КОНЦЕПЦИЯ реформирования оплаты труда работников бюджетной сферы Кыргызской Республики на 2011-2015 годы (Утвержденный постановлением Правительства Кыргызской Республики)

УТРАТИЛА СИЛУ в соответствии c постановлением Правительства КР от 19 июня 2017 года № 386

Утверждена постановлением Правительства Кыргызской Республики от 17 мая 2011 года № 237

КОНЦЕПЦИЯ реформирования оплаты труда работников бюджетной сферы Кыргызской Республики на 2011-2015 годы

1. Введение

В отраслях бюджетной сферы занято более 13% экономически активного населения страны. Труд работников бюджетной сферы - один из наиболее сложных видов деятельности, большинство профессий требуют высокого уровня подготовки и наличия специального образования Главный источник дохода указанной категории работников - заработная плата, которая определяется на основе Единой тарифной сетки. Реформирование системы оплаты труда работников бюджетной сферы обусловлено тем, что оплата труда по Единой тарифной сетке, основанная на принципах сопоставления сложности труда и квалификационного уровня работников различных отраслей бюджетной сферы, не позволяет учитывать особенности деятельности отдельных категорий работников, не способствует и не создает у них заинтересованности в повышении результативности труда. Следует отметить, что распределительный принцип Единой тарифной сетки лишен стимулов, нацеленных на результат и качество. Применение Единой тарифной сетки осложняет проведение работы по дальнейшему совершенствованию системы оплаты труда работников бюджетной сферы и повышению ее уровня. Низкий уровень оплаты труда в бюджетной сфере снижает привлекательность и конкурентоспособность государственных учреждений и организаций для трудоустройства. Существующая система мотивации имеет явный перекос в сторону моральных стимулов и слабо использует материальные. Опыт экономически развитых стран в вопросах организационно-управленческой и мотивационной деятельности доказывает необходимость рационального сочетания как моральных, так и материальных стимулов. Для обеспечения существенного роста оплаты труда работников и приближения размеров минимальной заработной платы к прожиточному минимуму требуется внесение принципиальных изменений в регулирование оплаты труда работников бюджетной сферы.

2. Анализ системы оплаты труда работников бюджетной сферы

В настоящее время общая штатная численность работников бюджетной сферы составляет 321,7 тыс. единиц. Общий Фонд оплаты труда работников бюджетной сферы составляет 18826,9(1) млн. сомов (без отчислений в Социальный фонд Кыргызской Республики - 16223,0 млн. сомов), средний размер заработной платы работников бюджетной сферы, по данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики (государственная статистическая отчетность по труду, форма N 1-Т), в 2010 году составил 5225 сомов при средней заработной плате по республике в 7330 сомов. Из них более высокооплачиваемыми являются работники государственной и муниципальной службы, а также военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов. Средний размер их заработной платы за 2010 год составил соответственно 9667 и 11492 сома. Общая численность работников в этих сферах составляет 64,6 тыс. человек(2) или 21% от общей численности работников бюджетных организаций. К числу низкооплачиваемых работников бюджетной сферы относятся сотрудники социальной сферы, должностные оклады (ставки) которых исчисляются по Единой тарифной сетке (далее - ETC). Средний размер заработной платы в здравоохранении за 2010 год составил 4320 сомов, образовательных организациях - 4145 сомов, что составляет соответственно 60% и 58% от среднемесячной номинальной заработной платы по республике. Общая численность работников сферы здравоохранения и образования - 257,1 тыс. человек или 79% от общей численности работников бюджетной сферы. В настоящее время система оплаты труда работников бюджетной сферы регулируется более чем 100 нормативными правовыми актами, которые определяют:

- условия оплаты труда работников государственной службы;

- условия оплаты труда военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

- условия оплаты труда работников социальной сферы (образование, наука, здравоохранение, социальная защита, культура, искусство, физкультура и спорт).

Структура заработной платы работников бюджетной сферы состоит из базовой, компенсационной и стимулирующей частей(3). При этом данная структура не имеет четкого разделения, вводятся дополнительные надбавки и выплаты, регулируемые ведомственными актами. Несмотря на множество дополнительных надбавок и доплат, средний размер заработной платы работников бюджетной сферы остается ниже прожиточного минимума. Значительный разрыв в уровне оплаты труда работников бюджетной сферы по сравнению с другими отдельными отраслями является реальной угрозой ослабления кадрового потенциала данной сферы. Недостаточное стимулирование за результаты работы стало одной из причин массового оттока квалифицированных работников из бюджетных организаций.

2.1. Оплата труда государственных и муниципальных служащих

В 2008 году были пересмотрены в сторону упрощения и унификации условия оплаты труда государственных и муниципальных служащих, которые предусматривали минимальную базовую ставку и коэффициент кратности для каждой должностной категории. К примеру, минимальная базовая ставка в министерствах составила 4500 сомов, в административных ведомствах 4000 сомов. Оплата труда государственных и муниципальных служащих до 2008 года включала 12 ежемесячных окладов, пособие на оздоровление, квартальные премии, надбавки за классный чин и выслугу лет, персональную надбавку. С 2008 года вместо 18-ти ежемесячных заработных плат в календарный год была предусмотрена выплата в размере 15 ежемесячных заработных плат, в том числе 12 ежемесячных должностных окладов, пособие на оздоровление в размере двухмесячного фонда заработной платы, а также тринадцатая заработная плата в размере месячного фонда оплаты труда. Основное преимущество - целостный и унифицированный подход к оплате труда государственных и муниципальных служащих посредством установления общих минимальных окладов и соответствующих коэффициентов. Так, градация коэффициентов была установлена с учетом Реестра государственных должностей Кыргызской Республики, должностные оклады установлены с учетом возложенных функций, задач и специфики выполняемой работы на республиканском, областном, районном и местном уровнях. К недостаткам в системе оплаты труда государственных и муниципальных служащих можно отнести:

- слабая взаимосвязь между размером оплаты труда и результативностью деятельности служащих;

- существенный разрыв в оплате труда (до 3-х раз) между государственным и частным сектором;

- лоббирование узковедомственных интересов;

- отсутствие четких критериев отнесения какого-либо государственного органа к той или иной категории.

2.2. Оплата труда работников социальной сферы (образование, наука, здравоохранение, социальная защита, культура, искусство, информация, физическая культура и спорт)

Расчет заработной платы работников социальной сферы исчисляется по Единой тарифной сетке, которая представляет собой 23-разрядную сетку, где каждому разряду соответствуют разрядный коэффициент и наименования должностей по категориям. Исходной базой для расчета тарифных ставок и должностных окладов является ставка первого разряда Единой тарифной сетки. Базовая гарантированная часть заработной платы работников социальной сферы в номинальном выражении незначительно зависит от квалификации работника. Этот фактор является главным недостатком Единой тарифной сетки, которая основана исключительно на распределительных принципах и не содержит стимулов, направленных на результат и качество. Необходимо отметить, что Единая тарифная сетка не в состоянии учесть всех особенностей, присущих тем или иным отраслям. По мере того, как потребительская корзина "утяжелялась" под воздействием инфляционных процессов, расширялись ведомственные акты по применению надбавок и дополнительных выплат к базовой ставке Единой тарифной сетки. Несмотря на дополнительные доплаты и надбавки, средний размер оплаты труда работников социальной сферы, особенно в организациях, не имеющих дополнительных внебюджетных источников, оставался низким. Этот фактор стал одной из причин миграционного оттока учителей и врачей, особенно из сельской местности. Следует отметить, что система оплаты труда работников, занятых в социальной сфере, в малой степени связана с результатами деятельности и не является реальным стимулом к повышению качества работы.

2.3. Оплата труда военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов

Анализ состояния правотворческой и правоприменительной практики по вопросам денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил, других воинских формирований и государственных органов Кыргызской Республики, в которых законом предусмотрена военная служба (силовые структуры), свидетельствует о наличии следующих проблем:

- отсутствие единой законодательно закрепленной системы денежного довольствия военнослужащих;

- значительная диспропорция в окладах военнослужащих, размерах пенсии военных и пенсионеров силовых структур. Система оплаты денежного довольствия применяется некоторыми силовыми структурами частично, что порождает серьезные противоречия в правоприменительной практике.

Денежное довольствие военнослужащих состоит из оклада по воинской должности (более 24% от общего фонда оплаты денежного довольствия) и ряда надбавок и доплат (около 76% от общего фонда оплаты труда). Практика установления размеров окладов по должности, в том числе система денежного довольствия, носит фрагментарный характер, не имеет единого системного подхода. В целом недостатки системы оплаты труда военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов сводятся к следующему:

- преимущественно действует модель, определяющая особый статус военнослужащих с элементами Единой тарифной сетки и системы оплаты труда государственных служащих;

- военнослужащие имеют специальные преференции по отчислениям страховых взносов в Социальный фонд Кыргызской Республики, а также по оплате подоходного налога;

- свыше 20 различных видов надбавок и доплат к должностному окладу, не включая вещевое и продуктовое довольствие, существенно сузили базовую часть заработной платы и сделали ее непривлекательной.

Положительной стороной оплаты труда военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов может быть наличие надбавок, носящих стимулирующий характер, к примеру:

- за поддержание высокой боевой готовности войск;

- за высокие достижения в труде, за выполнение особо важной работы;

- за основные результаты деятельности в воинских частях.

Однако данные стимулы нуждаются в пересмотре и конкретизации в части критериев их оценки и достижения конечных результатов.

3. Цель, задачи и направления реформирования системы оплаты труда работников бюджетной сферы

Целью реформирования системы оплаты труда работников бюджетной сферы является разработка и внедрение отраслевой системы оплаты труда работников бюджетной сферы, ориентированной на результат и качество предоставляемых государственных услуг.

1. Задачи:

1) Отход от Единой тарифной сетки и внедрение отраслевых условий оплаты труда.

2) Разработка упрощенной структуры заработной платы.

3) Унифицирование видов и размеров компенсационных и стимулирующих выплат с учетом отраслевых особенностей для:

- работников социальной сферы;

- государственных и муниципальных служащих;

- военнослужащих;

- сотрудников правоохранительных органов;

- гражданского и вольнонаемного персонала правоохранительных органов, Вооруженных Сил и других воинских формирований Кыргызской Республики;

- работников, не относящихся к категории государственных служащих и занятых в государственных учреждениях, включая подведомственные учреждения государственных органов исполнительной власти;

- работников других отраслей бюджетной сферы;

- технического и младшего обслуживающего персонала.

4) Разработка критериев оценки результативности трудовой деятельности работников бюджетной сферы.

5) Предоставление руководителям министерств, государственных комитетов и административных ведомств, организаций и учреждений права самостоятельно перераспределять неиспользованный фонд оплаты труда для поощрения сотрудников, стимулирования качества их работы, вознаграждения за особый вклад в деятельность государственного органа, организации, учреждения.

6) Совершенствование нормативной правовой базы условий оплаты труда работников бюджетной сферы.

2. Направления реализации Концепции:

1) Внедрение отраслевой системы оплаты труда.

2) Поэтапное повышение заработной платы с целью:

- обеспечения работнику объема потребления материальных благ и услуг, достаточного для полноценной жизни;

- получения определенного результата от деятельности работника, позволяющего обеспечить предоставление качественных услуг населению.

