджетного права в Кыргызской Республике".

В настоящее время в Кыргызстане декларируется политика децентрали-

зации бюджетных полномочий в финансировании сектора образования, преи-

мущественно среднего общего. В реалиях такое представление возникает

из-за того, что смешиваются два понятия: формирование финансовых ресур-

сов и их использование. Формирование финансовых ресурсов среднего обще-

го образования Кыргызской Республики централизовано, так как 65 процен-

тов средств на его содержание формируется от доходной части общенацио-

нального бюджета на центральном уровне. Лишь 35 процентов от общей сум-

мы государственных расходов на финансирование системы среднего общего

образования составляют доходы местного бюджета. По отдельным областям

они составляют немногим более 4-7 процентов от финансирования образова-

ния.

Сформированные на центральном уровне бюджетные средства направля-

ются местным органам государственной власти для решения проблемы бюд-

жетно-финансового дисбаланса в форме трансфертов (категориальных и вы-

равнивающих грантов), предоставляемых местным органам государственной

власти на поддержку социальных программ, в том числе в образовании.

Таблица 10: Структура расходов местного бюджета на образование по

источникам финансирования по утвержденному бюджету

на 2006 год (млн. сомов)

Распределение по учреждениям образования общей суммы бюджетных

средств, включающей категориальный грант и собственные средства местно-

го бюджета, возложено на четыре уровня государственного администрирова-

ния (республиканский, областной, районный (городской) и сельский (айыл

окмоту) бюджеты).

Например, Министерство образования, науки и молодежной политики

Кыргызской Республики осуществляет финансовый контроль над относительно

небольшой долей бюджета образования, выделяемой на высшее, среднее про-

фессиональное, внешкольное образование и специализированные школы-ин-

тернаты для детей-инвалидов, для особо одаренных детей в области музы-

ки, живописи, хореографии, спорта и т.д.

По средствам местного бюджета, включая категориальный грант, объ-

емы финансирования отрасли и распределение их по учреждениям образова-

ния является прерогативой местных органов.

Разграничение бюджетных полномочий финансирования образования:

- за счет средств республиканского бюджета преимущественно содер-

жатся высшие учебные заведения;

- за счет средств областного бюджета содержатся областные учрежде-

ния образования, преимущественно начальные профессиональные и средние

профессиональные учебные заведения, школы-интернаты;

- за счет местного бюджета (районов, городов) содержатся общеобра-

зовательные школы, гимназии, лицеи, комплексы;

- за счет бюджетов айыл окмоту в настоящее время содержатся не-

большие начальные и неполные средние школы.

Из-за сложившегося разграничения бюджетных полномочий, в системе

образования осложняется проведение единой общегосударственной секто-

ральной стратегии приоритетов финансирования и программного распределе-

ния бюджетных средств.

В названных условиях бюджетная политика практически сводится толь-

ко к обеспечению финансирования постоянных расходов на содержание пер-

сонала.

По условиям утвержденного бюджета на 2006 год, в общих расходах

образования на содержание персонала направляется более 85 процентов

средств бюджета, учебный процесс практически не обеспечен бюджетными

средствами. Для сравнения, в 1995 году направлялось 54 процента общего

объема бюджетных средств.

При этом средний размер заработной платы в системе образования в

2005 году составил 1621 сом, или 62 процента от среднего показателя по

республике против 75 процентов в 1990 году.

Причинами сложившегося положения могут быть как недостаточные объ-

емы бюджетного финансирования, так и неэффективная штатная структура

учреждений образования, недостаточная нагрузка на педагогический персо-

нал.

Категориальным грантом из республиканского бюджета на образование

в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О статусе учителя" пол-

ностью финансируется потребность в расходах на содержание персонала

школ. Лишь незначительная часть коммунальных и прочих услуг обеспечива-

ется собственными средствами бюджета регионов.

2.3. Показатели формирования бюджета по расходам на образование

Составление бюджета по расходам основывается на утвержденных сете-

вых показателях, количества педагогического состава, необходимых в со-

ответствии с учебным планом для каждого класса, численность администра-

тивно-управленческого, вспомогательного и обслуживающего персонала,

расходы на содержание инфраструктуры.

