Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики „О введении моратория на налоговые проверки“»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 11 апреля 2016 года № 199 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О введении моратория на налоговые проверки" В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О введении моратория на налоговые проверки", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Бекешевым Д.Д., Турсунбековым Ч.А., Аманкуловым М.А., Сурабалдиевой Э.Ж., Кулбараковым А.И., Нурбаевым А.М. и Арапбаевым А.А.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр

Т.А. Сариев

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 11 апреля 2016 года № 199

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О введении моратория на налоговые проверки"

Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О введении моратория на налоговые проверки", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Бекешевым Д.Д., Турсунбековым Ч.А., Аманкуловым М.А., Сурабалдиевой Э.Ж., Кулбараковым А.И., Нурбаевым А.М. и Арапбаевым А.А., приходит к следующему заключению. С введением с 1 января 2009 года в действие нового Налогового кодекса Кыргызской Республики отбор субъектов предпринимательства для проведения выездной проверки осуществляется на основании результатов анализа и оценки факторов риска неуплаты налогов. В связи с этим внедрена риск-ориентированная система проведения выездных проверок с использованием механизмов автоматизированной системы анализа и оценки рисков неуплаты налогов, что позволяет определить налогоплательщиков, которые в зависимости от степени риска будут подлежать налоговой проверке. По результатам анализа фактора риска неуплаты налогов, определения нарушения налогового законодательства или предпосылок для его совершения, а также информации и/или документов, свидетельствующих о неправильном исчислении налогов, автоматизированно формируется план проведения выездных проверок (перечень проверяемых субъектов). Данный системный подход к процедуре отбора налогоплательщиков посредством систематического автоматизированного анализа соответствующих критериев риска неуплаты налогов способствует сокращению количества недобросовестных налогоплательщиков и увеличению доходной части бюджета. При этом переход на риск-ориентированную систему исключает проведение сплошных (тотальных) налоговых проверок. В целях анализа и оценки рисков неуплаты налогов с последующим ранжированием налогоплательщиков по степени риска, определения вероятности совершения налогового правонарушения и степени экстремальной угрозы данного нарушения для бюджета разработана соответствующая программа (программное обеспечение), то есть автоматизированная система анализа и оценки рисков неуплаты налогов (состоящая из системы статистической оценки рисков, распределения ресурсов, оценки результатов выездных проверок и т.д.), в частности: создана программа автоматизированной системы анализа и оценки критериев риска неуплаты налогов (программный комплекс ИСНАК модуль "Аудит"), которая позволяет на принципах автоматизации проводить анализ и оценку критериев риска неуплаты налогов и составлять план-график выездных проверок только тех налогоплательщиков, у которых присутствует наибольший риск неуплаты налогов, в том числе представляющих экстремальную угрозу государственному бюджету. Используемая система анализа рисков по модулю "Аудит" (налоговые проверки) предусматривает достижение следующих целей:

- эффективное использование ресурсов налоговой службы. Налоговый контроль будет фокусироваться на недобросовестных налогоплательщиках, что приведет к большим налоговым доходам;

- обеспечение объективности. Субъективный фактор в процессе отбора будет исключен, поскольку для всех налогоплательщиков будет определяться степень риска по одним и тем же параметрам;

- снижение бремени налогового контроля в отношении добросовестных налогоплательщиков. Добросовестные налогоплательщики будут проверяться реже, и таким образом будут созданы стимулы для добросовестной уплаты налогов;

- оперативное реагирование на возникающие схемы нарушения налогового законодательства. Фокусирование на недобросовестных налогоплательщиках позволит на системной основе более оперативно выявлять новые схемы уклонения от уплаты налогов.

В настоящее время налоговой службой разрабатываются дополнительные критерии фактора риска неуплаты налогов и соответствующие программные модули для проведения выездных и камеральных проверок, в частности:

- по автоматизированной обработке счетов-фактур в целях выявления несоответствий и минимизации налоговых обязательств по уплате налога на добавленную стоимость в бюджет на основе представленных налогоплательщиком реестров по поставкам и приобретению материальных ресурсов. В данном направлении уже разработаны более 10 критериев риска;

- по автоматизированной обработке результатов камеральной проверки, результатов рейдового налогового контроля и налогового поста;

- другие критерии рисков неуплаты налогов на основе передового опыта международной практики.

Следует отметить, что используя автоматизированную риск-ориентированную систему результатов анализа фактора риска неуплаты налогов, планирование выездных проверок для всех территориальных налоговых органов осуществляется централизованно. Кроме того, в налоговой службе создан и введен в действие "Депозитарий" актов налоговых проверок, который является неотъемлемой частью автоматизированной риск-ориентированной системы проведения налоговых проверок. Данный депозитарий позволяет осуществлять электронный мониторинг материалов налоговых проверок на предмет качества его проведения, включая вопросы процедурного характера относительно проведения обоснованности назначения налоговых проверок и их завершения. Мораторий, введенный Указом Президента Кыргызской Республики "О моратории на проверки, проводимые Налоговой службой Кыргызской Республики, и сокращении количества проверок субъектов предпринимательства, осуществляемых другими уполномоченными контролирующими органами Кыргызской Республики" от 22 апреля 2008 года № 145, был своевременным и необходимым, так как в налоговом законодательстве, действующим в тот период, отсутствовали нормы, регламентирующие порядок и процедуру назначения и проведения налоговых проверок. В этой связи проводились сплошные налоговые проверки без учета наличия фактора риска неуплаты налогов, что значительно влияло на увеличение количества необоснованных проверок. Вместе с тем, как показывает опыт введения предыдущих мораториев на проведение налоговых проверок, по истечении периода действия моратория при проведении налоговых проверок выявлялось большое количество субъектов предпринимательства, которые в период действия моратория преднамеренно шли на налоговые правонарушения в виде сокрытия налогов, в том числе в особо крупных размерах. При этом выявленные выездными налоговыми проверками заниженные (сокрытые) налоговые обязательства остаются непогашенными, так как возникают проблемы с розыском виновных лиц и/или отсутствием источников погашения выявленных налоговых обязательств (денежные или основные средства, или прочие активы). При этом, чувствуя безнаказанность и отсутствие налогового контроля в виде проверок на основе анализа риска, для недобросовестных налогоплательщиков образуется благоприятный климат для сокрытия налогов в виде создания "лжефирм", мнимых поставок товаров, работ и услуг, получения незаконных зачетных сумм (возмещений) по налогам, что приводит к потерям доходной части бюджета. По результатам налоговых проверок за период с 2009 года (начало риск-ориентированного подхода к налоговым проверкам) по 2015 год доначислено налогов: в 2009 году - 1983,4 млн. сомов, в 2010 году - 1798,4 млн. сомов (с мая 2010 года по 31 декабря 2010 года действовало ограничение по проведению налоговых проверок согласно Декрету Временного Правительства Кыргызской Республики от 13 мая 2010 года № 35), в 2011 году - 1726,3 млн. сомов, в 2012 году - 3082,5 млн. сомов, в 2013 году - 3211,3 млн. сомов, в 2014 году - 4642,1 млн. сомов и в 2015 году - 5962,8 млн. сомов. При этом следует отметить, что по сравнению с 2008 годом (в период действия моратория) в 2015 году сумма погашения налоговой задолженности, выявленной по результатам выездных налоговых проверок, увеличилась с 328,5 млн. сомов в 2008 году до 2446,4 млн. сомов в 2015 году, или более чем в 7 раз. Относительно количества выездных проверок, проводимых налоговыми органами в соотношении к общему количеству действующих (активных) хозяйствующих субъектов, необходимо отметить, что в 2015 году проведено 8515 выездных проверок (плановые, внеплановые и перепроверки), что составляет 2,3% по отношению к количеству активных налогоплательщиков. При этом за аналогичный период 2014 года данный показатель составил 2,8% (в 2014 году проведены 8792 выездные проверки), или наблюдается тенденция к сокращению количества проведенных выездных проверок. Введение моратория на все налоговые проверки парализует функцию налоговой службы как единственного государственного органа, отвечающего за сбор налогов и обязательных платежей, а также контроль за своевременным и полным исполнением налогоплательщиками требований налогового законодательства. Правительство Кыргызской Республики должно строго следить за тем, чтобы казна страны пополнялась вовремя и в полном объеме, а также неукоснительно соблюдалось налоговое законодательство. Также следует отметить, что осуществление налогового контроля в виде налоговых проверок способствует не только пополнению государственного бюджета и защиты экономической безопасности страны, но и создает условия для привлечения инвестиций и развития бизнеса добросовестных налогоплательщиков, оградив их от субъектов предпринимательства, скрывающих свои доходы и создающих нечестную конкуренцию в развитии предпринимательства. В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 93 Налогового кодекса Кыргызской Республики установление налогового поста относится к одной из форм налогового контроля, а не к видам налоговой проверки. Согласно части 1 статьи 112 вышеназванного Кодекса, в целях полноты учета оборота товаров и денежных средств налоговый орган и орган местного самоуправления в пределах установленных указанным Кодексом прав и полномочий имеют право устанавливать налоговый пост на территории налогоплательщика в порядке, установленном Правительством Кыргызской Республики. В соответствии с частью 2 статьи 370 данного Кодекса сумма налогового обязательства по контракту для субъектов общественного питания и курортно-оздоровительной сферы определяется на основании результатов налогового поста. Абзацем вторым части 1 статьи 369 Налогового кодекса Кыргызской Республики установлено, что субъекты общественного питания и курортно-оздоровительной сферы, осуществляющие деятельность более 3 месяцев, имеют право заключать налоговый контракт в любом месяце календарного года. В связи с этим принятие рассматриваемого проекта Закона приведет:

- к запрету субъектам общественного питания и курортно-оздоровительной сферы исполнения налоговых обязательств методом контракта;

- отказу территориальными органами налоговой службы в заключении налогового контракта с субъектами общественного питания и курортно-оздоровительной сферы;

- снижению поступлений соответствующих налогов от субъектов в сфере общественного питания, торговли и услуг (предоставляющими курортно-оздоровительными учреждениями).

При этом в порядке информации сообщаем, что в 2015 году всего по республике органами налоговой службы заключены налоговые контракты с 898 субъектами общественного питания на общую сумму 144,7 млн. сомов и с 55 субъектами курортно-оздоровительной сферы на сумму 29,8 млн. сомов. Также обращаем внимание на то, что в соответствии с частью 4 статьи 1 Закона Кыргызской Республики "О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства" нормы указанного Закона не распространяются на налоговые проверки. В этой связи Государственная налоговая служба при Правительстве Кыргызской Республики не включена в Перечень уполномоченных органов, имеющих право на проведение проверок субъектов предпринимательства, утвержденный постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 20 июня 2008 года № 553-IV. При этом отмечаем, что нормы вышеуказанного Закона, определяющие порядок и процедуру назначения и проведения проверок субъектов предпринимательства, расходятся с основными принципами порядка и процедур проведения налоговых проверок, установленных налоговым законодательством. Так, в Налоговом кодексе Кыргызской Республики, введенном в действие с 1 января 2009 года, четко определены положения, регулирующие порядок и процедуры назначения и проведения выездных и камеральных налоговых проверок. Данные нормы являются одним из основных отличий ранее действующего налогового законодательства, а также нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных контролирующих органов при проведении проверок субъектов предпринимательства. Учитывая специфику налоговой службы, в части проведения налогового контроля в виде налоговых проверок (выездных и камеральных) полноты и своевременного обеспечения государственного бюджета налогами и обязательными платежами, отмечаем, что порядок и процедура назначения и проведения налоговых проверок не должны регулироваться Законом Кыргызской Республики "О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства" и, соответственно, отсутствует необходимость включать уполномоченный налоговый орган в перечень уполномоченных органов, имеющих право на проведения проверок субъектов предпринимательства. Также отмечаем, что в соответствии со статьей 15 Налогового кодекса Кыргызской Республики акты налогового законодательства Кыргызской Республики и другие нормативные правовые акты Кыргызской Республики не должны противоречить названному Кодексу. При наличии противоречия между Налоговым кодексом Кыргызской Республики и актами налогового законодательства и другими нормативными правовыми актами Кыргызской Республики для регулирования налоговых правоотношений применяются нормы, установленные Налоговым кодексом Кыргызской Республики. В заключение информируем, что в целях реализации Указа Президента Кыргызской Республики "О дополнительных мерах по правовой защите субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления при проверке их деятельности правоохранительными и налоговыми органами" от 15 марта 2016 года № 58 Правительством Кыргызской Республики в установленном порядке будет проведена работа по внедрению в деятельность налоговых органов Кыргызской Республики модели системной правовой защиты субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления - от необоснованных проверок их деятельности налоговыми органами, а также по разработке и принятию соответствующих нормативных правовых актов. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает принятие вышеуказанного проекта Закона нецелесообразным.