4. Основные положения внедрения отраслевой системы оплаты труда работников бюджетной сферы

Отраслевая система оплаты труда работников бюджетной сферы предусматривает должностные оклады работников отрасли, а также надбавки за работу в особых условиях. Система оплаты труда в каждой отрасли бюджетной сферы должна состоять из следующих частей:

- должностные оклады руководящего состава учреждений, дифференцированных по группам оплаты труда в зависимости от объема работы и специализации учреждений;

- должностные оклады специалистов и служащих, дифференцированных в зависимости от сложности, социальной значимости труда и квалификации работников;

- тарифные оклады рабочих в соответствии с разрядами.

Указанные должностные оклады разрабатываются по видам учреждений и организаций, входящим в отраслевую структуру. Необходимо пересмотреть отраслевую номенклатуру организаций, сгруппировав их по видам деятельности. Дифференциация размеров должностных окладов и тарифных ставок руководителей, специалистов, служащих и рабочих устанавливается с учетом особенностей деятельности учреждений, сложности выполняемых работ, квалификации, уровня образования, специального стажа.

4.1. Особенности условий оплаты труда государственных и муниципальных служащих

Для привлечения квалифицированных кадров на государственную и муниципальную службу необходимо внедрить систему оплаты труда и социальных гарантий, которая будет конкурентоспособной по сравнению с уровнем оплаты труда и льгот в негосударственном секторе экономики, соответствовать потребностям и служить мотивацией для повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих. При этом необходимо учесть различия в объеме и качестве выполняемых функций в рамках одного уровня должностей. В целях исключения диспропорций в оплате труда между различными категориями работников (руководители, специалисты) необходимо разработать условия оплаты труда, определяющие иерархию функций и должностей, а также критерии карьерного роста государственных и муниципальных служащих с учетом показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

4.2. Отраслевая система оплаты труда работников социальной сферы

Основными положениями внедрения отраслевой системы оплаты труда работников социальной сферы являются:

- установление базовых окладов для работников, кроме учителей общеобразовательных организаций и преподавателей образовательных организаций начального профессионального образования, воспитателей дошкольных образовательных организаций, школ-интернатов всех типов и наименований, детских домов, для которых вводится почасовая оплата труда;

- установление компенсационных выплат;

- установление стимулирующих выплат.

Размеры ставок и должностных окладов педагогических и других работников образовательных организаций предполагается установить в зависимости от сложности труда, с учетом типов и видов образовательных учреждений. Для работников науки должностные оклады следует устанавливать в зависимости от занимаемых должностей и категорий организаций. Для работников системы здравоохранения базовые оклады должны быть установлены для каждой категории должностей (руководители учреждений, врачи, средний медицинский и административно-управленческий персонал) с учетом категорий организаций (национальные центры, республиканские, областные, районные и городские организации здравоохранения). Также предполагается установление надбавки к базовому окладу за квалификационную категорию работников. Оплату труда работников здравоохранения предлагается исчислять с учетом выполнения нормы рабочего времени и коэффициента трудового участия (за счет дополнительных источников финансирования). Для работников системы культуры, искусства и информации базовые должностные оклады предполагается установить для каждой категории должностей (руководителя, руководителя подразделений, заместителя руководителя, главного специалиста, основного персонала, инженерно-технического персонала). Для работников социальной защиты населения должностные оклады предусматривается установить для административно-управленческого персонала в зависимости от занимаемой должности, медицинского персонала - в зависимости от квалификационной категории. Для работников физической культуры и спорта предполагается установить должностные оклады для административно-управленческого персонала в зависимости от категории спортивных организаций (Центра олимпийской подготовки сборных команд Кыргызской Республики, республиканского училища олимпийского резерва, республиканских специализированных детско-юношеских школ олимпийского резерва, специализированных детско-юношеских школ олимпийского резерва, детско-юношеских спортивных школ и детско-юношеских клубов физической подготовки). Должностные оклады тренерско-преподавательского состава должны устанавливаться в зависимости от образования и занимаемой должности. В социальной сфере для отдельных отраслей предусматривается установление специальных доплат и надбавок к базовым окладам работников с учетом условий, специфики труда, например, за работу в карантинных очагах.

4.3. Система оплаты труда военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов

В целях повышения уровня социального обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил и других воинских формирований и лиц, уволенных с военной службы, необходимо унифицировать денежное довольствие путем увеличения окладов по воинской должности за счет пересмотра ряда надбавок, доплат и единовременных выплат. Денежное довольствие предусматривается установить из:

- оклада по воинской должности;

- оклада по воинскому званию;

- надбавки за выслугу лет;

- надбавки за особые условия службы;

- доплаты в размере 50% от размера пенсии военнослужащих, имеющих право на пенсию за выслугу лет, и продолжающих воинскую службу в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О статусе военнослужащих";

- единовременного денежного вознаграждения за поддержание высокой боевой готовности войск, добросовестное выполнение служебных обязанностей и безупречную дисциплину;

- единовременного пособия при уходе в отпуск;

- выходного пособия при увольнении с военной службы;

- путевого довольствия.

Реформирование заработной платы сотрудников правоохранительных органов требует систематизации в соответствии с критериями и функциональной классификацией согласно должностным обязанностям. Предполагается установление базовых окладов для следующих групп: руководящего состава, командно-строевого состава, старшего начальствующего следственно-оперативно-инспекторского состава, младшего начальствующего оперативно-инспекторского состава. Из-за значительной разницы в размерах должностных окладов и денежного довольствия имеет место диспропорция в оплате труда между отдельными правоохранительных органами, которая влияет на размер пенсии. Сотрудники отдельных правоохранительных органов получают пенсию в 2,5 раза больше сотрудников аналогичных структур иных правоохранительных органов. Условия оплаты труда гражданского и вольнонаемного персонала правоохранительных органов, Вооруженных Сил и других воинских формирований Кыргызской Республики должны быть унифицированы для всех силовых структур в соответствии с занимаемой должностью.

4.4. Условия оплаты труда работников других отраслей бюджетной сферы

В связи с отходом от Единой тарифной сетки предполагается разработка новых условий оплаты труда для работников других отраслей бюджетной сферы. Оплата труда работников, не относящихся к государственным служащим, должна производиться в соответствии с их функциональными обязанностями и специфическими условиями работы. Минимальный размер оплаты труда младшего и технического обслуживающего персонала, занятого в бюджетной сфере, не может быть ниже размера прожиточного минимума.

5. Установление надбавок и доплат для работников бюджетной сферы

Переход к отраслевой системе оплаты труда предполагает упорядочение размеров и условий установления доплат и надбавок. Одновременно с изменением системы оплаты труда работников бюджетной сферы будет осуществляться упорядочение компенсационных выплат с целью приведения их в логичную систему, позволяющую осуществлять компенсации работникам за труд в определенных условиях. Система компенсационных выплат должна включать:

- доплаты за совмещение профессий и должностей, расширение зон обслуживания, выполнение работы временно отсутствующего работника;

- вознаграждение за продолжительность работы в данной отрасли;

- надбавку за работу в условиях высокогорья и отдаленности.

Вознаграждение за продолжительность работы должно устанавливаться работникам в виде ежемесячной надбавки, исчисляемой в процентах к должностному (тарифному) окладу в зависимости от стажа работы в данной отрасли. В настоящее время надбавка за продолжительность работы установлена для работников здравоохранения, образования и социальной защиты населения. Предусматривается введение надбавки за стаж работы для работников науки, культуры и искусства, спорта. В целях материального поощрения работников за выполнение качественной и эффективной работы предлагается установить систему стимулирующих доплат в виде ежемесячных надбавок к должностному (тарифному) окладу за почетное звание, наличие ученой степени, квалификацию, стаж работы. Размеры, порядок и условия применения других стимулирующих выплат, а также надбавок отдельным работникам за высокие результаты работы должны определяться организациями самостоятельно и устанавливаться ведомственными нормативными актами или коллективными договорами. Для отдельных категорий работников должны быть предусмотрены единые для всей бюджетной сферы надбавки и доплаты за классный/специальный чин, воинское звание, работу в условиях высокогорья и отдаленности, особые условия работы, а также специфичные для каждой отрасли надбавки и доплаты. Выплаты стимулирующего характера (за высокие результаты работы) должны устанавливаться на основании критериев, позволяющих оценить результативность и качество работы сотрудника. При этом необходимо учитывать следующие объективные критерии: ответственность, дисциплинированность, коммуникабельность, творческий подход к решению поставленных задач и ряд других критериев.

6. Ресурсное обеспечение реализации Концепции

Для реализации данной Концепции будут использоваться различные виды ресурсов. Кадровые: сотрудники министерств, государственных комитетов, административных ведомств, местных государственных администраций, органов местного самоуправления и иных органов исполнительной власти Кыргызской Республики, представители профсоюзных, международных и общественных организаций, заинтересованные в участии в реализации Концепции реформирования оплаты труда работников бюджетной сферы Кыргызской Республики на 2011-2015 годы. Технические: компьютерная и иная офисная техника, транспортные средства органов исполнительной власти. Финансовые: бюджетные средства, средства международных доноров и международных организаций, грантовая помощь. Одним из главных финансовых источников будут средства государственного бюджета страны. Общая потребность в средствах на реализацию Концепции будет определяться ежегодно. В республиканском бюджете на 2011 год предусмотрено выделение дополнительных финансовых средств в размере около 10 млрд. сомов для повышения заработной платы работников социальной сферы.

7. Риски и угрозы реализации Концепции

Угрозами для реализации данной Концепции могут быть:

- внешние факторы (повышение мировых цен на продовольствие, товары первой необходимости);

- дефицит бюджета;

- рост инфляции;

- законодательные риски;

- политическая нестабильность в стране.

8. Мониторинг и контроль реализации Концепции

Для реализации Концепции предусматривается разработка и утверждение Плана мероприятий на уровне Правительства Кыргызской Республики, с указанием конкретных действий, сроков их исполнения, источников финансирования, ответственных исполнителей. Регулярный мониторинг и оценка выполнения Плана мероприятий станут ключевыми компонентами на стадии реализации Концепции. На основании данных мониторинга периодически будет оцениваться эффективность реализации Концепции, будут приниматься решения по повышению эффективности действий путем внесения корректирующих изменений и дополнений в План мероприятий. Контроль за реализацией Концепции будет осуществляться Аппаратом Правительства Кыргызской Республики, Министерством труда, занятости и миграции Кыргызской Республики на основании Плана мероприятий.

9. Ожидаемые результаты

Результатом реформирования оплаты труда работников бюджетной сферы станет:

- внедрение отраслевой системы оплаты труда;

- упрощенная структура заработной платы;

- унифицированность видов и размеров компенсационных и стимулирующих выплат с учетом отраслевых особенностей;

- разработка и применение критериев оценки результативности трудовой деятельности;

- усовершенствованная нормативная правовая база условий оплаты труда работников бюджетной сферы;

- снижение миграционного оттока из сельской местности работников социальной сферы, в том числе учителей и врачей;

- сокращение текучести кадров в бюджетной сфере;

- улучшение материального положения работников бюджетной сферы;

- повышение мотивационного и стимулирующего потенциала заработной платы.

(1) С учетом отчислений в Социальный фонд, но без учета ФОТ Таможенной службы, формируемого за счет спецсредств. (2) Без учета численности и ФОТ "прочих". (3) В 2008 году в ходе реформирования системы оплаты труда работников государственной службы базовая и стимулирующая части были объединены, компенсационная часть не претерпела существенных изменений.