КР Жогорку сотунун Конституциялык палатасынын «жарандар Айнур Мусаевна Осмоналиеванын, Бектур Камильевич Осмонбаевдин жана Гульзар Абдыбековна Суталинованын кайрылуусуна байланыштуу „Кыргыз Республикасынын Президентин жана Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин депутаттарын шайлоо жөнүндө“ Кыргыз Республикасынын конституциялык Мыйзамынын 14-беренесинин 2-бөлүгүндө „жана мыйзамдар менен белгиленген тартипте биометрикалык каттоодон өткөн“ деген сөздөр менен чагылдырылган ченемдик жобонун конституциялуулугун текшерүү жөнүндө иш боюнча» чечими

ИМЕНЕМ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ ВЕРХОВНОГО СУДА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ от 23 сентября 2015 года № 12-р по делу о проверке конституционности нормативного положения части 2 статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", выраженного словами "и прошедшие биометрическую регистрацию в порядке, установленном законодательством", в связи с обращением граждан Осмоналиевой Айнуры Мусаевны, Осмонбаева Бектура Камильевича, Суталиновой Гульзар Абдыбековны

Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики в составе: председательствующего - судьи Касымалиева М.Ш., судей Айдарбековой Ч.А., Бобукеевой М.Р., Киргизбаева К.М., Мамырова Э.Т., Нарынбековой А.О., Осконбаева Э.Ж., Осмоновой Ч.О., Саалаева Ж.И., при секретаре Джолгокпаевой С.А., с участием: обращающейся стороны - Осмоналиевой А.М., Осмонбаева Б.К., Суталиновой Г.А.; стороны - ответчика - Болджуровой С.С., представляющей интересы Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по доверенности; иных лиц - Бекбасарова Р.Б. - представителя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики по доверенности; Кучумкулова Б.А. - представителя Государственной регистрационной службы при Правительстве Кыргызской Республики по доверенности, руководствуясь частями 1, 6 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 4, 18, 19, 37, 42 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики", рассмотрела в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности нормативного положения части 2 статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", выраженного словами "и прошедшие биометрическую регистрацию в порядке, установленном законодательством". Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство граждан Осмоналиевой А.М., Осмонбаева Б.К., Суталиновой Г.А. Основанием к рассмотрению данного дела явилась обнаруженная неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Кыргызской Республики нормативное положение части 2 статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", выраженное словами "и прошедшие биометрическую регистрацию в порядке, установленном законодательством". Заслушав информацию судьи-докладчика Мамырова Э.Т., проводившего подготовку дела к судебному заседанию, и исследовав представленные материалы, Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики УСТАНОВИЛА:

В Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики 4 мая 2015 года поступило ходатайство граждан Осмоналиевой А.М., Осмонбаева Б.К., Суталиновой Г.А. о признании нормативного положения части 2 статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", выраженного словами "и прошедшие биометрическую регистрацию в порядке, установленном законодательством", противоречащим частям 1, 2, 4 статьи 2, частям 1, 3 статьи 20, пункту 2 части 1 статьи 52 Конституции Кыргызской Республики. В своем ходатайстве заявители указывают, что оспариваемая норма допускает включение граждан в списки избирателей только в случае сдачи биометрических данных, что является необоснованным ограничением активного избирательного права граждан, гарантированного Конституцией Кыргызской Республики. По мнению заявителей, для участия в выборах, исходя из нормативного содержания статей 2 и 52 Конституции Кыргызской Республики, установлены только два требования - это возраст и наличие гражданства Кыргызской Республики. Для подтверждения указанных сведений необходимо лишь наличие паспорта гражданина Кыргызской Республики. Каких-либо других ограничений и требований Конституция Кыргызской Республики не содержит. Соответственно, для граждан Кыргызской Республики, достигших 18 лет, право избирать является абсолютным и не может быть ограничено. В связи с чем часть 2 статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", предусматривающая включение в список избирателей граждан, прошедших биометрическую регистрацию, является ограничением активного избирательного права, гарантируемого Конституцией Кыргызской Республики. Субъекты обращения отмечают, что при регулировании общественных отношений, включая избирательные, законодатель связан конституционным принципом соразмерности и вытекающими из него требованиями адекватности и пропорциональности используемых ограничений. Конституционные нормы, допускающие ограничение закрепленных в Конституции Кыргызской Республики прав, не означают возможность посягательства на само существо того или иного права законодателем, приводящего к утрате его реального содержания. Законодатель должен использовать ограничения прав только в конституционно признаваемых целях. Однако введение законодателем требования о включении в список избирателей граждан Кыргызской Республики, прошедших биометрическую регистрацию, как одного из способов защиты от фальсификации выборов, является несоразмерным ограничением избирательного права граждан, которое по своей сути является абсолютным. В связи с этим заявители просят признать нормативное положение части 2 статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", изложенное словами "и прошедшие биометрическую регистрацию в порядке, установленном законодательством", противоречащим частям 1, 2, 4 статьи 2, частям 1, 3 статьи 20, пункту 2 части 1 статьи 52 Конституции Кыргызской Республики. Определением коллегии судей от 28 мая 2015 года ходатайство заявителей было принято к производству. В судебном заседании обращающаяся сторона внесла дополнение в ходатайство в части правового обоснования неконституционности оспариваемого нормативного положения части 2 статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" и считает, что оно входит в противоречие с общепризнанными принципами и нормами международного права, являющимися составной частью правовой системы Кыргызской Республики. Также, обращающаяся сторона просит признать оспариваемое нормативное положение противоречащим частям 1, 2 статьи 16 Конституции Кыргызской Республики ввиду его дискриминационности по отношению к лицам, не сдавшим биометрические данные, и удовлетворить их требование в полном объеме. Представитель стороны - ответчика, не согласившись с доводами обращающейся стороны, считает, что оспариваемая норма конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" не противоречит Конституции Кыргызской Республики. Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики, обсудив доводы сторон и исследовав материалы дела, а также выслушав пояснения иных лиц, пришла к следующим выводам.

1. В соответствии с частью 4 статьи 19 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики" Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики выносит акты по предмету, затронутому в обращении, лишь в отношении той части нормативного правового акта, конституционность которой подвергается сомнению.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики по данному делу является нормативное положение части 2 статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", выраженное словами "и прошедшие биометрическую регистрацию в порядке, установленном законодательством". Конституционный Закон Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" от 2 июля 2011 года № 68 опубликован в газете "Эркин-Тоо" от 5 июля 2011 года № 54, принят в соответствии с порядком, установленным законодательством, внесен в Государственный реестр нормативных правовых актов Кыргызской Республики и является действующим.

2. Согласно Конституции Кыргызской Республики, народ Кыргызстана осуществляет свою власть непосредственно на выборах и референдумах, а также через систему государственных органов и органов местного самоуправления; граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления; выборы являются свободными, выборы депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Президента Кыргызской Республики, депутатов представительных органов местного самоуправления проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (части 2, 4 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 52).

Приведенные положения Конституции Кыргызской Республики корреспондируют общепризнанным принципам и нормам международного права, являющимся в силу части 3 статьи 6 Конституции Кыргызской Республики составной частью ее правовой системы. Так, Всеобщая декларация прав человека предусматривает, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования, обеспечивающего свободу голосования (пункты 1, 3 статьи 21). В Международном пакте о гражданских и политических правах указано о праве каждого гражданина на участие без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (пункты "а", "b" статьи 25). В Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года отмечено, что соблюдение принципа всеобщего избирательного права означает следующее: каждый гражданин по достижении установленного конституцией, законами возраста имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности на условиях и в порядке, предусмотренном конституцией и законами; каждому гражданину гарантируется право на получение информации о включении его в список избирателей, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, на обжалование в установленном законодательством порядке отказа на включение его в список избирателей (пункты "а", "г" статьи 2). Конкретизируя вышеприведенные конституционные положения, конституционный Закон Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права раскрывает конституционные принципы участия граждан в выборах, определил избирательные права граждан Кыргызской Республики и их гарантии, отношения, связанные с подготовкой и проведением выборов Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. В частности, конституционный принцип всеобщности избирательного права означает, что в стране не допускается какая-либо дискриминация в данной области и избирательные права закрепляются за всеми дееспособными гражданами, достигшими определенного возраста. Этот принцип исключает возможность лишения или ограничения избирательных прав гражданина по признакам пола, расы, национальности, инвалидности, образования, должностного и имущественного положения, вероисповедания, политических и иных убеждений. Вместе с тем этот принцип не исключает практики недопущения к выборам несовершеннолетних, лиц, признанных судом недееспособными или находящихся в местах лишения свободы, поскольку их сознательное, свободное или самостоятельное волеизъявление не может быть обеспечено. В связи с чем активное избирательное право не носит абсолютного характера. Принцип равного избирательного права означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях и имеют равные условия для голосования. Равенство на выборах достигается тем, что гражданин может быть включен в списки избирателей только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз, его волеизъявление имеет такое же значение, как и волеизъявление других граждан. Таким образом, указанные конституционные принципы являются базовыми и лежат в основе правового регулирования избирательного процесса.

3. Выборы, как высшая форма проявления демократии, представляют собой важнейшую составляющую механизма осуществления государственной власти. При этом права избирателей и обязанности государства взаимообусловлены. Так, если граждане, участвуя в выборах и реализуя свое право избирать, участвуют в формировании государственных органов и органов местного самоуправления, то государство, реализуя волю народа, обязуется обеспечить принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов, свободу волеизъявления избирателей, открытый и гласный характер выборов.

При этом следует отметить, что составление списков избирателей является составной частью механизма проведения выборов и обеспечения их справедливости и честности. Право гражданина быть включенным в списки избирателей имеет непосредственную связь с правом принимать участие в свободных выборах. На основании данных об избирателях, полученных избирательными комиссиями от органов, ответственных за регистрацию и учет избирателей, в ходе избирательных кампаний образуются избирательные округа, избирательные участки, составляются списки избирателей, на основании которых осуществляется реализация активного избирательного права граждан Кыргызской Республики. В мировой практике существует два подхода к составлению списков избирателей: заявительный и императивный подходы. В соответствии с заявительным подходом гражданин должен сам заботиться о своем включении в списки избирателей и регистрироваться в компетентных органах. Императивный подход подразумевает, что данные об избирателе автоматически включаются в соответствующие списки при достижении им необходимого возраста, а ответственность за это возлагается на уполномоченный орган. Действовавший на предыдущих выборах императивный подход к составлению списков избирателей, когда составление таких списков возлагалось на Центральную комиссию по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики, имел определенные недостатки. В частности, этот подход не обеспечивал в полной мере достоверность списков избирателей ввиду неэффективности механизмов сбора информации о всех лицах, достигших избирательного возраста, выявления и исключения из списков избирателей умерших и повторного ввода одних и тех же избирателей по разным избирательным участкам, а также отслеживания перемещения избирателей как внутри страны, так и за ее пределами. Вышеперечисленные недостатки ранее действовавшего подхода к составлению списков избирателей в той или иной мере вызывали у участников выборных процессов сомнения в точности количества избирателей, которые имели системный характер. В обзоре избирательного законодательства и практики государств-участников ОБСЕ от 15 октября 2013 года, подготовленном Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, относительно Кыргызстана отмечено "отсутствие прозрачных и официальных правил по управлению системой регистрации избирателей в Кыргызстане, что создает потенциальные риски манипуляции списками избирателей". В связи с этим законодателем в конституционном Законе Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" введен новый порядок составления списков избирателей, сочетающий в себе как заявительный, так и императивный подходы, направленные на исключение возможности двойного или множественного ввода в списки избирателей одного и того же лица, предусмотрен механизм отслеживания избирателей в связи с изменением места их жительства на основе Единого государственного реестра населения и возложена эта работа на уполномоченный государственный орган в сфере регистрации населения. Новый подход к составлению списков избирателей, предусмотренный статьей 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", для участия в предстоящих парламентских выборах требует от избирателей активных действий, связанных со сдачей биометрических данных в уполномоченном государственном органе, в ходе которой вместе с биометрическими данными, согласно Закону Кыргызской Республики "О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики", осуществляется сбор и персональных данных. В последующем гражданин Кыргызской Республики, сдавший биометрические данные, включается в списки избирателей автоматически, без совершения каких-либо дополнительных действий. Такой подход законодателя в составлении списков избирателей означает, что, избиратель, обладающий активным избирательным правом и сдавший биометрические данные, включенный в Единый государственный реестр населения, освобождается в последующем от дальнейшего подтверждения своего намерения участвовать в выборном процессе. Требование об обязательности биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики для составления актуализированного списка избирателей при рассмотрении обращений о конституционности отдельных нормативных положений Закона Кыргызской Республики "О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики" решением Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики от 14 сентября 2015 года признано не противоречащим Конституции Кыргызской Республики. Следует отметить, что положение конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" о включении в списки избирателей граждан Кыргызской Республики, прошедших биометрическую регистрацию, (часть 2 статьи 14) обусловлено не только необходимостью составления актуализированного списка избирателей, но и последующей идентификацией избирателя по его биометрическим и персональным данным. Согласно части 2 статьи 31 указанного конституционного Закона, выдача избирательного бюллетеня производится после идентификации избирателя по биометрическим и персональным данным. Именно в связи с этим законодателем при раскрытии понятия всеобщности избирательного права в части 5 статьи 3 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", указано, что граждане реализуют свои права избирать и быть избранными при соблюдении требований, установленных данным конституционным Законом. Таким образом, оспариваемую норму конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" о включении в списки избирателей граждан Кыргызской Республики, обладающих на день голосования активным избирательным правом и прошедших биометрическую регистрацию, следует рассматривать как требование к избирателю, необходимое для реализации им активного избирательного права, не нарушающего при этом принципов всеобщности, равности избирательного права, права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленного в части 4 статьи 2, пункте 2 части 1 статьи 52 Конституции Кыргызской Республики. Соответственно, реализация активного избирательного права не ограничивается, а обуславливается совершением определенных действий со стороны избирателей для включения их в списки избирателей. Тем более данное требование не может рассматриваться как дискриминация, поскольку отсутствует различие в правах и обязанностях человека по определенному признаку. При этом каждый гражданин, достигший избирательного возраста, в соответствии со статьей 15 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" вправе ознакомиться со списком избирателей и в случае обнаружения отсутствия его в списке избирателей, любой ошибки или неточности в нем вправе обратиться не позднее 15 календарных дней до дня голосования в соответствующую участковую избирательную комиссию с заявлением, приложив копии подтверждающих их документов. В случае отсутствия биометрических данных избирателя избиратель направляется в уполномоченный государственный орган для прохождения биометрической регистрации. Таким образом, законодателем предусмотрена возможность получения и уточнения информации об избирателе. Это норма корреспондирует со статьей 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, которой гарантируется каждому право на получение информации о включении его в список избирателей, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, на обжалование в установленном законодательством порядке отказа на включение его в список избирателей. Предпринятые законодателем новеллы в конституционном Законе Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" в составлении списков избирателей, порядке получения бюллетеня для голосования, где используется технология идентификации с применением биометрических данных, направлены на проведение честных, свободных и прозрачных выборов, исключающих возможность фальсификации их результатов, и соотносятся с положениями Всеобщей декларации прав человека: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования." (пункт 3 статьи 21). В решении Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики от 14 сентября 2015 года указано, что "Выборы как основа конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти являются объектом национальной безопасности. Периодическое проведение выборов представительных органов выступает гарантом своевременного воспроизводства институтов государственной власти и местного самоуправления и обеспечивает стабильность конституционного строя. Выборы служат индикатором доверия народа к власти и важнейшим способом ее легитимации. В то же время, в силу социально-политической значимости выборов, они могут стать объектом противоправных устремлений различных групп и отдельных лиц, направленных на фальсификацию результатов выборов, посредством манипуляции с голосами избирателей, что может, как показывает новейшая история страны, привести к различным социально-политическим потрясениям, способным нанести ущерб национальной безопасности Кыргызской Республики. Поэтому государство вправе разрабатывать и использовать различные инструменты обеспечения прозрачности, честности и справедливости проводимых выборов. Одним из таких инструментов может являться использование новых технологий в составлении актуализированного списка избирателей.". Закрепление в законе соответствующих механизмов, средств и методов, выработка избирательных процедур должны осуществляться с учетом исторических, социально-политических условий, складывающихся на том или ином этапе развития страны. Поэтому определенные детали избирательных процедур, неприемлемые в одних условиях, могут быть допустимыми и эффективными в других условиях. В связи с изложенным оспариваемое заявителями нормативное положение статьи 14 конституционного Закона Кыргызской Республики "О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" не посягает на само существо активного избирательного права граждан Кыргызской Республики и не приводит к утрате его реального содержания. Избиратель должен осмысленно принимать решение о своем участии или неучастии в тех или иных выборах и делать свой выбор, понимая, что от его голоса вместе с голосами других избирателей зависит выбор дальнейшего пути развития не только общества и государства в целом, но и его личной жизни. Именно в силу этого, каждый избиратель должен проявить гражданскую ответственность как на стадии составления списков избирателей, так и в процессе голосования. Доводы субъекта обращения о том, что оспариваемое нормативное положение противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, также не состоятельны по основаниям, указанным в пунктах 2, 3 настоящего решения. На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 6 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 42, 46, 47, 48, 51 и 52 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики", Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики РЕШИЛА:

1. Признать нормативное положение части 2 статьи 14, выраженное словами "и прошедшие биометрическую регистрацию в порядке, установленном законодательством", не противоречащим частям 1, 2, 4 статьи 2, частям 1, 2 статьи 16, частям 1, 3 статьи 20, пункту 2 части 1 статьи 52 Конституции Кыргызской Республики.

2. Решение окончательное и обжалованию не подлежит, вступает в силу с момента провозглашения.

3. Решение обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений, юридических и физических лиц и подлежит исполнению на всей территории республики.

4. Опубликовать настоящее решение в официальных изданиях органов государственной власти, на официальном сайте Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики и в "Вестнике Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики".

Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики