Решение Конституционной палаты Верховного суда КР (по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, в части установления трехмесячного срока для обжалования нормативных правовых актов государственного органа, органа местного самоуправления и их должностных лиц в связи с обращением гражданина Исаева Абдиламита Мамиевича)

ИМЕНЕМ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ ВЕРХОВНОГО СУДА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ от 2 сентября 2015 года № 10-р по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, в части установления трехмесячного срока для обжалования нормативных правовых актов государственного органа, органа местного самоуправления и их должностных лиц в связи с обращением гражданина Исаева Абдиламита Мамиевича

Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики в составе: председательствующего - судьи Касымалиева М.Ш., судей Абдиева К., Айдарбековой Ч.А., Бобукеевой М.Р., Киргизбаева К.М., Мамырова Э.Т., Нарынбековой А.О., Осконбаева Э.Ж., Осмоновой Ч.О., Саалаева Ж.И., при секретаре Толобалдиеве М.Э., с участием: обращающейся стороны - Исаева А.М., его представителя Иманкулова Т.И. по доверенности; стороны - ответчика Бердимуратова Ч.М., представляющего интересы Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по доверенности; иных лиц - Укушова М.К., постоянного представителя Президента Кыргызской Республики в Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики, Бокошевой Ж.С., представителя Верховного суда Кыргызской Республики по доверенности, Мусабекова Б.А., представителя Правительства Кыргызской Республики по доверенности Ажыбаева Ф.Б., представителя Государственного агентства по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве Кыргызской Республики по доверенности; эксперта в области гражданского процессуального права - Салиева А.Р., руководствуясь частями 1 и 6 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 1, 4, 18, 19, 37 и 42 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики", рассмотрела в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, в части установления трехмесячного срока для оспаривания нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство гражданина Исаева А.М. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Кыргызской Республики пункт 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, в части установления трехмесячного срока для оспаривания нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Заслушав информацию судьи-докладчика Мамырова Э.Т., проводившего подготовку дела к судебному заседанию, и исследовав представленные материалы, Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики УСТАНОВИЛА:

В Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики 8 января 2015 года поступило ходатайство гражданина Исаева А.М. о признании подпункта 3 пункта 1 статьи 260, статьи 262, пункта 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики противоречащими преамбуле, части 1 статьи 16, частям 1, 2 и 3, пункту 7 части 5 статьи 20, статьям 40 и 41 Конституции Кыргызской Республики. Заявитель в своем ходатайстве отмечает, что трехмесячный срок, установленный в указанных нормах Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, для оспаривания полностью или части нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, ограничивающих либо нарушающих права и свободы граждан и юридических лиц, противоречат конституционным установлениям и Международному пакту о гражданских и политических правах. Гражданин Исаев А.М. обратился в межрайонный суд города Бишкек с заявлением о признании незаконным постановления Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел Кыргызской Республики" от 20 июня 2013 года № 360 ввиду нарушения и ограничения его прав на пенсионное обеспечение. Однако межрайонный суд города Бишкек возвратил гражданину Исаеву А.М. его заявление, сославшись на пропущенный им трехмесячный срок для подачи заявления в суд, установленный пунктом 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики. В связи с чем заявитель обратился в Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики о признании указанных норм Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики противоречащими Конституции Кыргызской Республики. По утверждению субъекта обращения, установление в оспариваемой на предмет конституционности норме трехмесячного срока для обращения в суд о признании недействительным нормативного правового акта органа государственной власти является излишним, чрезмерным барьером, ограничивающим доступ к суду. Заявитель отмечает, что в преамбуле Конституции Кыргызской Республики заложены цели принятия Конституции, которые являются основополагающими при принятии и толковании всего кыргызского законодательства. При этом основополагающим принципом кыргызского законодательства является принцип верховенства права. Другим основополагающим конституционным принципом являются признание, уважение и обеспечение прав и свобод человека, как неотчуждаемых и принадлежащих ему от рождения (часть 1 статьи 16 Конституции), которые обладают высшей ценностью и действуют непосредственно, определяют смысл и содержание деятельности законодательной, исполнительной власти и органов местного самоуправления. По мнению заявителя, статья 20 Конституции Кыргызской Республики установила пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина, которые должны быть соразмерны целям, указанным в части 2 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики. При этом не подлежит никакому ограничению установленное Конституцией Кыргызской Республики право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами при исполнении служебных обязанностей, а также право на судебную защиту (часть 5 статьи 20). Гражданин Исаев А.М. в обоснование своих доводов также ссылается на статью 40 Конституции Кыргызской Республики, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики, законами, вступившими в установленном законом порядке международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, общепризнанными принципами и нормами международного права. При этом заявитель указывает, что статья 41 Конституции Кыргызской Республики не только гарантирует каждому право в соответствии с международными договорами обращаться в международные органы по правам человека за защитой нарушенных прав и свобод, но также гарантирует, в случае признания указанными органами нарушения прав и свобод человека, принятия Кыргызской Республикой мер по их восстановлению или возмещению вреда (статья 41). В связи с этим гражданин Исаев А.М. считает, что установление сроков для обжалования действий государственного органа осложняет позицию заявителя и создает непреодолимый барьер для защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Определением коллегии судей от 17 февраля 2015 года ходатайство заявителя в части проверки конституционности пункта 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики было принято к производству. В виду отсутствия в обращении правового обоснования не конституционности подпункта 3 пункта 1 статьи 260, статьи 262 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики в принятии к производству в этой части было отказано. В дальнейшем - 12 марта 2015 года - заявитель уточнил требование по заявленному ходатайству и просил рассмотреть на соответствие нормам Конституции Кыргызской Республики только пункт 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, в части установления трехмесячного срока для оспаривания нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. 22 июня 2015 года заявитель внес дополнение в ходатайство и просил признать оспариваемую норму противоречащей также пункту 8 части 5 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики. В судебном заседании представитель Исаева А.М. по доверенности Иманкулов Т.И. поддержал требование о признании неконституционным пункта 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, в части установления трехмесячного срока для оспаривания нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, и просил рассмотреть оспариваемую норму в системной связи с подпунктом 3 пункта 1 статьи 260 и статьей 262 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики. Представитель Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Бердимуратов Ч.М. не согласился с доводами обращающейся стороны и считает, что оспариваемая норма не противоречит Конституции Кыргызской Республики и просил оставить ходатайство без удовлетворения. Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики, обсудив доводы сторон, выслушав пояснения иных лиц, изучив заключение эксперта и исследовав материалы дела, пришла к следующим выводам.

1. В соответствии с частью 4 статьи 19 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики" Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики выносит акты по предмету, затронутому в обращении лишь в отношении той части нормативного правового акта, конституционность которой подвергается сомнению.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики по данному делу является пункт 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, в части установления трехмесячного срока для оспаривания нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц: "Статья 263. Право подачи заявления по административным делам

3. Заявление по административному делу подается в суд в течение трех месяцев со дня получения копии акта государственного органа, органа местного самоуправления и их должностных лиц, либо со дня, когда заявитель узнал о вынесении данного акта, если иные сроки не установлены законом.

При обжаловании действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц заявления подаются в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявитель узнал о его совершении. При обжаловании бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц заявления подаются в течение трех месяцев в суд по истечении одного месяца со дня обращения в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления, к их должностным лицам, по которому не было получено ответа либо получен ответ, с которым заявитель не согласен.". Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики принят 29 декабря 1999 года № 146 в соответствии с порядком, установленным законодательством, опубликован в Ведомостях Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 2000 года, № 3, статья 158, внесен в Государственный реестр нормативных правовых актов Кыргызской Республики и является действующим.

2. Преамбула Конституции Кыргызской Республики, как вводная часть, содержит краткую характеристику целей, условий и мотивов применения Основного закона. В преамбуле определяются цели и задачи государства, к которым относятся: построение свободного и демократического государства, основанного на уважении и защите прав человека; укрепление кыргызской государственности, государственного суверенитета и единства народа; утверждение верховенства права, обеспечение социальной справедливости и экономического благосостояния. Эти положения пронизывают все статьи Основного закона государства, в итоге определяют его смысл и значение.

Согласно Конституции Кыргызская Республика является правовым государством, где права и свободы человека провозглашены высшей ценностью, действуют непосредственно, определяют смысл и содержание деятельности законодательной, исполнительной власти и органов местного самоуправления. Конституцией Кыргызской Республики каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, предусмотренных Конституцией, законами, международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, общепризнанными принципами и нормами международного права (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 16, часть 1 статьи 40). Указанные нормы Конституции Кыргызской Республики согласуются с положениями пункта 1 статьи 14 Международного пакта "О гражданских и политических правах", которыми закрепляются гарантии права каждого человека на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, при наличии спора о его правах и обязанностях. Обеспечение каждому права на справедливое разбирательство независимым и беспристрастным судом имеет институциональные и процессуальные аспекты. К институциональному аспекту относятся последовательное обеспечение государством принципа разделения властей, гарантии самостоятельности судебной ветви власти. К процессуальному аспекту права на справедливое судебное разбирательство независимым и беспристрастным судом относятся принципы и правила, закрепленные в процессуальном законодательстве, в частности, в рассматриваемом деле Гражданском процессуальном кодексе Кыргызской Республики.

3. Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики, конкретизируя конституционное положение о гарантиях судебной защиты прав и свобод, определил задачами гражданского судопроизводства защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц независимо от формы собственности, органов государственной власти и местного самоуправления, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых, административных или иных правоотношений, прав и интересов Кыргызской Республики, а также охрана общественных интересов.

Установленный законом порядок гражданского судопроизводства должен обеспечивать правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел, вынесение законных судебных актов, их реальное исполнение, способствовать укреплению законности, правопорядка и предупреждению правонарушений (статья 3). Таким образом, законодатель задачи судопроизводства определил с рассмотрением и разрешением гражданских дел, а цели - с защитой интересов различных субъектов, вовлеченных в процесс рассмотрения дела. Задачи гражданского судопроизводства охватывают правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел. Правильное означает, прежде всего, законное и обоснованное разрешение дела. Своевременность предполагает соблюдение установленных процессуальным законом сроков на рассмотрение и разрешение дел. Важным составляющим элементом является то, что суд не только рассматривает дела, но и разрешает их по существу. Цели гражданского судопроизводства, прежде всего, направлены на защиту нарушенных интересов всех субъектов, которые оказались вовлеченными в сферу спорного правоотношения, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к закону и суду. Эта цель достигается как при рассмотрении и разрешении отдельного гражданского дела, так и при осуществлении правосудия в целом.

4. Право на оспаривание нормативных правовых актов в рамках гражданского судопроизводства является одним из элементов конституционного права на судебную защиту, установленного статьей 40 Конституции Кыргызской Республики, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, в том числе путем обжалования незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Право на обращение в суд и возбуждение процесса об оспаривании нормативного правового акта является необходимым элементом указанного конституционного права.

Именно в связи с этим статья 260 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики предусматривает возможность рассмотрения заявления о признании недействительным полностью или в части нормативных правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в порядке судопроизводства по административным делам. Дела об оспаривании нормативных правовых актов относятся к публичным правоотношениям, поскольку рассматриваемые вопросы касаются не только того, кто обращается за защитой своих прав, но и множества граждан, где в качестве ответчика выступает орган государственной власти, местного самоуправления или их должностное лицо, наделенное нормотворческими функциями. Такие категории дел рассматриваются с особенностями, установленными главой 26 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики. При этом суд, рассматривая дела об оспаривании нормативных правовых актов, должен осуществлять проверку их соответствия актам или содержащихся в нем юридических норм нормам актов, имеющих большую юридическую силу, кроме Конституции Кыргызской Республики.

5. Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме нормотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой понимается общеобязательное предписание, как правило, постоянного характера, рассчитанное на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

Таким образом, нормативный правовой акт характеризуется следующими признаками: является общеобязательным правилом поведения, которое устанавливается либо санкционируется государством; носит общий характер, не персонифицирован и рассчитан на многократное применение; формально определен; обеспечивается государственным принуждением. Наряду с этим каждый нормативный правовой акт должен соответствовать Конституции Кыргызской Республики и не противоречить тем нормативным правовым актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу. Все нормативные правовые акты подлежат опубликованию, которое является обязательным условием вступления их в силу (части 2 и 4 статьи 6 Конституции). В связи с чем государство имеет право требовать неукоснительного исполнения закона или иного нормативного правового акта исходя из презумпции их знания и налагать санкции. Для эффективного существования любого государства необходимо, чтобы публичная власть не только издавала хорошо продуманные нормативные правовые акты, но и избегала противоречия правовых норм. Подобное может достигаться через эффективно организованную систему реагирования государственных органов на встречающиеся в нормативных правовых актах противоречия. Государственная политика нахождения и исправления противоречий в правовой системе должна основываться не только на государственных органах контроля и надзора за законностью, но и на широком участии общественности в поиске и обжаловании решений, противоречащих законодательству. Установленный законодателем в пункте 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики трехмесячный срок на обжалование актов государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц применяется исходя из подведомственности административных дел, предусмотренных статьей 260 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, не только на индивидуально-правовые акты, но и на нормативные правовые акты указанных органов и их должностных лиц.

6. Важнейшей составной частью принципа правового государства является политическая стабильность, которая требует не только урегулированного процесса судопроизводства, но и такого его заключения, которое является устойчивым в правовом отношении.

В целях обеспечения правовой стабильности предназначены также установленные для совершения конкретных процессуальных действий сроки. В этой связи, как для процессуальных действий в уголовном процессе, административном процессе, в процессе гражданского судопроизводства для подачи жалобы также необходимо соответствующее и установленное ограничение времени. Установление несоразмерно длительного срока подачи жалобы в связи с возможным необоснованным затягиванием в оспаривании правовой нормы удлиняет неопределенность сторон в отношении их действий. Причем не всегда возможно удовлетворительно разрешить дела, которые утратили свою актуальность. Ограничение срока защищает дела от затягивания и от вредных его последствий. Конституционная палата считает, что установление срока обосновано необходимостью ограничить период времени, в течение которого будущее закона становится неопределенным, с учетом требований стабильности, что в публичном праве является особенно важным между индивидом и государством или между несколькими государственными органами, обладающими нормотворческой функцией. Сущность данного срока, предоставленного пунктом 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса для обращения в суд, заключается в стремлении к быстрому реагированию граждан и юридических лиц на неправомерные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, и восстановлению законности. Эти действия порождают права и обязанности для большого количества лиц и с течением времени они получают свою реализацию. Рассматриваемый трехмесячный срок является элементом правовой стабильности, и он защищает не только интересы нормотворческого органа, но и принцип правовой определенности, который является ценностью сам по себе. Конституция, гарантируя равенство прав и свобод человека и гражданина, а также признавая их права и свободы, не запрещает законодателю, при осуществлении регулирования в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, устанавливать сроки подачи жалобы на акты органа государственной власти, в том числе вводить специальные правила, касающиеся оспаривания обозначенных актов. Таким образом, законодатель вправе, исходя из объективно существующей необходимости обеспечения правовой стабильности в гражданских правоотношениях, предусматривать особые правила оспаривания актов государственного органа, органов местного самоуправления и их должностных лиц, что не может расцениваться как нарушение права, гарантированного статьей 16 Конституции Кыргызской Республики. Следовательно, реализация права на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностными лицами при исполнении служебных обязанностей, а также права на судебную защиту не могут быть нарушены, эти права реализуются ответственно и в той мере, в какой не нарушают права и свободы других лиц, установленных Конституцией Кыргызской Республики (часть 1 статьи 16, части 1, 2, 3, 5 и 7 статьи 20, статьи 40 и 41) и законами Кыргызской Республики. На основании вышеизложенного, руководствуясь пунктом 1 части 6, частями 8 и 9 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 46, 47, 48, 51 и 52 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики", Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики РЕШИЛА:

1. Признать пункт 3 статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики, в части установления срока для обжалования нормативных правовых актов государственного органа, органа местного самоуправления и их должностных лиц, не противоречащим преамбуле, части 1 статьи 16, частям 1, 2, 3, 5 и 7 статьи 20, статьям 40 и 41 Конституции Кыргызской Республики.

2. Решение окончательное и обжалованию не подлежит, вступает в силу с момента провозглашения.

3. Решение обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений, юридических и физических лиц и подлежит исполнению на всей территории республики.

4. Опубликовать настоящее решение в официальных изданиях органов государственной власти, на официальном сайте Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики и в "Вестнике Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики".

Председательствующий

Мамыров Э.Т.

Судьи: