Постановление Правительства КР «Об утверждении Пакета мер „Совершенствование структуры и деятельности органов местного самоуправления“ на 2005-2010 годы»

УТРАТИЛО СИЛУ в соответствии с постановлением Правительства КР от 15 января 2009 года №11

г.Бишкек, Дом Правительства

от 19 января 2005 года № 22

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Об утверждении Пакета мер "Совершенствование

структуры и деятельности органов местного

самоуправления" на 2005-2010 годы

(В редакции постановления Правительства КР от 10 февраля 2006 года №90)

В целях реализации Национальной программы Кыргызской Республики

"Комплексное развитие села до 2010 года" Правительство Кыргызской

Республики постановляет:

1. Утвердить прилагаемый Пакет мер "Совершенствование структуры и

деятельности органов местного самоуправления" на 2005-2010 годы (далее

- Пакет мер).

2. Министерствам, государственным комитетам, административным

ведомствам, государственным комиссиям, местным государственным

администрациям и органам местного самоуправления совместно с

Конгрессом местных сообществ Кыргызской Республики и Ассоциацией сел и

поселков Кыргызской Республики:

- принять конкретные меры по реализации Пакета мер;

- по итогам каждого полугодия, не позднее 10 числа месяца,

следующего за отчетным периодом, представлять для обобщения информацию

о ходе выполнения Национальному агентству Кыргызской Республики по

делам местного самоуправления.

3. Национальному агентству Кыргызской Республики по делам местного

самоуправления представлять сводную информацию в Правительство

Кыргызской Республики по итогам каждого полугодия не позднее 15 числа

месяца, следующего за отчетным периодом.

4. Министерству юстиции Кыргызской Республики совместно с Националь-

ному агентству Кыргызской Республики по делам местного самоуправле-

ния внести законопроекты, указанные в Пакете мер, в план

законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики.

5. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на

соответствующие управления и отделы Аппарата Премьер-министра

Кыргызской Республики, Национальное агентство Кыргызской Республики

по делам местного самоуправления.

Премьер-министр Н.Танаев

Утвержден

постановлением Правительства

Кыргызской Республики

от 19 января 2005 года № 22

НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

"Комплексное развитие села до 2010 года"

ПАКЕТ МЕР

"Совершенствование структуры и деятельности органов

местного самоуправления" на 2005-2010 годы

(разработан в рамках Национальной стратегии

Кыргызской Республики "Комплексное развитие

села до 2010 года")

(В редакции постановления Правительства КР от 10 февраля 2006 года №90)

ВВЕДЕНИЕ

За последнее десятилетие произошли значительные демократические

изменения в политической жизни Кыргызстана, охватившие и сферу

местного самоуправления. В республике заложен прочный правовой

фундамент для развития местного самоуправления на основе Конституции

Кыргызской Республики, законов Кыргызской Республики, указов

Президента и постановлений Правительства Кыргызской Республики.

В результате принятых мер завершился процесс перевода всех сел,

поселков и городов республики на принципы местного самоуправления. В

настоящее время в республике функционирует 472 самоуправляемых

сельских и поселковых кенеша и 25 городов, в которых образованы органы

местного самоуправления. С декабря 2001 года главы органов местного

самоуправления сел, поселков и городов районного значения избираются

членами местного сообщества.

Реализуемая в республике долгосрочная программа Комплексная основа

развития Кыргызской Республики до 2010 года (КОР) предусматривает

повышение уровня жизни населения путем эффективного проведения

экономических реформ и дальнейшей демократизации государственного

управления. Отсюда вытекает основная ориентация деятельности органов

местного самоуправления, которая заключается в улучшении жизни и быта

населения, последовательном преодолении бедности.

Но, несмотря на достигнутые результаты, значительная часть населения

республики все еще находятся в тяжелом положении.

Особенно остро проблема бедности стоит в сельской местности, где

проживает более 3,3 млн. человек или 65 процентов населения страны.

Уровень бедности в сельских населенных пунктах республики составляет

около 51 процента, тогда как в городах этот показатель равен 41,2

процента.

Причина отставания процессов социально-экономического развития в

сельской местности по сравнению с городами связана со следующими

факторами:

- неравномерностью распределения экономического и человеческого

потенциала;

- неразвитостью инфраструктуры сел и поселков, особенно в отдаленных

и высокогорных районах с суровыми климатическими условиями;

- низким качеством предоставляемых услуг в сельской местности в

сферах здравоохранения, образования и социального обеспечения.

С целью решения этих проблем в республике принята Национальная

стратегия "Комплексное развитие села до 2010 года". Данная стратегия

предусматривает повышение уровня жизни и социальных стандартов в

сельской местности. А это, прежде всего, связано с развитием аграрного

сектора, совершенствованием и созданием современной инфраструктуры

сельских населенных пунктов, сокращением уровня бедности. Данной

стратегией, также предусмотрено создание всех необходимых условий,

обеспечивающих повышение занятости населения, эффективной системы

социальной защиты, максимальное сокращение массовой миграции

населения, снижение уровня преступности.

Реализация указанной стратегии невозможна без эффективной системы

управления на селе, основанной на принципах демократии, основными

путями совершенствования которой являются:

- совершенствование структуры системы и деятельности органов

местного самоуправления;

- развитие системы местного самоуправления путем децентрализации

государственной власти и наделения полномочиями органов местного

самоуправления;

- повышение профессионального уровня муниципальных служащих и

совершенствование кадровой политики.

I. ОБОСНОВАНИЕ ПРИНЯТИЯ ПАКЕТА МЕР

1. Современное состояние структуры и системы

органов местного самоуправления

В настоящее время в республике имеется 1856 аилов и поселков,

которые объединены в 472 сельских и поселковых кенеша. Образованы

исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления - айыл

окмоту, а также органы территориального общественного самоуправления,

жамааты (общины), общественные организации местных сообществ и другие

структуры.

На сегодняшний день, в органах местного самоуправления республики

работают более 7 тыс. муниципальных служащих и более 8 тыс. депутатов

местных кенешей. Причем большая часть депутатов местных кенешей -

почти 6,5 тыс. человек - и муниципальных служащих - около 6 тыс.

человек работает в сельской местности.

Количество жамаатов (общинных организаций) в пилотных аильных

кенешах, сформированных только по линии ПРООН, достигло почти 1,5 тыс.

В целом в республике в качестве самоуправляющихся устойчивых

микросообществ действуют более 6 тыс. жамаатов (общин).

Количество членов жамаатов составляет почти 70 тыс. семей.

Сформированные жамааты работают на принципе самоуправляющихся

институтов на низовом уровне. На сегодняшний день фонды этих общинных

организаций располагают средствами в сумме 7,7 млн.сомов, 80 процентов

из которых используются в качестве кредитов для своих членов. Такая

кредитная система помогает нуждающимся членам общины повысить уровень

своих доходов и в целом благосостояние сельского населения. Особенно

большую помощь оказывает кредитование бедным семьям через свои же

сбережения, которым кредиты выделяются под малые процентные ставки, а

иногда и без процентов.

Проводимые на местах мероприятия по социальной мобилизации

начинаются с образования и организации деятельности общинных

организаций, которые являются формой организации местного

самоуправления, представляющей собой добровольное объединение членов

местных сообществ, проживающих на территории одной улицы, квартала или

другого территориального образования села или города, для совместного

решения дел местного значения и под свою ответственность.

Созданные на местах общинные, территориальные и другие общественные

организации принимают самое непосредственное и активное участие в

решении таких жизненно важных вопросов, как планирование,

благоустройство территорий, оказание услуг и решение социально-

экономических вопросов.

В 1997 году органы местного самоуправления республики объединились в

Конгресс местных сообществ Кыргызской Республики, в составе которого

функционируют Ассоциация самоуправляемых городов и Ассоциация

самоуправляемых сел и поселков Кыргызской Республики.

Национальным агентством Кыргызской Республики по делам местного само-

управления и совместно с заинтересованными министерствами и админис-

тративными ведомствами, НПО, экспертами международных орга-

низаций ведется целенаправленная работа по совершенствованию и

формированию правовой базы органов местного самоуправления.

2. Содержание проблемы и обоснование

необходимости ее решения

Как было отмечено в Послании Президента Кыргызской Республики

А.Акаева народу Кыргызстана "Год социальной мобилизации и

добросовестного управления" 15 октября 2003 года, в ближайшее время

предстоит осуществить три шага к устойчивому развитию:

- утвердить в стране добросовестное управление посредством

эффективного государственного аппарата и сильного местного

самоуправления;

- реализовать эффективную экономическую политику, способную вывести

нашу страну на мировой рынок и создать основу для существенного роста

благосостояния людей;

- в полную силу задействовать ресурс социальной мобилизации для

преодоления бедности.

Чтобы утвердить в стране добросовестное управление посредством

эффективного государственного аппарата, сильного местного

самоуправления и полноценного функционирования органов местного

самоуправления сел, необходимо решить следующие задачи:

- создание эффективной правовой базы органов местного

самоуправления;

- совершенствование структуры и системы органов местного

самоуправления, разграничение функций и полномочий органов

государственных структур и местного самоуправления;

- осуществление финансово-экономической децентрализации и

совершенствование налоговой системы;

- повышение эффективности муниципальной службы, роли и

ответственности муниципальных служащих;

- развитие и расширение информационно-консультативного и правового

обслуживания сельского населения.

Создание эффективной правовой базы органов местного самоуправления

заключается в обеспечении органов местного самоуправления нормативными

правовыми актами, разработанными на демократических принципах с учетом

интересов населения.

В настоящее время разработаны и приняты законы Кыргызской Республики

"О местном самоуправлении и местной государственной администрации", "О

коммунальной собственности на имущество", "О судах аксакалов", "О

финансово-экономических основах местного самоуправления", "О

муниципальной службе", "О жамаатах (общинах) и их объединениях".

На рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики направлены

проекты законов "О внесении изменений и дополнений в Гражданский

кодекс Кыргызской Республики", "О государственной регистрации

юридических лиц". Проводится работа по внесению изменений и дополнений

в Закон Кыргызской Республики "О местном самоуправлении и местной

государственной администрации", Налоговый кодекс Кыргызской

Республики.

Важнейшей задачей является разработка и принятие нормативного

правового акта Кыргызской Республики "О разграничении функций и

полномочий между государственными органами и органами местного

самоуправления". Необходимость разработки такого закона заключается в

том, что в рамках реализации Национальной стратегии децентрализации

необходимо точно определить и четко разграничить выполняемые функции и

полномочия центральных и местных органов государственного управления и

за счет передачи определенных полномочий расширить круг полномочий

органов местного самоуправления, тем самым повысить их ответственность

перед государством и населением.

Возникает необходимость создания такого механизма, который позволит

перейти к формированию бюджетов местных уровней и составлению расходов

на социальные нужды на основе подушевых норм затрат, которые обеспечат

значительное повышение эффективности использования бюджетных и

внебюджетных средств.

Жизненно важной отраслью для сельского населения продолжает

оставаться жилищно-коммунального хозяйство. В сельской местности эта

отрасль осталась без контроля со стороны государственных структур.

Причем состояние жилья, теплового хозяйства, инженерных и других

коммуникаций не только не улучшается, но продолжается ухудшаться.

Другой немаловажной проблемой села является обеспечение сельского

населения чистой питьевой водой. Созданные на местах Сельские

общественные объединения потребителей питьевой воды (СООППВ) не могут

справиться с возложенными на них функциями, в результате этого

нерешенными остаются вопросы соответствия подаваемой воды стандартам

по качеству, регулярной подачей воды и расширения водопроводной сети и

другие. Много писем и жалоб граждан поступают по вопросу высоких

тарифов за питьевую воду, установленных СООППВ.

II. РЕАЛИЗАЦИЯ ПАКЕТА МЕР

1. Совершенствование структуры и системы

органов местного самоуправления, разграничение

полномочий органов государственного управления

и местного самоуправления

Одной из проблем в республике является постоянно идущий в республике

процесс образования новых аильных кенешей путем дробления существующих

административно-территориальных единиц и придания статуса городов

отдельным населенным пунктам. С 1996 года, когда управление в сельской

местности было переведено на принципы местного самоуправления,

количество новых административно-территориальных единиц в сельской

местности увеличилось с 455 до 472, а количество городов - с 21 до 25.

В своем 2003 года Послании к народу Кыргызстана и Жогорку Кенешу

Кыргызской Республики Президент Кыргызской Республики отметил

необходимость проведения глубоко продуманных мероприятий по

оптимизации территориального уровня государственного управления и

местного самоуправления.

При разделении или преобразовании ныне действующих административно-

территориальных единиц необходимо в первую очередь учитывать

объективные географические, управленческие, социально-экономические,

градостроительные и другие критерии, которые действительно оказывают

большое влияние на уровень организации жизнеобеспечения и

жизнедеятельности того или иного местного сообщества. Эту работу

необходимо проводить по установленным нормам и поэтапно с учетом

бюджетных возможностей.

В рамках реализации Национальной стратегии "Децентрализация

государственного управления и развития местного самоуправления в

Кыргызской Республике до 2010 года" необходимо провести ряд

мероприятий.

Учитывая слабость экономических, социальных и культурных

взаимоотношений между селами, а также в целях организации оперативного

управления делами местного значения, с учетом возможностей местного

бюджета на основе планомерного социально-экономического развития сел и

поселков целесообразно практиковать создание в горных и отдаленных

аилах территориального органа на принципах саморегулирования и

самофинансирования, возглавляемого старостой села (айыл башчысы).

Территориальный орган самоуправления аила должен входить в систему

органов местного самоуправления, находиться в прямом подчинении

аильного кенеша и айыл окмоту. Такой подход к решению вопросов

повышения эффективности местного самоуправления поможет приостановить

процесс продолжающего дробления административно-территориальных единиц

и образования новых аильных кенешей. Однако для этого следует внести

некоторые изменения в существующее законодательство и координировать

деятельность местного сообщества аила, жамаатов и общественных

организаций, находящихся на территории аила.

С другой стороны, также необходимо добиваться обеспечения

самостоятельности местных кенешей в формировании, утверждении,

использовании и контроля бюджетных и внебюджетных средств.

По-прежнему остро стоит проблема нечеткого разграничения функций и

полномочий органов государственной власти и местного самоуправления,

имеются факты вмешательства со стороны районных государственных

администраций в дела местного самоуправления. В то же время в

законодательстве республики отсутствуют эффективные механизмы

взаимодействия государственных и муниципальных органов власти при

осуществлении совместных полномочий и делегированных государственных

полномочий. Все это не способствует дальнейшему повышению

эффективности территориального управления и развития полноценного

местного самоуправления.

2. Осуществление финансово-экономической

децентрализации и совершенствование

налоговой системы

Проведение экономических реформ, переход от плановой системы

хозяйствования к рыночной требует кардинального изменения основы

функционирования бюджетной системы и отношения между органами

государственной власти различного уровня и местного самоуправления.

На сегодняшний день финансово-экономическая база большинства органов

местного самоуправления остается крайне недостаточной. Это в первую

очередь обусловлено не только сложившимися условиями в экономике

страны, но и крайне разными географическими, социально-экономическими,

демографическими и другими особенностями самоуправляемых

административно-территориальных единиц.

В результате несовершенства межбюджетных отношений, отсутствия

научно разработанных современных индикаторов оценки финансового

состояния местных органов, а также механизма надежной гарантии их

бюджетных прав подавляющее большинство органов местного самоуправления

практически лишено возможности укреплять и развивать доходную часть

своих бюджетов. Прежде всего, это связано с сохраняющейся

нестабильностью нормативов отчислений от различных видов налогов в

местные бюджеты. Муниципалитеты практически не имеют стимулов для

улучшения собираемости существующих налогов. В связи с этим предстоит

решить проблему создания эффективной налоговой системы, стимулирующей

инициативу местных органов власти в повышении собираемости налогов,

оптимизирующей межбюджетные отношения.

Следующим шагом реализации децентрализации финансовой системы

является четкое распределение доходных полномочий. Принятие в 2003

году Закона Кыргызской Республики "О финансово-экономических основах

местного самоуправления" стало важным шагом в решении проблем

финансовой децентрализации. Однако данный Закон пока не вступил в силу

и до настоящего времени не разработаны эффективные механизмы его

внедрения. В связи с этим в ближайшее время необходимо разработать и

ввести в действие новые прогрессивные принципы и нормы, обеспечивающие

справедливое распределение категориальных и выравнивающих грантов на

всей территории республики, шире практиковать накопленный опыт по

введению и использованию стимулирующих грантов для органов местного

самоуправления.

Эту проблему необходимо преодолеть в целях дальнейшего решения самой

главной задачи Национальной стратегии децентрализации - планомерного

сокращения разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами

местного самоуправления, и их ресурсным обеспечением.

3. Совершенствование муниципальной службы

и повышение роли и ответственности работников

органов местного самоуправления

В настоящее время назрела необходимость в повышении эффективности

муниципальной службы с установлением строгих правил и процедур

деятельности руководителей и ответственных работников органов местного

самоуправления, включая принципы отбора и назначения кадров, создание

системы подготовки и переподготовки служащих, методов поощрения и

наказания, создающими мотивацию для муниципальных служащих в повышении

результативности труда.

В то же время система муниципального управления должна гарантировать

открытость и прозрачность деятельности органов местного

самоуправления, особенно в управлении финансами, доступность для

граждан в получении, оказываемыми муниципальными органами услуг на

высоком качественном уровне.

Необходима система аттестации муниципальных служащих, обеспечивающие

продвижение по службе наиболее квалифицированных и ответственных

работников, а для избираемых должностных лиц - усиление их

подотчетности перед местными сообществами путем регулярных отчетов на

сессиях местных кенешей и курултаях представителей местных сообществ.

Для успешного решения поставленных задач органы местного

самоуправления должны иметь эффективную, слаженную систему

муниципальной службы, кадровый состав которой обладать высокими

профессиональными навыками.

В дальнейшем необходимо осуществление следующих мероприятий:

- создание базовых территориальных центров по информационному,

организационно-правовому, методическому обеспечению работников

местного самоуправления;

- организация подготовки работников органов местного самоуправления

в вузах, центрах переподготовки и повышения квалификации;

- проведение регулярных тренингов, семинаров для работников

муниципальной службы;

- разработка системы аттестации и конкурсного отбора муниципальных

служащих;

- регулярное проведение мониторинга и оценки деятельности органов

местного самоуправления и муниципальных служащих.

4. Развитие и расширение информационно-консультативного

и правового обслуживания местных сообществ

В целях повышения эффективности и оперативности деятельности органов

местного самоуправления необходимо осуществить компьютеризацию органов

местного самоуправления сел и поселков республики. Повышение

информированности сельского населения в вопросах правового,

социального и экономического направления позволит обеспечить

прозрачность принимаемых решений.

Компьютеризация позволит улучшить информационный контакт центральных

органов, местных органов государственной власти с органами местного

самоуправления.

Необходимо шире практиковать разработку и издание настольных книг,

брошюр и других информационных материалов методического направления. В

этих материалах следует подробно отражать информацию, которая

необходима для сельских жителей и органов местного самоуправления в их

повседневной деятельности, особенно в сфере обеспечения устойчивого

экономического роста, включая развитие различных отраслей экономики -

производства и переработки сельскохозяйственной продукции,

промышленности, туризма, торгового и бытового обслуживания населения

сельской местности.

При аильных кенешах или айыл окмоту необходимо создать постоянно

действующие комиссии, которые бы занимались предоставлением населению

консультаций по правовым и иным вопросам.

III. РАЗРАБОТКА И ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА

И ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПАКЕТА МЕР

а) разработка и внедрение системы мониторинга:

- создание системы наблюдения, анализа и прогноза по реализации

Пакета мер;

- получение достоверной и объективной информации;

- анализ причин достижений и упущений;

- выработка предложений, методических рекомендаций по устранению

упущений;

б) оценка эффективности реализации Пакета мер:

- разработка индикаторов мониторинга реализации Пакета мер,

позволяющего оценить успех в осуществлении мероприятий и возможные

отклонения от намеченных целей;

- выработка механизмов сбора и анализа данных;

- оценка процесса реализации Пакета мер и корректировка дальнейших

действий должны осуществляться по итогам каждого года.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выполнение Пакета мер "Совершенствование структуры и деятельности

органов местного самоуправления" приведет к:

- совершенствованию нормативной правовой базы органов местного

самоуправления, обеспечению правового, организационного, социального и

экономического развития органов местного самоуправления и местных

сообществ;

- совершенствованию системы органов местного самоуправления, их

структуры и деятельности, повышению их институционального потенциала,

расширению компетенции и возможности органов местного самоуправления в

решении дел местного значения и делегированных полномочий;

- расширению самостоятельности и возможности по решению бюджетных

вопросов, укреплению экономической базы и условий повышения

эффективности использования муниципальной собственности местных

сообществ;

- подготовке и формированию профессиональных кадров для органов

местного самоуправления. Достаточный уровень знаний приведет к

качественному улучшению управления, решению проблем, оказанию услуг и

удовлетворению жизненных потребностей населения.

В результате проводимых мероприятий по реализации данного Пакета мер

будут достигнуты определенные результаты по сокращению разрыва между

уровнями и стандартами жизни в городской и сельской местностях,

улучшение условий их проживания.

Приложение

МЕРОПРИЯТИЯ

по реализации Пакета мер "Совершенствование

структуры и деятельности органов местного

самоуправления" на 2005-2010 годы

(В редакции постановления Правительства КР от 10 февраля 2006 года №90)

Приложение № 1

к Пакету мер

Источники финансово-технического обеспечения

Пакета мер

(В редакции постановления Правительства КР от 10 февраля 2006 года №90)

Приложение № 2

к Пакету мер

Функции исполнителей Пакета мер