Действующие порядок и система показателей для формирования бюджета

образования в условиях оптимизации организационной структуры школ в

связи с объединением классов или увеличением нагрузки для отдельных

учителей, сокращения коммунальных расходов не позволяют сохранить объ-

емы бюджетного финансирования на следующий год.

Механизм реинвестирования бюджетных средств действует только на

текущий год по суммам, сэкономленным на оптимизации расходов. При фор-

мировании бюджета на следующий год без изменения системы бюджетообразу-

ющих показателей вновь будут использоваться сетевые показатели штатной

численности персонала, числа класс-комплектов и другие.

Традиционная система финансирования в системе образования "поддер-

живает процесс, но не результат" образования, при этом уровень финанси-

рования отдельных школ в большей степени отражает принятые в прошлом

категории затрат и уровень расходов, а не рациональный выбор, основан-

ный на экономическом анализе.

Постатейное распределение ресурсов не заинтересовывает руководите-

лей учреждений образования в рациональном использовании выделяемых

средств. По названным причинам сохраняется крайне низкий размер зара-

ботной платы и нарастающий размер расходов по оплате коммунальных ус-

луг. В настоящее время 95,3 процента средств направляется на содержание

персонала и сети и лишь 4,7 процента на учебный процесс.

Отсутствие стимулов для снижения общих затрат сохраняет нормативы

бюджетного планирования для разных уровней образования в размерах, при-

нятых еще в тридцатые годы, не позволяя подвергать их системному анали-

зу на экономическую эффективность.

Действующие нормативы размеров площадей учебных заведений привели

к тому, что многие помещения не используются на полную мощность, напри-

мер, большие школьные вестибюли или узко специализированные лаборатории

и производственные мастерские.

В некоторых регионах на одного учащегося в учреждениях среднего

общего образования тратится, по меньшей мере, вдвое больше ресурсов,

чем за рубежом. Школы, построенные без учета энергосберегающих требова-

ний, потребляют в среднем в два-три раза больше энергии, чем современ-

ные школы в странах Организации Экономического Сотрудничества и Разви-

тия (далее - ОЭСР). В Кыргызстане площадь помещения на одного учащегося

варьирует от 3 до 84 квадратных метров, что многократно превышает ана-

логичные показатели за рубежом (в странах ОЭСР площадь помещения на од-

ного учащегося составляет в среднем 6 квадратных метров).

Если исходить из показателя (м3) зданий в расчете на 1 учащегося,

как наиболее точно отражающего потребность в коммунальных услугах, то в

среднем по республике он составляет 17,6 м. куб., в том числе по регио-

нам:

Рисунок.

Причем, в сельских школах, в условиях оттока учащихся и сохранения

зданий с большими площадями, на одного учащегося приходится площадей на

30% больше, чем в городских.

Наибольший удельный вес расходов школ на коммунальные услуги зани-

мают расходы на оплату электроэнергии (46,0 процентов) и расходы на оп-

лату теплоэнергии (46 процентов).

Расходы на оплату коммунальных услуг по регионам обусловлены сис-

темой отопления, тарифами на теплоэнергию и уголь, а также проектной

мощностью зданий школ.

Таблица 11. Фактические расходы на оплату коммунальных услуг в

расчете на 1 учащегося в 2005 году (сомов)

Как показывает анализ, отвлечение значительных ресурсов на содер-

жание персонала и инфраструктуры в системе образования приводит к тому,

что не финансируемые операционные расходы, а также необходимость финан-

совой поддержки педагогов, возлагаются на бюджеты семей.

Отсутствие четкого определения уровня государственных обязатель-

ств, в отношении предоставления населению услуг в секторе образования,

на фоне недостаточных объемов финансирования и низкого размера заработ-

ной платы, привело к неконтролируемым размерам неформальных платежей

населения.

По данным бюджетного обследования расходов домохозяйств за 2004

год, общие расходы семей в системе образования составили 1571,4 млн.

сомов, в том числе в системе дошкольного образования 109,4 млн. сомов,

среднего общего образования - 770,3 млн. сомов, среднего профессиональ-

ного и высшего образования - 691,3 млн. сомов.

Из общей суммы расходов домохозяйств в системе среднего общего об-

разования плата за обучение составила 117,5 млн. сомов (15 процентов),

аренда и приобретение учебников - 148,7 млн. сомов (19 процентов), оп-

лата репетиторам - 35,6 млн. сомов (5 процента), ремонт школ - 255,5

млн. сомов (33 процента), неофициальные и прочие расходы - 213,0 млн.

сомов (28 процентов).

В расчете на 1 учащегося средние расходы в год составляют 610 со-

мов, в том числе в городе - 1282 сома, в сельской местности - 445 со-

мов, или почти в три раза меньше, чем в городе.

Таблица 12: Структура средних расходов населения в системе

среднего общего образования в расчете на 1 учащегося

(сомов)

В городской местности расходы семей преимущественно направляются

на оплату за обучение, репетиторство и приобретение учебников (63%), в

сельской местности расходы на образование занимают только 38 процентов,

а на капитальный ремонт - 47 процентов против - 23 процентов в городе.

Таблица 14: Расходы домохозяйств на оплату услуг среднего общего

образования в расчете на 1 учащегося по регионам

республики (сомов)

При этом, официально по системе Казначейства проведено только

1093,6 млн. сомов специальных средств (70%), в том числе среднего обще-

го образования - 131,2 млн. сомов (17 процентов). Почти 639 млн. сомов

(770,3-131,2) родительских взносов официально не учитываются и не про-

ходят через систему Казначейства.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что проблемы

образования состоят не только в сокращении объемов финансирования, но и

в неэффективном управлении финансовыми ресурсами, процессами оказания

услуг в системе образования и их оплатой.

По названным причинам Стратегия реформирования системы финансиро-

вания образования предусматривает одновременное решение целого комплек-

са проблем, связанных с организационной структурой, механизмом управле-

ния, системой мотивации трудовой деятельности, нормативами и показате-

лями оценки ее результативности.

III. Стратегия финансирования образования

Стратегия финансирования образования построена на системном реше-

нии проблем, обозначенных в ее аналитической части.

Основная часть потоков финансирования в образовании основываются

на персонификации бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося и

соучастия со стороны родителей.

Рынок в образовании должен формироваться не только на стороне

спроса, но и на стороне предложения.

3.1. Ликвидация неравной доступности образования для населения

по регионам республики

Одной из основных составляющих обеспечения равной доступности об-

разования для населения республики является справедливое и равномерное

бюджетное финансирование отрасли в расчете на 1 учащегося.

В условиях отказа от сетевых нормативов формирования бюджета, фон-

дообразующими показателями становятся нормативы, определяющие гаранти-

рованный минимум затрат на образование в расчете на 1 учащегося (воспи-

танника), студента, обеспечивающий равные права в получении определен-

ного базового набора образовательных услуг для всех граждан.

Значения таких нормативов одинаковы для жителей разных регионов.

Допустимы лишь различия, обусловленные объективными факторами. К ним

относятся:

- условия обучения, связанные с дневной, вечерней или заочной фор-

мой;

- условия функционирования, связанные с неблагоприятными природ-

но-климатическими и инфраструктурными условиями в сельской, высокогор-

ной и отдаленной местности, а также в малых городах. Они обходятся до-

роже из-за дополнительных расходов, связанных с продолжительностью ото-

пительного сезона, трудностями доставки товаров, а также малой комп-

лектностью школ, при которой постоянные расходы распределяются на мень-

шее число учащихся.

Реализация политики выравнивания финансирования в области госу-

дарственных гарантий среднего общего образования построена на использо-

вании минимальных стандартов бюджетного финансирования среднего общего

образования.

Под минимальным стандартом в секторе образования понимается финан-

сирование образовательного стандарта как совокупности норм и правил,

определяющих минимум содержания основных образовательных программ, пре-

дельно допустимую учебную нагрузку обучающихся, нормативную долю адми-

нистративно-управленческого персонала, расходы на повышение квалифика-

ции учителей, минимальные учебные расходы, обновление комплектов школь-

ных учебников для учеников из малоимущих семей.

Минимальные стандарты бюджетного финансирования общеобразователь-

ных учреждений определены в расчете на 1 учащегося, без учета расходов

на оплату коммунальных услуг.

Минимальные стандарты бюджетного финансирования общеобразователь-

ных учреждений дифференцируются по ступеням обучения в городских и

сельских условиях функционирования. Для сельской местности они предус-

матривают меньшую нормативную наполняемость классов 25 учащихся против

30 в городе, а также оплату труда по 11 тарифному разряду преподавате-

лей против 12 в городской местности (фактически сложившиеся в предыду-

щем году).

