Решение Конституционной палаты Верховного суда КР (по делу о проверке конституционности части 2 статьи 53 Закона Кыргызской Республики «О недрах», пункта 12 Положения о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования» от 14 декабря 2012 года № 834, в связи с обращением общества с ограниченной ответственностью «Палладекс КР» и закрытого акционерного общества «Текстоник»)

ИМЕНЕМ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ ВЕРХОВНОГО СУДА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ от 5 октября 2015 года № 13-р по делу о проверке конституционности части 2 статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах", пункта 12 Положения о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования" от 14 декабря 2012 года № 834, в связи с обращением общества с ограниченной ответственностью "Палладекс КР" и закрытого акционерного общества "Текстоник"

Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики в составе: председательствующего - судьи Касымалиева М.Ш., судей Абдиева К., Айдарбековой Ч.А., Бобукеевой М.Р., Киргизбаева К.М., Мамырова Э.Т., Нарынбековой А.О., Осконбаева Э.Ж., Осмоновой Ч.О., Саалаева Ж.И., при секретаре Толобалдиеве М.Э., с участием:

- обращающейся стороны - Токтакуновой Т.А., представляющей интересы общества с ограниченной ответственностью "Палладекс КР" и закрытого акционерного общества "Текстоник" по доверенности;

- стороны-ответчика - Ырысбекова Т.Ы., представляющего интересы Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по доверенности, Акматалиева А.И., представителя Правительства Кыргызской Республики по доверенности;

- иного лица - представителя Государственного агентства по геологии и минеральным ресурсам при Правительстве Кыргызской Республики Муканова Э.Т. по доверенности,

руководствуясь частями 1, 6, 8, 9 и 10 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 4, 18, 19, 37 и 42 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики", рассмотрела в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части 2 статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах" и пункта 12 Положения о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования" от 14 декабря 2012 года № 834, регламентирующих порядок исчисления сроков оплаты лицензионных платежей, осуществляемых от даты первоначальной выдачи лицензии, в том числе по лицензиям, выданным до вступления в силу Закона Кыргызской Республики "О недрах" от 9 августа 2012 года № 160. Поводом к рассмотрению дела явились ходатайства общества с ограниченной ответственностью "Палладекс КР" в лице Токтакуновой Т.А. и закрытого акционерного общества "Текстоник" в лице управляющего директора Чжана Цзе и представителя по доверенности Токтакуновой Т.А. Основанием к рассмотрению данного дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Кыргызской Республики часть 2 статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах" и пункт 12 Положения о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования" от 14 декабря 2012 года № 834. Заслушав информацию судьи-докладчика Бобукеевой М.Р., проводившей подготовку дела, и исследовав представленные материалы, Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики УСТАНОВИЛА:

В Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики 25 августа 2014 года обратилась Токтакунова Т.А. в интересах общества с ограниченной ответственностью "Палладекс КР" о признании части 2 статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах", пункта 12 Положения о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования" от 14 декабря 2012 года № 834, противоречащими части 5 статьи 6, частям 1 и 3 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики. Из ходатайства Токтакуновой Т.А. следует, что общество с ограниченной ответственностью "Палладекс КР" представляет собой юридическое лицо, основным видом деятельности которого является поиск и разведка месторождений полезных ископаемых на основании соответствующих лицензий. На момент получения лицензий на право пользования недрами действовал Закон Кыргызской Республики "О недрах" от 24 июня 1997 года, в соответствии с которым предусматривалось два вида налоговых платежей: бонус и роялти. Законом Кыргызской Республики "О недрах" от 9 августа 2012 года введен новый неналоговый платеж, методика расчета которого определена Положением о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 14 декабря 2012 года № 834. В соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами исчисление сроков для определения размеров оплаты лицензионных платежей по лицензиям, выданным до вступления в силу Закона Кыргызской Республики "О недрах" от 9 августа 2012 года № 160, осуществляется от даты первоначальной выдачи лицензии. Заявитель считает, что в связи с предоставлением расчетов платы за удержание лицензии на право пользования недрами отягчается ответственность, тем самым нарушаются права и интересы общества с ограниченной ответственностью "Палладекс КР". Определением коллегии судей Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики от 7 октября 2014 года ходатайство Токтакуновой Т.А. в интересах общества с ограниченной ответственностью "Палладекс КР" было принято к производству. В Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики 15 октября 2014 года поступило ходатайство закрытого акционерного общества "Текстоник" в лице управляющего директора Чжана Цзе и представителя по доверенности Токтакуновой Т.А. о признании части 2 статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах", пункта 12 Положения о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 14 декабря 2012 года № 834, противоречащими части 5 статьи 6, частям 1 и 3 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики. Доводы закрытого акционерного общества "Текстоник" аналогичны доводам, приведенным в ходатайстве общества с ограниченной ответственностью "Палладекс КР". Из ходатайства и приложенных к нему материалов следует, что закрытое акционерное общество "Текстоник" является юридическим лицом, основным видом деятельности которого является поиск, геологоразведка, разработка, добыча и обогащение полезных ископаемых, владеющее лицензиями на право пользования недрами с целью геологического изучения. По мнению заявителя, расчет платы за удержание лицензии на право пользования недрами отягчает ответственность, тем самым нарушает права и законные интересы закрытого акционерного общества "Текстоник". Определением коллегии судей Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики от 3 ноября 2014 года ходатайство закрытого акционерного общества "Текстоник" было принято к производству. Поскольку вышеуказанные ходатайства касаются одного и того же предмета, определением судьи-докладчика от 13 ноября 2014 года на основании пункта 6 части 1 статьи 30 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики" требования общества с ограниченной ответственностью "Палладекс КР" и закрытого акционерного общества "Текстоник" были соединены в одно конституционное судопроизводство. В судебном заседании обращающаяся сторона поддержала свои требования и просила их удовлетворить. Представители стороны-ответчика не согласились с доводами обращающейся стороны, считают их необоснованными и просят ходатайства оставить без удовлетворения. Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики, обсудив доводы сторон, выслушав информацию иного лица и исследовав материалы дела, пришла к следующим выводам.

1. В соответствии с частью 4 статьи 19 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики" Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики выносит акты по предмету, затронутому в обращении лишь в отношении той части нормативного правового акта, конституционность которой подвергается сомнению.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики по настоящему делу являются:

1) часть 2 статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах" следующего содержания:

"Исчисление сроков оплаты лицензионных платежей, в том числе в отношении лицензий на право пользования недрами, выданных до вступления в силу настоящего Закона, осуществляется от даты первоначальной выдачи лицензии.". Закон Кыргызской Республики "О недрах" от 9 августа 2012 года № 160 принят в порядке, установленном законодательством, опубликован в газете "Эркин Тоо" от 17 августа 2012 года № 73-74, внесен в Государственный реестр нормативных правовых актов Кыргызской Республики и является действующим;

2) пункт 12 Положения о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования" от 14 декабря 2012 года № 834:

"Исчисление сроков для определения размеров оплаты лицензионных платежей по лицензиям, выданным до вступления в силу Закона Кыргызской Республики "О недрах" от 9 августа 2012 года № 160, осуществляется от даты первоначальной выдачи лицензии. При этом в учет берется только период фактического пользования лицензией.". Постановление Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования" от 14 декабря 2012 года № 834 принято в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики, опубликовано в газете "Эркин Тоо" от 25 декабря 2012 года № 115, внесено в Государственный реестр нормативных правовых актов Кыргызской Республики и является действующим.

2. В соответствии с частью 5 статьи 12 Конституции Кыргызской Республики земля ее недра, воздушное пространство, воды, леса являются исключительной собственностью Кыргызской Республики.

В соответствии с частью 6 статьи 12 Конституции Кыргызской Республики пределы и порядок осуществления собственниками своих прав и гарантии их защиты определяются законом. Исходя из смысла указанных конституционных положений, порядок государственного правового регулирования в сфере недропользования осуществляется посредством принятия отдельного закона. Положения статьи 3 Закона Кыргызской Республики "О недрах" корреспондируются конституционному установлению о том, что недра являются исключительной собственностью Кыргызской Республики. Указанный Закон регулирует отношения, возникающие при пользовании недрами у государства, как собственника недр, с физическими и юридическими лицами, а также с другими государствами (статья 1). При этом в основу отношений по предоставлению права использования недр положена лицензионная система, которая является одним из способов, с помощью которой государство осуществляет регулирование и контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Кроме того, правовой институт лицензирования является одним из средств обеспечения рационального использования недр, где устанавливаются обязательные для выполнения правила, регулирующие пользование недрами. Установление таких правил обусловлено тем, что правовые отношения в сфере пользования недрами носят публичный характер, который исходит из конституционной нормы, закрепленной в части 5 статьи 12 Конституции Кыргызской Республики, гласящей о необходимости использования недр в целях сохранения единой экологической системы как основы жизни и деятельности народа Кыргызстана, которые находятся под особой охраной государства. Таким образом, целью лицензирования недропользования является обеспечение рационального и комплексного использования и охраны недр, что неоспоримо указывает на ее публично-правовую природу.

3. Наличие лицензий на тот или иной вид недропользования является основополагающим в вопросе определения плательщика соответствующего вида налога и неналоговых платежей.

В качестве юридического критерия отличия налога от неналогового обязательного платежа является признак нормативно-отраслевого регулирования, согласно которому налоговые отношения регламентируются нормами налогового законодательства, а неналоговые обязательные платежи - нормами других отраслей права. Необходимо отметить, что неналоговые платежи, как и налоги, являются атрибутом публичной власти, представленной государством и местным органам самоуправления, поскольку основное предназначение вышеуказанных фискальных платежей - это формирование финансовых ресурсов публичной власти. В отличие от налогов, уплачиваемых и поступающих в государственный бюджет, неналоговые платежи могут уплачиваться также в пользу отдельных субъектов публичной власти. Законом Кыргызской Республики "О неналоговых платежах" предусмотрено отчисление, которое является видом платежа, вносимого недропользователем в местный бюджет на развитие и содержание инфраструктуры местного значения. Так, согласно статье 19-2 указанного Закона порядок и сроки уплаты сумм платежа за удержание лицензии на право пользования недрами устанавливаются Правительством Кыргызской Республики, а платеж за удержание лицензии на право пользования недрами вносится недропользователем, получившим право на поиск и/или разведку, и/или разработку месторождений полезных ископаемых в Кыргызской Республике. Вышеуказанный лицензионный неналоговый платеж представляет собой особый вид публично-правовых платежей, взимание которого не только направлено на удовлетворение фискального интереса государства, но и позволяет решать задачи комплексного эффективного и рационального использования и охраны недр. Конституция Кыргызской Республики, как следует из ее статьи 13 во взаимосвязи со статьей 55, допускает взимание устанавливаемых законом обязательных публичных платежей в виде налогов и сборов. Вопрос о правовой природе обязательных платежей как налоговых или неналоговых приобретает характер конституционного, поскольку связан с понятием законно установленных налогов и сборов. Таким образом, неналоговые платежи, как и налоги, являются конституционно допустимыми платежами публичного характера, установленные законом и уплачиваемые в обязательном порядке. В связи с чем законодатель, исходя из дискреции, предоставленной Конституцией Кыргызской Республики, установил платеж за удержание лицензии на право пользования недрами в качестве экономического механизма стимулирования недропользователей к эффективному, быстрому освоению недр и направлен на поддержку местного бюджета для решения социально-экономических задач местного населения и региона.

4. Заявитель оспаривает порядок определения размеров оплаты лицензионных платежей, считая, что Жогорку Кенеш Кыргызской Республики и Правительство Кыргызской Республики ввели расчет платежа за удержание лицензией на право пользования недрами с приданием обратной силы периоду владения лицензией. В данном аспекте соразмерность установленного оспариваемой нормой правового регулирования следует оценивать главным образом во взаимосвязи с принципами справедливости и подвижности налогообложения и иных обязательных неналоговых платежей.

Принцип справедливости означает, что права и обязанности субъектов общественных отношений должны быть равны как по содержанию, так и по социальной ценности, направленный на обеспечение учета личных и общественных интересов. Юридический аспект принципа справедливости направлен на обеспечение справедливого администрирования налогов и обязательных неналоговых платежей. Экономический аспект данного принципа предполагает равное распределение налогового бремени, когда каждый налогоплательщик принимает материальное участие в финансировании потребностей государства соизмеримо доходам, получаемым им под покровительством и при поддержке государства. Справедливое налогообложение должно строиться на основе гармоничного сочетания финансовых интересов государства, общества и налогоплательщиков. Принцип подвижности налоговой системы означает, что налоги и неналоговые платежи могут изменяться исходя из социально-экономической ситуации страны и возможностей государства. При этом данный принцип не допускает придание обратной силы новым налогам и неналоговым платежам. Таким образом, указанные принципы устанавливают невозможность придания обратной силы новым налогам и неналоговым платежам, а их введение обуславливается социально-экономической ситуацией страны, с учетом интересов общества, государства и налогоплательщиков. Законодатель, осуществляя правовое регулирование порядка уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, не вышел за рамки вышеуказанных принципов и в полной мере соответствует конституционному установлению, предусмотренному в части 5 статьи 6 Конституции Кыргызской Республики. Платеж за удержание лицензии, согласно части 3 статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах", взимается с момента вступления его в силу по методике, утвержденной Правительством Кыргызской Республики. Указанный Закон вступил в силу по истечении одного месяца с момента официального опубликования. Методика расчета лицензионного платежа, утвержденная Правительством Кыргызской Республики, определена в соответствии с требованиями статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах" и предусматривает учет срока фактического владения лицензией на недропользование. Такой подход законодателя к определению размера платежа является справедливым и исключает преимущество одних недропользователей перед другими и ущемление прав недропользователей, только получивших право пользования недрами, над теми, кто получил это право ранее. Поэтому примененный законодателем подход в определении стоимости лицензионного платежа имеет отношение только к методике расчета платежа, через которую невозможно придать обратную силу платежу за удержание лицензии. Кроме того, законодатель, при внедрении нового механизма платежей за удержание лицензий на поиск, разведку и разработку месторождений полезных ископаемых, предусмотрел адаптационный период недропользователям для оптимизации лицензионных площадей. В связи с чем ошибочное утверждение субъекта обращения о придании обратной силы платежу за удержание лицензии путем определения размера оплаты с учетом фактического обладания лицензией является следствием неправильного понимания содержания оспариваемых норм.

5. Заявитель также указывает, что оспариваемыми нормами нарушается часть 1 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики, которая устанавливает запрет на принятие законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.

Под умалением необходимо понимать принижение категориального и регулятивного значения качественных характеристик основного содержания этих прав, обусловленное их неправомерным ограничением. В соответствии с частью 3 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики запрещается установление ограничения прав и свобод в иных целях и в большей степени, чем это предусмотрено Конституцией Кыргызской Республики. Данное положение должно рассматриваться в системной связи с положениями Конституции Кыргызской Республики, предусматривающими наличие законов как единственных правовых инструментов ограничения прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статьи 20). Конституционная палата приходит к выводу, что требования заявителей относительно признания оспариваемых норм противоречащими частям 1 и 3 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики являются необоснованными, так как не имеют непосредственной конституционной смысловой связи в связи с тем, что оспариваемые нормы устанавливают новые обязанности и не могут рассматриваться как нормы, умаляющие или ограничивающие права заявителей. На основании вышеизложенного, руководствуясь пунктом 1 части 6, частями 8 и 9 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 41, 46, 47, 48, 51 и 52 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики", Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики РЕШИЛА:

1. Признать часть 2 статьи 53 Закона Кыргызской Республики "О недрах" и пункт 12 Положения о порядке уплаты и исчисления платежа за удержание лицензий на право пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении нормативных правовых актов в сфере недропользования" от 14 декабря 2012 года № 834, не противоречащими части 5 статьи 6, частям 1 и 3 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики.

2. Решение окончательное и обжалованию не подлежит, вступает в силу с момента провозглашения.

3. Решение обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений, юридических и физических лиц и подлежит исполнению на всей территории Кыргызской Республики.

4. Опубликовать настоящее решение в официальных изданиях органов государственной власти, на официальном сайте Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики и в "Вестнике Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики".

Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики