Концепция «развития межбюджетных отношений в Кыргызской Республике на период 2016-2019 годы»

Приложение 1

Утверждена постановлением Правительства Кыргызской Республики от 10 марта 2016 года № 116

КОНЦЕПЦИЯ развития межбюджетных отношений в Кыргызской Республике на период 2016-2019 годы

1. Общие положения и цель настоящей Концепции

Система межбюджетных отношений в Кыргызской Республике, сформированная в ходе реализации политики финансовой децентрализации, несмотря на имеющиеся проблемы, в целом соответствует основным требованиям, предъявляемым к бюджетному процессу на местном уровне, для обеспечения реальной самостоятельности местного самоуправления. Органам местного самоуправления созданы базовые условия для реализации прав граждан, определенных Конституцией Кыргызской Республики, управления территорией и удовлетворения запросов на услуги. Дальнейшее развитие реформ местного самоуправления требует создания новых форматов взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления для обеспечения эффективного формирования и исполнения местных бюджетов. Необходимы новые условия по развитию бюджетного процесса на уровне местного самоуправления, что нашло отражение в настоящей Концепции развития межбюджетных отношений в Кыргызской Республике на период 2016-2019 годы (далее - Концепция). Настоящая Концепция разработана в соответствии с национальными государственными стратегическими документами: Программой по переходу Кыргызской Республики к устойчивому развитию на 2013-2017 годы, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 18 декабря 2013 года № 3694-V, и Программой деятельности Правительства Кыргызской Республики, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 5 ноября 2015 года № 10-VI. Целью Концепции является создание благоприятных и стабильных условий по обеспечению финансовыми ресурсами местных бюджетов айылных аймаков и городов Кыргызской Республики, вне зависимости от географического расположения и особенностей развития территории. Задачи настоящей Концепции:

а) совершенствование взаимодействия государственных органов, органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях;

б) создание мотивационных факторов для органов местного самоуправления и местных сообществ при укрупнении айылных аймаков и районов в рамках реализации административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике;

в) определение основных направлений по повышению доходного потенциала органов местного самоуправления;

г) создание эффективного механизма финансирования государственных программ на местном уровне за счет средств республиканского и местных бюджетов;

д) совершенствование трансфертной политики, основанной на формировании стимулов для органов местного самоуправления к увеличению собственных доходов и оптимизации расходов.

Основные принципы настоящей Концепции:

- баланс и единство интересов государственных органов и органов местного самоуправления в бюджетном процессе;

- единство бюджетной политики в Кыргызской Республике;

- направленность на стимулирование органов местного самоуправления по совершенствованию бюджетного процесса;

- повышение ответственности и подотчетности органов местного самоуправления перед населением за результаты своей деятельности.

2. Предпосылки принятия настоящей Концепции

Начало реформ по финансовой децентрализации в Кыргызской Республике связано с принятием законов Кыргызской Республики "О финансово-экономических основах местного самоуправления", "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике". Законом Кыргызской Республики "О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2007 год" установлен новый формат межбюджетных отношений, основанный на следующих положениях:

- введение системы двухуровневого бюджета, исключающего областные и районные бюджеты;

- начало установления разграничений расходных обязательств республиканского и местного бюджета на уровне области, района, города и айылного аймака;

- закрепление доходных источников за каждым уровнем бюджета;

- запрет на изъятие средств местных бюджетов в республиканский бюджет;

- выравнивание бюджетной обеспеченности территорий для покрытия гарантированных государством минимальных расходов.

Новая система межбюджетных отношений имела, безусловно, позитивный характер. Только за 2007 год рост собственных доходов органов местного самоуправления составил 30,5%, при этом объем выравнивающих грантов уменьшился на 75,4%. У органов местного самоуправления появилась мотивация развивать местные бюджеты и обеспечивать реализацию запросов граждан по текущим проблемам. Вместе с тем, необходимость оказания поддержки органам местного самоуправления, которые имели дотационную зависимость от республиканского бюджета и ограниченные собственные ресурсы, потребовала вновь сформировать районные бюджеты. Источники доходов районных бюджетов были определены, в том числе за счет источников, ранее закрепленных за местными бюджетами городов и айылных аймаков, что привело к определенному застою в развитии реформ финансовой децентрализации. Период 2008-2012 годов характеризовался ростом дотационных айылных аймаков с 320 до 393, а также ростом выравнивающих грантов от 141,1 млн. сомов до 948,8 млн. сомов. В 2012-2015 годах система межбюджетных отношений была вновь изменена в соответствии с принципами, установленными на первом этапе реформ. Система расщепления общегосударственных налогов стала единой для всех групп местных бюджетов, повысился доходный потенциал местных бюджетов, начата передача администрирования отдельных видов налогов органам местного самоуправления. Вместе с тем, до настоящего времени наблюдается разрыв между запросами граждан, которые в последние годы приняли устойчивый характер и выражены в виде местных программ развития, а также инициатив в рамках социальной мобилизации населения, и реальным потенциалом органов местного самоуправления. Данный разрыв особенно ощутим в отношении дотационных айылных аймаков и отдельных городов. Существующая практика, когда для вышеназванной группы имеющиеся бюджетные ресурсы покрывают только минимальные расходы, уже не отвечает требованиям текущего периода. Ситуация усугубляется имеющимся разрывом в доходной базе между отдельными самодостаточными и дотационными городами и айылными аймаками. Рост доходного потенциала в последние годы в большей степени коснулся городов, районных центров и айылных аймаков, имеющих более развитую экономику. Значительные опасения вызывают риски, которые могут возникнуть при реализации административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике. Речь идет как о факторах, стимулирующих укрупнение айылных аймаков и районов, так и о факторах, компенсирующих возможные потери доходного потенциала отдельных айылных аймаков. Ключевой проблемой в сфере межбюджетных отношений является наличие существенных рисков, связанных с тем, что развитие реформ децентрализации и местного самоуправления в Кыргызской Республике не будет сопровождаться адекватным наполнением финансовыми ресурсами. Последствием данной проблемы могут стать возникновение в обществе социальной напряженности, разочарование в реализуемых реформах. Вышеназванная проблема характеризуется следующими причинами:

а) существующая система межбюджетных отношений не в полной мере мотивирует органы местного самоуправления к повышению эффективности бюджетного процесса;

б) имеющаяся практика формирования среднесрочного прогноза местного бюджета не отражает перспективы местного экономического развития;

в) формирование доходной части местного бюджета не обеспечивается объективными экономическими и статистическими показателями, что снижает обоснованность доходной части местного бюджета;

г) потенциал органов местного самоуправления не в полной мере отвечает выполнению задач по совершенствованию бюджетного процесса.

3. Основные направления развития межбюджетных отношений и бюджетного процесса на местном уровне

Обновленная система межбюджетных отношений должна основываться на гармоничном сочетании вертикального и горизонтального взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления по бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу. Вертикальный уровень взаимодействия включает в себя следующие задачи:

а) сохранение баланса интересов государственных органов и органов местного самоуправления при распределении долей расщепления общегосударственных налогов, формировании трансфертной политики;

б) формирование новых условий бюджетных правоотношений в рамках реализации административно-территориальной реформы;

в) формирование условий, при которых все органы местного самоуправления, в том числе получающие выравнивающие гранты, будут мотивированы формировать бюджеты развития;

г) завершение работ по разграничению расходных обязательств и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления;

д) финансирование делегированных государственных полномочий.

Вышеназванные направления должны решаться комплексно, в привязке к достижению общей цели по укреплению местных бюджетов. Горизонтальный уровень взаимодействия включает в себя задачи по вовлечению в бюджетный процесс на местном уровне, помимо самих органов местного самоуправления, и государственных органов. На горизонтальном уровне необходимо развивать межмуниципальное сотрудничество, в том числе в бюджетной сфере, для более рационального и эффективного использования средств местных бюджетов. Взаимодействие должно основываться на партнерстве и взаимной ответственности органов местного самоуправления и государственных органов за достижение конечных результатов в развитии регионов. § 3.1. Совершенствование нормативной правовой базы в сфере межбюджетных отношений

Деятельность по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере межбюджетных отношений будет основываться на приведение ее в соответствие с положениями настоящей Концепции. Необходимо сконцентрировать внимание на снятии противоречий в сфере межбюджетных отношений и выработке единых подходов в рамках бюджетного законодательства Кыргызской Республики. Прежде всего, в отраслевых законах, определяющих передачу государственных полномочий органам местного самоуправления. Дальнейшее развитие межбюджетных отношений в рамках настоящей Концепции потребует принятия новых нормативных правовых актов, направленных на совершенствование межбюджетных отношений. § 3.2. Повышение доходного потенциала органов местного самоуправления

Приоритетом настоящей Концепции в части повышения доходного потенциала местных бюджетов является обоснованное распределение общегосударственных налогов по уровням бюджетов и усовершенствованная трансфертная политика. Основой принятия решений по структуре налоговых доходов в составе местных бюджетов будут данные анализа обоснованности расщепления того или иного вида налога в пользу местных бюджетов. За основу будет принят принцип "один налог - один бюджет". Необходимо рассмотреть возможность поэтапного увеличения доли расщепления подоходного налога до 100% в пользу местных бюджетов, что важно в условиях ожидаемых нестабильных поступлений налогов с продаж и услуг, а также снижения уровня применения. Повышение доли расщепления подоходного налога, который более равномерно распределен по группам местных бюджетов, сыграет позитивную роль, в части роста доходного потенциала местных бюджетов, а также в части предупреждения рисков и уменьшения объемов доходов местных бюджетов. В целях повышения доходного потенциала местных бюджетов, а также более эффективного использования месторождений полезных ископаемых до 100% будет увеличена доля расщепления налога на недра (роялти) в пользу местных бюджетов. Обновленная система бюджетного выравнивания должна предоставить органам местного самоуправления дополнительные средства на покрытие бюджетной обеспеченности. Результатом этих изменений должно стать наличие бюджетов развития во всех органах местного самоуправления независимо от наличия дотаций. Наличие выравнивающего гранта в составе доходов местных бюджетов не должно быть признаком "бедности" муниципалитета. Основой для выравнивания бюджетной недостаточности должен стать расчет доходного потенциала местных бюджетов, базирующийся на показателях развития местной экономики. Такой подход мотивирует органы местного самоуправления к повышению сбора доходов и потребует от них оптимизации расходов. Будут внесены изменения и дополнения в действующее бюджетное законодательство в части изменения порядка предоставления средств, передаваемых из вышестоящего на нижестоящий уровень, в случае принятия нормативных правовых актов Кыргызской Республики, влияющих на увеличение объемов расходных обязательств органов местного самоуправления. Будет установлен порядок ежегодного поэтапного снижения объемов вышеназванного трансферта для самодостаточных айылных аймаков, что значительно снизит риски перехода их в статус дотационных. § 3.3. Бюджетные правоотношения в рамках административно-территориальной реформы

Будут созданы следующие стимулирующие факторы для тех айылных аймаков, которые изъявят желание добровольно объединиться:

а) компенсированы возможные расходы, связанные с процедурами объединения;

б) компенсированы возможные потери доходного потенциала айылных аймаков в новых административных границах;

в) применены новые подходы к межбюджетным трансфертам, которые будут учитывать особенности обновленных территорий.

§ 3.4. Совершенствование бюджетного процесса на уровне местного самоуправления

Бюджетный процесс на уровне местного самоуправления должен обеспечивать эффективную реализацию программ развития городов и айылных аймаков. Необходимо создать условия, при которых процессы формирования и исполнения местных бюджетов будут в максимально полной мере соответствовать нормам законодательства и требованиям времени. Необходимо обеспечить поэтапный переход процессов формирования местного бюджета на программную основу, при этом эффективность бюджетного процесса будет оцениваться через достижение конкретных результатов программ местного развития. Рост доходов местных бюджетов должен одновременно сопровождаться институционализацией механизмов прозрачности, подотчетности и ответственности органов местного самоуправления. В целях обеспечения подотчетности органов местного самоуправления по бюджетным вопросам перед населением и наибольшего соответствия потребностям граждан необходимо сформировать правовую основу для проведения общественных слушаний по местному бюджету, публикации проекта местного бюджета, утвержденного местного бюджета и отчета об его исполнении. Ключевые положения настоящей Концепции:

а) Обеспечение единства деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам формирования и исполнения местного бюджета.

Формирование единой базы данных по экономическим и статистическим показателям местных бюджетов повысит достоверность и обоснованность при формировании доходной части местных бюджетов. Необходимо создать условия и регламентировать действия, закрепленные нормативным правовым актом, при которых государственные органы будут ответственны за предоставление достоверных данных для формирования доходной части местного бюджета и нести солидарную ответственность с органами местного самоуправления за эффективное исполнение расходной части местного бюджета. Будут значительно снижены влияние человеческого фактора и соответственно коррупционный риск при определении контрольных показателей параметров местного бюджета.

б) Необходимость скоординированных действий по финансированию государственных программ на территориальном уровне и местных программ развития за счет средств республиканского и местного бюджетов.

В рамках реализации настоящей Концепции, административно-территориальной реформы необходимо обеспечить гармоничное сочетание деконцентрации финансовых ресурсов республиканского бюджета и процессы финансовой децентрализации. Сформированные на региональном уровне средства республиканского бюджета для реализации отраслевых государственных программ развития в сочетании с финансированием из местных бюджетов местных программ развития в целом окажут влияние на развитие региона и повышение качества жизни граждан. В основе такого подхода - партнерские отношения территориальных подразделений государственных органов и органов местного самоуправления.

в) Поддержка инициатив местного сообщества по развитию территории посредством дополнительного целевого финансирования из республиканского бюджета по обновленному формату.

В целях стимулирования процессов вовлечения граждан в реализацию программ развития в ближайшие годы будут активизированы действия по реализации новых форм предоставления долевых (стимулирующих) грантов и средств фондов развития регионов. Акцент будет сделан на реализацию истинно приоритетных проектов, инициированных сообществами. Кроме этого, особое значение будет уделено эффективности расходования средств долевых (стимулирующих) грантов и, прежде всего, в части ремонта, реконструкции и строительства новых инфраструктурных объектов.

г) Обеспечение реализации права органов местного самоуправления по налоговым правоотношениям в целях максимальной мобилизации налоговых доходов.

Скоординированные действия заинтересованных сторон обеспечат реализацию полномочий органов местного самоуправления в налоговых правоотношениях. Достижение результата будет основываться на следующих факторах:

- мотивация для налоговых служб и органов местного самоуправления к выполнению прогнозных показателей по сбору налогов;

- создание комфортных условий бизнесу по уплате налогов;

- предоставление органам местного самоуправления возможности увеличения доходов местного бюджета.

Будут приняты нормативные правовые акты, расширяющие возможности и полномочия органов местного самоуправления по сбору неналоговых платежей, прежде всего сбору за использование пастбищ, за вывоз и утилизацию мусора, административные штрафы и другие.

д) Внедрение электронного формата коммуникаций и финансовой отчетности органов местного самоуправления.

Дальнейшая автоматизация и переход на электронный формат согласования финансовых документов и принятия отчетов повысит в целом качество бюджетного процесса, позволит оптимизировать рабочее время государственных и муниципальных служащих и в значительной степени повлияет на снижение рисков коррупции. Органы местного самоуправления будут поэтапно обеспечены необходимым оборудованием и программным обеспечением по внедрению электронного формата составления и предоставления отчетности посредством внедрения современных информационных технологий.

4. Ожидаемые результаты

Реализация основных направлений настоящей Концепции позволит комплексно решить среднесрочные и долгосрочные задачи по дальнейшему развитию финансовой децентрализации в Кыргызской Республике. Реформы местного самоуправления и регионального развития получат финансовое наполнение. Все города и айылные аймаки получат равные шансы на развитие, население и органы местного самоуправления будут мотивированы на достижение результатов. Органы местного самоуправления и местные сообщества будут заинтересованы в объединении территорий в рамках административно-территориальной реформы, что повысит эффективность государственного и муниципального управления. Установлены ключевые индикаторы успешности реализации настоящей Концепции:

а) количественные индикаторы:

- количество дотационных органов местного самоуправления;

- темп роста доходного потенциала местных бюджетов, в том числе рост собственных доходов местного бюджета;

- показатель реализации программ развития органов местного самоуправления (в % плана);

- темп роста инвестиционных доходов;

- количество новых объединенных айылных аймаков;

б) качественные индикаторы:

- количество органов местного самоуправления, имеющих статистическую базу данных социально-экономических показателей (определяется по результатам опроса);

- рост удовлетворенности населения качеством предоставляемых услуг;

- количество органов местного самоуправления, самостоятельно планирующих местный бюджет (определяется по результатам опроса).

5. Механизмы реализации настоящей Концепции

Фактором успеха в реализации настоящей Концепции является наличие устойчивых механизмов реализации. Общая координация действий по реализации этапов настоящей Концепции будет осуществляться Правительством Кыргызской Республики. В реализацию направлений настоящей Концепции будут вовлечены соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления, экспертное сообщество. Важное значение будет иметь участие международных донорских организаций в части предоставления технической помощи. Индикаторы реализации настоящей Концепции будут учитываться при определении показателей деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.