Концепция дальнейшего реформирования пенсионной системы в Кыргызской Республике (Одобрена Указом Президента Кыргызской Республики)

УТРАТИЛА СИЛУ

в соответствии с Указом Президента КР

от 24 сентября 2008 года УП № 339

Одобрена

Указом Президента

Кыргызской Республики

от 19 февраля 2003 года № 56

КОНЦЕПЦИЯ

дальнейшего реформирования пенсионной системы

в Кыргызской Республике

1. Введение

Развитие и совершенствование пенсионной системы в Кыргызской

Республике является предметом повышенного внимания государства и всего

гражданского общества, а социальная значимость этой темы вызвана,

прежде всего, тем, что вопрос пенсионного обеспечения, в той или иной

степени, касается каждого гражданина страны.

В новых политических и социально-экономических условиях роль

системы пенсионного обеспечения будет возрастать, представляя собой

важнейшую составляющую государственной политики в социальной сфере,

развиваясь в направлении усиления социальной защищенности населения.

Стратегическая задача пенсионной реформы - повышение уровня

пенсионного обеспечения населения, а также создание необходимых

условий для текущей и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной

системы.

Цель настоящей Концепции - определить пути решения этих задач в

ходе дальнейшего реформирования пенсионной системы с учетом

накопленного опыта, а также экономических и финансовых возможностей

республики.

2. Оценка современного состояния

пенсионной системы в Кыргызской Республике

Реформирование пенсионной системы началось в 1997 году, когда в

соответствии с Законом Кыргызской Республики "О государственном

пенсионном социальном страховании" был осуществлен переход от

распределительной пенсионной системы к пенсионному страхованию,

основанному на личных накоплениях каждого гражданина (условно-

накопительная пенсионная система). За эти годы удалось реализовать

следующие реформаторские действия:

- в целях приведения к соответствию размеров пенсионных выплат

размеру внесенных страховых взносов и страхового стажа работы была

изменена пенсионная формула, согласно которой общий размер пенсии

состоит из фиксированной базовой ее части, представляющей собой вид

государственной поддержки и страховых частей, учитывающих стаж работы,

заработок до введения персонифицированного учета и сумму страховых

взносов, отраженных на личных пенсионных счетах каждого

застрахованного гражданина;

- с 1999 года по 2007 год, поэтапно, на 4 месяца ежегодно

повышается возраст выхода на пенсию для женщин - до 58 лет и для

мужчин - до 63 лет;

- в целях создания личных страховых счетов и более полного охвата

круга плательщиков взносов с 1 января 1996 года начато заполнение базы

данных застрахованных и юридических лиц (персонифицированный учет), на

личных счетах которых собирается информация о страховых взносах и

трудовой деятельности на протяжении всей жизни (Социальным фондом

Кыргызской Республики на 1 августа 2002 года зарегистрировано более

1624 тысячи человек, составляющих 91,8% от численности всего занятого

населения);

- проводится регулярная индексация сумм страховых взносов,

отраженных на личных страховых счетах, в пределах 75% от роста средней

заработной платы в республике, фактически сложившейся за год;

- поэтапно снижены ставки тарифов страховых взносов с работодателя

и увеличена доля, выплачиваемая работником (тарифы на 2002 год снижены

с 39 до 33 процентов по сравнению с 1998 годом, в том числе с

работодателя с 31 до 25 процентов);

- создана единая самоуправляемая система по сбору и аккумулированию

взносов, назначению, начислению, перерасчету и выплате пенсий;

- с 1997 года изменена схема управления финансами Социального фонда

с введением новых принципов планирования его бюджета и начат

ежедневный мониторинг движения финансовых ресурсов, основанный на

электронной базе данных, в разрезе регионов республики.

Достигнутые преобразования подготовили основание и предпосылки для

реализации следующего этапа реформирования пенсионной системы, который

характеризуется наличием ряда социально-экономических и

демографических факторов, среди которых можно отметить следующие:

- низкий уровень заработной платы и снижение ее доли в общей

структуре доходов населения, тогда как уровень пенсионного обеспечения

и финансовое состояние пенсионного фонда зависят, прежде всего, от

объема фонда оплаты труда и его доли в ВВП, а фонд оплаты труда

уменьшился с 22,3% в 1996 году до 16,5% от ВВП в 2000 году, в

соответствии с чем уменьшились доходы и расходы Социального фонда в

процентном отношении к ВВП с 8% в 1996 году до 5,3% в 2001 году;

- сокращение количества плательщиков страховых взносов на одного

пенсионера (численность безработных граждан имеет стойкую тенденцию к

увеличению);

- начиная с 2005 года, несмотря на увеличение пенсионного возраста,

по демографическим расчетам, учитывающим высокую рождаемость населения

после окончания войны 1941-1945 годов, ожидается резкое увеличение

общего числа пенсионеров;

- достаточно высокий установленный тариф страховых взносов и вместе

с этим недостаточность средств для финансирования выплаты пенсий

(последние 5 лет в начале каждого года оставалась переходящая

задолженность по выплате пенсий);

- бюджетная нагрузка по покрытию гарантированной государством

базовой части пенсии, связанной с финансированием многих выплат не

подкрепленных страховыми взносами, а такая поддержка базовой части

пенсий на уровне не ниже 12% средней заработной платы ежегодно требует

около 1 миллиарда сомов, что противоречит логике социального

страхования и препятствует развитию Социального фонда Кыргызской

Республики, в то время как из республиканского бюджета финансируются

лишь расходы, связанные с досрочным выходом на пенсию льготных

категорий граждан, в том числе и военнослужащие;

- крайне низкий уровень пенсий (их покупательская способность),

которые все меньше удовлетворяют потребности пожилых людей, а также

уменьшение доли возмещения утраченного заработка с 50 до 41% из-за

перехода на страховой принцип;

- суммы, отраженные на личных страховых счетах, не накапливаются и

не инвестируются, а направляются на текущее финансирование пенсионных

выплат, в связи с чем, свободных средств у Социального фонда

Кыргызской Республики не остается, в то время как условно-

накопительная пенсионная система характеризуется накоплением

пенсионных обязательств, но не самих пенсионных активов;

- любое изменение демографической ситуации в сторону увеличения

числа пенсионеров может поставить пенсионную систему в положение,

когда она будет не в состоянии справиться с возросшими

обязательствами.

При сохранении условно-распределительной пенсионной системы

возникают проблемы обеспечения финансовой устойчивости Пенсионного

фонда, эквивалентности доходов и обязательств в долгосрочной

перспективе, повышения уровня жизни пенсионеров, защиты от инфляции

уплаченных взносов, снижения уровня нагрузки на фонд заработной платы

по взносам в пенсионную систему.

Поэтому постепенное введение накопительных элементов в действующую

систему, обладая рядом существенных преимуществ, могло бы помочь

решению проблемы прямой зависимости пенсионной системы от проблем

политического и демографического плана, которым подвержена

распределительная система. Введение элементов накопительной системы

предполагает возможность получения более высоких пенсий при выходе на

пенсию, повышение доли сбережений в экономике, формирование и

стабилизацию рынков капитала, а также экономический рост за счет

инвестиций пенсионных активов.

3. Приоритеты государственной пенсионной

политики в ходе следующего этапа реформирования

пенсионной системы

При определении приоритетных путей дальнейшего реформирования

пенсионной системы необходимо разграничить действия государственных

органов по отношению к состоявшимся и к будущим пенсионерам.

Государственные обязательства по пенсионному обеспечению в

отношении граждан, выработавших трудовой стаж до начала пенсионной

реформы, должны выполняться в полном объеме. Необходимо внедрить

механизм индексации назначенных размеров пенсий с учетом роста

потребительских цен. Этот механизм позволит адаптировать размеры

назначенных пенсий к росту уровня жизни, а также отказаться от

периодического пересмотра поправочных коэффициентов к заработной

плате, принятой для исчисления дореформенных пенсий.

Повышение размеров пенсий должно осуществляться и за счет

увеличения базовой части пенсии по мере роста средней заработной

платы. Пенсионерам, не имеющим требуемого страхового стажа, следует

выплачивать разницу между размером базовой части пенсии и размером

социального пособия по соответствующему основанию, с финансированием

этих выплат из государственного бюджета, для чего потребуется внесение

изменений в Закон Кыргызской Республики "О государственных пособиях в

Кыргызской Республике".

В целях защиты прав будущих поколений пенсионеров необходим

поэтапный переход к накопительной пенсионной системе. Работник будет

дополнительно отчислять на накопительную часть пенсий страховые

взносы, которые к достижению пенсионного возраста составят пенсионные

накопления. Эти средства будут направляться на инвестирование, а

инвестиционный доход будет возвращаться в виде повышенного размера

пенсии.

Накопительная пенсионная система не будет затрагивать лиц, которым

до выхода на пенсию осталось менее 10 лет и которые по объективным

причинам не смогут сформировать достаточных пенсионных накоплений. Они

будут получать пенсии по солидарной системе.

Тариф отчислений в накопительный пенсионный фонд для лиц моложе 38

лет и для лиц в возрасте от 38 до 53 должен быть дифференцирован.

Лица, имеющие трудовой стаж до введения персонифицированного учета и

производящие отчисления в накопительную пенсионную систему, будут

получать пенсии, финансируемые частично по солидарной, частично по

накопительной пенсионной системе, пропорционально имеющемуся

страховому стажу и соответствующим пенсионным накоплениям.

Введение в установленный размер пенсии накопительной части

необходимо начать с осуществления уже в ближайшее время

дополнительного взноса в размере 1%, уплачиваемого работником лично из

заработной платы, с постепенным увеличением этой доли до 10% при

одновременном снижении тарифа на солидарно-распределительную часть.

Уменьшение страховых взносов в связи со снижением тарифов в солидарно-

распределительную часть должно компенсироваться из республиканского

бюджета.

Накопительная часть пенсии будет исчисляться из накопленных сумм

страховых взносов и инвестиционного дохода, отражаемых в специальной

части личных страховых счетов застрахованных лиц и будет выплачиваться

за счет средств, формируемых из обязательных страховых взносов, и

дохода от их инвестирования в порядке и на условиях, установленных

законодательством.

Средства, аккумулированные в специальной части личных страховых

счетов, не могут быть использованы на выплату базовой и страховой

частей пенсии или в иных целях, не предусмотренных законодательством.

Размер накопительной части пенсии подлежит ежегодной корректировке с

учетом доходности от инвестирования пенсионных резервов и изменения

периода выплаты пенсии.

Требует тщательной проработки вопрос размещения накопленных

средств, предназначенных на выплату пенсий, с целью обеспечения

гарантий уровня доходности и их возвратности в долгосрочной

перспективе, исключающих возможность их обесценивания.

Кроме этого, нужно принять законодательные решения об установлении

прав застрахованных лиц в отношении накопленных средств, возможности

их использования и наследования.

Государство должно установить единые требования к осуществлению

инвестиционной деятельности, обеспечивающие профессиональное

управление пенсионными резервами, а главным принципом этой

деятельности должна стать диверсификация рисков в инвестиционных

проектах.

Необходимо обеспечить совершенствование системы управления

государственным социальным страхованием.

4. Основные направления следующего

этапа пенсионной реформы

Для введения элементов накопительной системы необходимо предпринять

определенные шаги и меры в вопросах совершенствования законодательной

базы, тарифной, бюджетной политики, системы персонифицированного учета

застрахованных лиц, системы инвестирования пенсионных накоплений, а

также организационных основ проведения пенсионной реформы.

Совершенствование законодательной базы:

- внесение изменений в действующее законодательство о пенсионном

обеспечении, персонифицированном учете и социальном страховании для

внедрения накопительных элементов в действующую пенсионную систему;

- разработка новых нормативно-правовых документов для

инвестирования и обеспечения гарантий сохранности пенсионных активов в

будущем;

- определение обязательств иностранных граждан в системе

государственного социального страхования;

- определение механизма индексации общего размера пенсии;

- разработка механизма выплаты взносов на обязательное медицинское

страхование пенсионеров;

- установление и усиление ответственности должностных лиц и граждан

за предоставление недостоверных сведений, повлекших незаконное

назначение пенсии, а также за уклонение от уплаты страховых взносов;

- разработка комплекса мер по развитию добровольных видов

социального страхования, в том числе в негосударственных пенсионных

фондах, и реализации права граждан на дополнительное пенсионное

обеспечение;

- внесение изменений и дополнений в законодательство по социальной

защите, предусматривающих расширение круга лиц, имеющих право на

получение социального пособия.

Совершенствование тарифной и бюджетной политики (формирование

финансовых ресурсов):

- введение системы обязательных отчислений с работников в

накопительную пенсионную систему;

- значительное снижение ставки страховых взносов, выплачиваемых

нанимателем, и увеличение доли, выплачиваемой работником;

- введение дифференцированной регрессивной шкалы ставки тарифов

страховых взносов на все виды выплат, начисленных работодателем в

пользу работника;

- внедрение в практику размещение временно свободных средств на

депозитах в банках и осуществление операций с государственными ценными

бумагами;

- создание резервного фонда, формируемого при возникновении

профицита бюджета, для обеспечения финансовой устойчивости системы

обязательного пенсионного страхования в краткосрочной и долгосрочной

перспективе;

- введение в бюджете Социального фонда Кыргызской Республики

отдельного учета сумм страховых взносов на накопительную часть пенсий,

средств, направляемых на инвестирование, выплаты за счет пенсионных

накоплений, а также расходов бюджета Пенсионного фонда, связанных с

формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений,

введением специальной части личных страховых счетов и выплатой

накопительной части пенсии;

- разработка мер по ликвидации дисбаланса между страховыми взносами

и пенсионными выплатами сельских товаропроизводителей, возможно, путем

установления фиксированных платежей, адекватных взносам других

секторов экономики;

- поэтапный перевод финансирования базовой части пенсий из

республиканского бюджета;

- введение фиксированного минимума оплаты труда (в рамках реформ

системы оплаты труда);

- активизация внедрения в постоянную практику механизма пенсионных

выплат безналичным переводом на персональные пенсионные счета в

коммерческих банках;

- закрепление обязательств за работодателем по уплате страховых

взносов за работников, заработок которых ниже четырехкратной величины

минимальной заработной платы;

- исключение уплаты страховых взносов в натуральной форме.

Совершенствование системы персонального учета застрахованных лиц:

- введение специальной части индивидуальных лицевых счетов для

учета денежных средств, направляемых на финансирование накопительной

части пенсии;

- введение государственного банка данных по специальной части

личного страхового счета и обеспечение учета инвестиционного дохода;

- разработка системы предоставления информации застрахованным

гражданам о накоплениях страховых взносов на их специальных страховых

счетах.

Инвестирование пенсионных накоплений:

- государственное регулирование, контроль и надзор в сфере

формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

- осуществление операций со средствами пенсионных накоплений;

- определение профессиональной управляющей компании по управлению

пенсионными активами;

- проведение аудита субъектов отношений по формированию и

инвестированию средств пенсионных накоплений.

Организационные основы проведения пенсионной реформы:

- разработка критериев для отбора профессиональной управляющей

компании по управлению пенсионными активами (накопительными взносами);

- проведение в средствах массовой информации агитационных кампаний,

разъясняющих суть и необходимость внедрения накопительной пенсионной

системы для обеспечения общественной поддержки проводимых реформ;

- создание актуарных служб.

5. Меры по стабилизации финансовой устойчивости

Социального фонда Кыргызской Республики

Полнота и своевременность выплаты пенсий зависят от финансового

состояния Социального фонда Кыргызской Республики, которое в настоящее

время нельзя назвать стабильным, и обусловлено это следующими

факторами:

- имеются переходящие задолженности по выплате пенсий и перед

другими фондами, такими как, Фонд обязательного медицинского

страхования, фонд социального страхования и фонд занятости;

- в течение ряда лет сохраняется задолженность плательщиков

страховых взносов;

- повышению размеров пенсий не предшествуют меры по увеличению базы

сбора страховых взносов (рост фонда оплаты труда в ВВП, легализация

теневого сектора экономики и усиление ответственности за сокрытие

доходов).

Эффективный сбор взносов требует участия при своевременной проверке

налоговых деклараций работодателей и исследования возможных

расхождений.

Следует также рассмотреть возможность установления уголовной

ответственности работодателей за неуплату страховых взносов в

Социальный фонд Кыргызской Республики, в то время как улучшение сбора

взносов может быть также обеспечено через регулирующие положения,

которые, не мешая коммерческой деятельности работодателей, требуют их

сертификации Социальным фондом Кыргызской Республики при получении

лицензии на тот или иной вид деятельности или при участии в тендерах

на государственный заказ.

Кроме этого, Социальному фонду Кыргызской Республики необходимо

активизировать агитационные и разъяснительные кампании, способствующие

повышению уровня сбора взносов.

Снижение тарифа страховых взносов в пенсионный фонд с работодателя,

наблюдаемое ежегодно, должно обязательно происходить во взаимосвязи с

повышением заработной платы, чтобы не допустить уменьшения базы сбора

страховых взносов.

Если допустить, что отчисления на индивидуальные пенсионные счета

являются возмездными платежами и подлежат возврату наследникам в

случае смерти лица, производящего эти отчисления, а также выплате при

переезде на постоянное место жительства в другую страну, - это создаст

стимулы для уплаты взносов.

Льготное пенсионное обеспечение (досрочный выход на пенсию) не

отвечает принципам пенсионного страхования, в связи с чем необходимо

разработать новые списки производств и профессий, за которыми

закрепляется пенсия на льготных условиях, также ввести обязательные

профессиональные планы на те виды работ и профессий, которые

предусмотрены Списками № 1 и 2.

Необходимо создать условия для формирования и развития отраслевых и

региональных пенсионных систем, формирующихся за счет дополнительных

добровольных отчислений работодателей или работников в соответствующие

негосударственные пенсионные фонды.

6. Негосударственное пенсионное обеспечение

Негосударственное пенсионное обеспечение в республике находится на

начальном этапе своего становления, а с 1994 года в республике

действует только один негосударственный пенсионный фонд "Кыргызстан".

В 2001 году принят Закон Кыргызской Республики "О негосударственных

пенсионных фондах", в целях создания механизма реализации которого

были разработаны проекты нормативных правовых актов об определении

лицензиара деятельности негосударственных пенсионных фондов и

управляющей компании по управлению пенсионными активами, о создании

Государственной комиссии по диверсификации рисков, а также

законопроекты о внесении изменений в законы "О негосударственных

пенсионных фондах" и "Об инвестиционных фондах".

Нужно отметить, что решение вопроса об определении лицензиара

требует устранения возникшей правовой коллизии, которая сводится к

тому, что в настоящее время существует противоречие между Законом "О

лицензировании", не предусматривающим лицензирование деятельности

компаний по управлению пенсионными активами, и Законом "О

негосударственных пенсионных фондах", в соответствии с которым

компания по управлению пенсионными активами должна иметь

соответствующую лицензию.

Необходимо ускорить принятие законодательного решения об устранении

этого противоречия путем внесения дополнения в статью 9 Закона

Кыргызской Республики "О лицензировании" о новом виде деятельности -

управлении пенсионными активами, подлежащем обязательному

лицензированию.

Специфика компаний по управлению пенсионными активами требует

обязательного тщательного исследования их экономической

состоятельности при выдаче им лицензии, поскольку пенсионные активы

являются собственностью граждан страны, а не управляющей компании.

Государство должно обеспечить полную защиту интересов своих граждан

от неосторожных действий недостаточно опытных управляющих компаний и в

этом плане, на стадии становления частной пенсионной системы,

традиционным подходом по опыту ряда стран является активная модель

государственного надзора, пристальный контроль за деятельностью

управляющих компаний, требование представления регулярной отчетности и

проведение анализа на месте.

Стандарты требований, принятые в отношении частных пенсионных

управляющих компаний, должны применяться и в государственной

пенсионной системе при введении накопительного уровня.

После определения лицензиара, в первоочередном порядке, должен быть

разработан пакет документов, регулирующих и детализирующих

правоотношения между негосударственным пенсионным фондом, управляющей

компанией и гражданами-вкладчиками, разработаны и утверждены

инструкции по ведению счетов, выплате пенсий, а также общие правила

деятельности негосударственных фондов, формы типовых договоров и

другое.

7. Заключение

В соответствии с Комплексной основой развития Кыргызской Республики

до 2010 года предусматривается углубление реформирования действующей

распределительной пенсионной системы с поэтапным внедрением элементов

накопительной системы, с целью дальнейшего перехода на накопительную

систему.

Реализация заложенных направлений по реформированию пенсионной

системы не только снизит уровень бедности пенсионеров, но и позволит

создать благоприятные условия для экономической деятельности

хозяйствующим субъектам.

Планы по дальнейшему реформированию пенсионной системы должны

опираться на прогноз экономического роста и увеличение реальных

доходов граждан, отчисления с которых являются основой доходов

пенсионной системы.

Основные принципы и направления пенсионной реформы должны быть

доведены до всех слоев населения с использованием средств массовой

информации в целях формирования общественной поддержки, обеспечения

прозрачности проводимых мероприятий и получения откликов населения.