Структура минимальных стандартов бюджетного

финансирования среднего общего образования

в условиях 2006 года состоит из расходов:

С учетом фактических расходов на оплату коммунальных услуг в рас-

чете на 1 учащегося (305 сомов) полный минимальный стандарт бюджетного

финансирования среднего общего образования составляет 2742 сома.

В целях проведения политики выравнивания финансирования среднего

общего образования по регионам республики Министерство образования, на-

уки и молодежной политики Кыргызской Республики совместно с Министерс-

твом экономики и финансов Кыргызской Республики ежегодно разрабатывает-

ся шкала минимальных стандартов бюджетного финансирования и на ее осно-

ве производят расчеты потребности финансирования среднего общего обра-

зования по областям и городам Бишкек и Ош.

В базовых условиях бюджетного финансирования образования и обеспе-

чения им от 64 процентов до 85 процентов потребности регионов по мини-

мальному стандарту, выравнивание проводится через единый региональный

норматив его покрытия. Из-за бюджетных ограничений первоначально вырав-

нивание можно проводить в масштабах области, а затем республики.

В условиях разграничения бюджетных полномочий по финансированию

образования из средств местного бюджета инструментом выравнивания ста-

новится система категориальных и выравнивающих грантов из республиканс-

кого бюджета. Формула расчета категориальных грантов должна обеспечи-

вать покрытие потребности образования по минимальному стандарту за счет

собственных средств местного бюджета и категориального гранта.

Для проведения политики приоритетной поддержки сельской школы не-

обходимо использовать механизм повышающего сельского коэффициента к

потребности по минимальному стандарту. Коэффициент дифференцирован по

регионам республики в зависимости от отдаленности учреждения образова-

ния от районного и областного центра.

3.2. Государственные гарантии бесплатного и льготного образования,

обеспеченные бюджетным финансированием

После определения объемов бюджетного финансирования среднего обще-

го образования по регионам необходимо систематизировать и закрепить

нормативной правовой документацией государственные гарантии бесплатного

и льготного образования, круг получателей, объемы и условия его предос-

тавления, провести разграничение платности и бесплатности услуг образо-

вания в республике, упорядочить привлечение средств в образование.

Для ясности и прозрачности в оплате услуг образования на всех сту-

пенях их предоставления Правительство Кыргызской Республики ежегодно

утверждает Программу государственных гарантий образования населения в

Кыргызской Республике (далее - Программа госгарантий).

Структура Программы госгарантий строится по уровням образования,

начиная со среднего общего, и последующим переходом на начальное про-

фессиональное, среднее профессиональное и высшее профессиональное обра-

зование.

3.2.1. Среднее общее образование

В соответствии с Законом Кыргызской Республики "Об образовании"

государственное финансирование в первую очередь должно быть предостав-

лено на обеспечение обязательного базового образования, которое закла-

дывает базу для дальнейшего обучения.

По базовому образованию Программой госгарантий ежегодно утвержда-

ются единые вариативные учебные планы по республиканскому компоненту.

По дополнительному (школьному) компоненту учебных планов, предос-

тавляющему на добровольной основе часы углубленного изучения отдельных

предметов и дисциплин, вводится механизм оплаты. Размеры родительских

взносов определяются на основе единого прейскуранта цен, ежегодно ут-

верждаемого Министерством образования, науки и молодежной политики Кыр-

гызской Республики по согласованию с Национальным агентством Кыргызской

Республики по антимонопольной политике и развитию конкуренции.

При этом, в целях обеспечения доступности образования для одарен-

ных детей из малообеспеченных семей, детей сирот и детей, оставшихся

без попечения родителей, в учебных заведениях повышенного уровня (гим-

назиях и лицеях, комплексах) вводится финансовая поддержка учащихся за

счет бюджетного финансирования, в пределах 10-15 процентов.

При выполнении единой Программы госгарантий предусмотрено исключе-

ние из учебных планов и бюджетного финансирования 100 часов подготови-

тельной программы для учеников 1 класса. В силу различного уровня под-

готовки детей к школе, предлагается перевести названные услуги на плат-

ную основу за счет родительских взносов.

Подлежат ликвидации коммерческие классы в государственных общеоб-

разовательных школах, как ущемляющие право равной доступности образова-

ния в рамках одного учебного заведения.

В Кыргызстане 31 негосударственная школа, в них проходят обучение

более трех тысяч учащихся. Школы не получают государственного финанси-

рования и полностью содержатся за счет родительских взносов. При этом

родители несут бремя двойных расходов в виде подоходного налога, идуще-

го на финансирование государственной системы образования, а также пол-

ностью оплачивают содержание ребенка в негосударственной школе.

Для обеспечения равных условий функционирования государственного и

негосударственного среднего общего образования, а также свободы выбора

учащимися школы, должно предусматриваться введение системы налоговых

льгот по инвестициям родителей в образование. А именно:

- по подоходному налогу - вычитание из налогооблагаемой базы рас-

ходов, связанных с оплатой образовательных услуг в учебных заведениях;

- освобождение от налогообложения благотворительных пожертвований

(спонсорских средств) на развитие образования;

- предоставление права предприятиям и организациям при исчислении

налога на прибыль включать расходы на подготовку или переподготовку

кадров (на договорной основе с учебными заведениями профессионального

образования) в затраты на производство и реализацию товаров и услуг.

Учебные планы и программы

Главным структурообразующим элементом минимальных стандартов сред-

него образования является учебный план. Содержание и финансирование яв-

ляются одним из стратегических направлений рационального использования

бюджетных средств и повышения заработной платы учителей.

Основными направлениями политики оптимизации учебных планов явля-

ются:

- устранение характерной перегруженности учебных планов предметами

и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний;

- уменьшение доли обязательных часов в учебном плане по мере прод-

вижения к старшим ступеням образования, увеличение часов на самостоя-

тельную работу (реферирование, проектирование, исследовательская и экс-

периментальная деятельность);

- изменение методов обучения с расширением количества предметов,

которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения

и могут быть востребованы для последующих стадий образования.

Сокращение количества предметов, содержащихся в настоящее время в

учебном плане для каждого класса, позволит углубить знания по фундамен-

тальным предметам и сэкономить средства за счет высвобождения числа

учителей-предметников и количества необходимых учебников.

Кроме того, будет проведено сокращение специализации на уровне

среднего звена образования, что позволит учащимся сфокусироваться на

овладении базовыми знаниями и навыками, которые им необходимы для быст-

рой адаптации в условиях рыночной экономики к изменению спроса на про-

фессиональные качества.

Повышение мотивации трудовой деятельности педагогического состава

школ

В условиях финансирования школ в расчете на 1 учащегося возникает

необходимость адаптации к ней действующей почасовой системы оплаты тру-

да учителей.

Кроме затратности самой основы часовой системы оплаты труда, она

предусматривает оплату только части труда учителя, по времени, прове-

денному в классе. Внеурочная, внеклассная, воспитательная и методичес-

кая работа учителя (подготовка к урокам, изготовление наглядных посо-

бий, дополнительные занятия с учениками, экскурсии, олимпиады, работа с

родителями и т.д.) не оплачивается. Учитель не имеет материальных сти-

мулов для учебно-воспитательной работы, внедрения инноваций в учебный

процесс, повышения педагогического мастерства и, соответственно, повы-

шения качества работы.

Чтобы остановить этот негативный процесс предлагается заменить по-

часовую систему оплаты труда на систему, которая давала бы учителю ста-

бильный гарантированный заработок при нормальной урочной нагрузке не

более 18-24 часов в неделю, а также стимулировала участие во внеурочной

деятельности школы и повышение качества работы.

Для повышения заработной платы учителей в настоящее время бюджет-

ных средств явно недостаточно. Поэтому предлагается произвести струк-

турное перераспределение ресурсов внутри системы образования в условиях

внедрения подушевого финансирования и пересмотра учебных планов в сто-

рону их оптимизации.

Кроме того, реальная хозяйственная самостоятельность образователь-

ных учреждений, переход на нормативное финансирование в расчете на од-

ного учащегося, реструктурирование сети сельских (малокомплектных) школ

может дать внутреннюю экономию.

В целях совершенствования системы оплаты труда учителей, предлага-

ется разделить заработную плату педагогов на две части:

1) оплата за уроки в форме гарантированной части заработной платы

(оклада);

2) оплата внеурочной, фактически выполненной работы учителя в виде

стимулирующей части заработной платы.

По внеурочной работе на первоначальном этапе можно выделить наибо-

лее важные и обязательные виды деятельности и постепенно по мере увели-

чения финансирования, расширять перечень работ и их оплату.

Обеспечение учебниками

Функция государства состоит в обеспечении разработки новых учебни-

ков, адаптации российских учебников к учебным программам Кыргызстана, а

также обеспечивает их тиражирование и выпуск.

Изменение механизма финансирования предполагает подушевое госу-

дарственное финансирование среднего общего образования и развитие аль-

тернативных источников через разграничение обязательств государства и

семьи.

Стратегия финансирования сельских школ

Кроме дополнительного финансирования системы образования в мало-

комплектной сельской школе, требуется серьезная структурная перестройка

сельской школы, ее укрупнение на уровне основной и полной общеобразова-

тельной средней школы. Механизмы и варианты осуществления реструктури-

зации сельской школы предусматривают:

- стимулирование процесса создания образовательных центров в сель-

ской местности в различных вариантах, в зависимости от наличия и харак-

тера образовательных и производственных ресурсов;

- создание интернатов.

Выбор названных вариантов или различной их комбинации должен про-

водиться в каждом сельском районе в зависимости от конкретных условий.

Кроме того, эффективной является система поддержки сельских школ

через экономические стимулы, к которым относятся: использование диффе-

ренцированного по отдаленности сельского коэффициента к заработной пла-

те сельских учителей, предоставление гранта молодому учителю, обеспече-

ние его жильем или оплата коммунальных расходов арендуемого жилья за

счет средств местных бюджета, привлечение молодых учителей в сельские

районы.

Кроме того, предусматривается изменение системы администрирования

образования, т.е. упразднить систему областных и районных центров обра-

зования и создать образовательные округа с подчинением Министерству об-

разования, науки и молодежной политики Кыргызской Республики.

Обучение на языках национальных меньшинств

Стратегическая политика Кыргызской Республики в области образова-

ния построена на обучении детей на языках национальных меньшинств. В

настоящее время в Кыргызстане школьное обучение проводится на четырех

языках: кыргызском, русском, узбекском и таджикском.

Обучение еще на пяти языках: курдском, корейском, уйгурском, ту-

рецком, дунганском, предусмотренное утвержденными учебными планами,

проводится в режиме внебюджетного финансирования.

Начальное обучение ребенка на родном языке может положительно ска-

заться на результатах его дальнейшего обучения.

Политика преподавания на родном языке и принятие решения о его

бюджетном финансировании, всегда сопряжена с увеличением числа неэффек-

тивных малокомплектных школ и изданием учебников по всем предметам на

все ступени обучения на каждом из национальных языков.

Незначительные тиражи влекут большие затраты на единицу продукции.

Имеют место и сложности с подбором учителей, поскольку, помимо знания

своего предмета, учителя должны свободно владеть языком преподавания.

Исходя из вышеизложенного, стратегия в отношении обучения на язы-

ках национальных меньшинств будет предусматривать более эффективную

форму его проведения. А именно, дисциплины общей учебной программы вес-

ти на государственном или официальном языках, и лишь отдельные предметы

- на языке национального меньшинства, включая уроки родного языка. Это

потребует подготовки учителей билингвального преподавания в националь-

ных школах и введение для них системы материального стимулирования.

Расширение участия общества в управлении учреждениями образования

будет достигаться путем создания:

- общественных образовательных комитетов на селе, в которые входят

родители, представители айыл окмоту, бизнеса, НПО. Они могут поддержи-

вать и развивать не только школы, но и все виды образовательной дея-

тельности на местах, реализуя принципы социального партнерства в обра-

зовании;

- системы попечительских советов (образовательных организаций, му-

ниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание, прежде всего,

местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспе-

чить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов - фи-

нансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и об-

щественный контроль деятельности администраций;

- фондов поддержки образования (образовательных организаций), ак-

кумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на

решение конкретных проблем данной сферы;

- системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования

и привлечение к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на

региональном уровне.

3.2.2. Начальное профессиональное образование

Для изыскания финансовых ресурсов и обеспечения эффективности ис-

пользования на подготовку высококвалифицированных рабочих кадров, вост-

ребованных рынком труда республики, необходимо:

- проанализировать производственную базу и активы ПУ, их реальные

возможности для обучения профессиональным трудовым навыкам, с последую-

щим закрытием ПУ, не отвечающих установленным требованиям в настоящее

время и в обозримом будущем;

- провести реорганизацию и слияние отдельных училищ с целью устра-

нения параллелизма и дублирования с одновременным обновлением матери-

ально-технической базы и созданием за счет высвобождаемых бюджетных

средств ресурсных центров развития навыков и предпринимательства;

- предоставить право реинвестирования в систему профобразования

средств от реализации высвобожденных зданий и оборудования с последую-

щим использованием на модернизацию и обновление материально-технической

базы действующих ПУ, а также создание передвижных мастерских общего

пользования;

- осуществлять подготовку специалистов в соответствии с потребнос-

тями рынка труда каждой области, города, района, села. Приобретаемая

специальность должна быть узкой, предельно конкретной для получения

профессиональных навыков;

- перейти на нормативное финансирование системы профобразования в

расчете на 1 учащегося;

- повысить привлекательность системы профобразования для потенци-

альных инвесторов и социальных партнеров, улучшив ее внутреннюю и внеш-

нюю эффективность, укрепив связи с рынком труда и социальными партнера-

ми;

- разработать новое содержание учебных планов профобразования с

обязательным включением практического обучения;

- ввести систему модульной подготовки по овладению конкретными ра-

бочими навыками;

- рассмотреть возможность исключения из бюджетного финансирования

статьи "питание" с целью обеспечения приоритетной поддержки учебных

расходов;

- ввести налоговые льготы предпринимателям, инвестирующим средства

или предоставляющим рабочие места для практики учащихся ПУ;

- актуализировать содержание начального профессионального образо-

вания, обеспечить повышение выпускных стандартов начального профессио-

нального образования, ориентацию их на международный уровень требований

качества;

- расширить возможности и повысить эффективность профильного обу-

чения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени обще-

образовательных школ и взаимодействия с учреждениями начального и сред-

него профессионального образования путем создания межшкольных комплек-

сов на уровне старшей школы, комплексов "школа - ПУ", "школа - СПУЗ".

Тем самым будет реализована возможность создания многоуровневого

вариативного образования на базе старшей ступени общего среднего обра-

зования.

3.2.3. Среднее и высшее профессиональное образование

Программа государственных гарантий по уровню среднего и высшего

профессионального образования отражает общее число государственных

грантов бесплатного образования по специальностям, условия их предос-

тавления и нормативы финансирования в расчете на 1 бюджетного студента.

Одним из условий финансирования будет являться результат общенаци-

онального тестирования, который позволяет производить качественный от-

бор абитуриентов на основе шкалы рейтингов. Абитуриенты с самыми высо-

кими баллами получают грант на бесплатное обучение в избранном вузе,

следующие немногочисленные группы по месту в рейтинге, получают образо-

вательный кредит с частичной оплатой за обучение (от 25 до 75 процен-

тов). Кредит подлежит возврату либо в виде отработки по направлению в

течение 2-3 лет, либо при условии отказа от отработки - в денежном вы-

ражении. Контрактная основа предусматривает оплату за обучение по пол-

ной стоимости, определяемой Правительством Кыргызской Республики.

Для проведения нормативного финансирования средне профессиональных

(далее - спуз) и высших учебных заведений (далее - вуз) в расчете на 1

бюджетного студента будет проведена их классификация и аккредитация по

уровню оказываемых услуг. Классификация предусматривает технические,

гуманитарные, медицинские и творческие специализации.

Для каждой из групп учреждений образования определяется коэффици-

ент удорожания или удешевления бюджетной услуги относительно среднего

показателя по стране. Он учитывает:

- специализацию, объединенную в один коэффициент, который будет

иметь более высокую степень связанности с финансированием;

- региональные различия в заработной плате, уровне потребительских

цен, стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг, а

также транспортную доступность.

Консолидированный бюджет спузов и вузов будет определяться на ос-

нове количестве студентов по размерам полученных грантов на обучение и

средних утвержденных расходов в расчете на 1 студента, полностью или

частично возмещаемых из средств государственного бюджета, либо собс-

твенных средств учащихся. На размеры финансирования также влияет струк-

тура студентов по форме обучения (дневная, вечерняя, заочная). Согласно

нормативным документам, финансирование обучения одного студента очной

формы обучения эквивалентно финансированию обучения двух вечерников или

четырех заочников.

В условиях использования предлагаемой формулы, возникнет конфликт,

связанный с влиянием субъективных факторов на бюджет учреждений, кото-

рым он безосновательно завышался за счет других вузов, имеющих анало-

гичные условия. Повышенное финансирование вузов с относительно более

высоким статусом, обеспеченностью преподавательскими кадрами, площадя-

ми, техническими средствами обучения, библиотечным фондом и т.д. Хотя

более высокая материально-техническая и кадровая обеспеченность не

всегда говорит о более высоком уровне оказания услуг.

3.2.4. Финансовая автономия учреждений образования

Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности фи-

нансирования образования является правовое и организационно-экономичес-

кое обеспечение реального перехода образовательных учреждений на финан-

сово-хозяйственную самостоятельность. Она предполагает обязательное по-

лучение школами статуса юридического лица; изменение порядка выделения

им бюджетных средств (переход от выделения средств по статьям расходов

к финансированию общей суммой); создание единых форм финансового учета

и отчетности; подготовку и переподготовку управленческого персонала

школ.

Учреждению образования для осуществления в полной мере прав юриди-

ческого лица необходимо иметь расчетный счет. Наличие такого счета не-

обходимо для осуществления финансово-хозяйственной деятельности, заклю-

чения договоров и в других случаях. Для проведения различного рода фи-

нансовых расчетов образовательному учреждению не обязательно иметь в

своем штате бухгалтера. Достаточно заключить соответствующий договор с

централизованной бухгалтерией, если она является юридическим лицом, или

с органом управления образованием, если эта бухгалтерия является его

структурным подразделением.

В системе образования необходимо отработать новую экономическую и

правовую модель для всех организаций образования. Ее принципы:

- постепенное сближение в правах государственных и негосударствен-

ных учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию;

- финансово-хозяйственная прозрачность. Развитие систем современ-

ного бухгалтерского учета и экономического анализа деятельности учебных

заведений;

- контрактные формы отношений с государством и частными заказчика-

ми, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;

- государственные аккредитация и система контроля качества образо-

вания.

Для повышения эффективности использования ресурсов следует изме-

нить характер (порядок) выделения бюджетных средств учебному заведению,

обеспечив:

- переход от планирования расходов по статьям затрат к формирова-

нию бюджета по минимальному стандарту в расчете на 1 учащегося;

- расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми

ресурсами (в среднем общем образовании - при участии попечительских со-

ветов);

- предоставление образовательным организациям права самостоятель-

ного утверждения сметы расходов и, соответственно, ее изменения;

- прозрачность и доступность для общественно-государственного

контроля всей финансовой деятельности образовательной организации,

включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию финан-

совых отчетов.

Формализация всех фактически получаемых доходов от учащихся, роди-

телей, арендаторов ограничит возможность их присвоения руководителями

учреждений, создав условия для дополнительного финансирования основной

образовательной деятельности учебных заведений.

IV. Заключение

Настоящая Стратегия реформы финансирования образования в Кыргызс-

кой Республике позволяет обеспечить равную доступность образования для

населения на всех уровнях предоставления услуг с разграничением обяза-

тельств государства и семей на основе Программы государственных гаран-

тий.

Переход на финансирование в расчете на одного учащегося (воспитан-

ника), студента позволит:

- повысить географическую доступность качественного образования

для населения республики;

- обеспечить справедливость и прозрачность в распределении госу-

дарственных финансовых ресурсов по уровням и учреждениям образования;

- создать экономические стимулы для оптимизации сети учреждений

образования;

- перераспределить бюджетные средства на поддержание одаренных

учащихся из малоимущих семей за счет частичного их замещения соучастием

родителей в гимназиях, лицеях и школах с углубленным изучением предме-

тов;

- обеспечить экономию бюджетных средств за счет улучшения прозрач-

ности финансовых потоков и их рационализации на уровне школ;

- повысить мотивацию трудовой деятельности учителей, так как школа

будет наращивать свой образовательный ресурс, чтобы привлечь учащихся;

- получить реальную хозяйственную самостоятельность учреждений об-

разования.