Концепция обучения работников органов местного самоуправления Кыргызской Республики (Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики)

Приложение 1

Утверждена

Указом Президента

Кыргызской Республики

от 1 марта 2004 года N 76

КОНЦЕПЦИЯ

обучения работников органов местного

самоуправления Кыргызской Республики

Введение

Одним из значимых государственных приоритетов в Кыргызстане явля-

ется повышение эффективности управления всех территориальных уровней, в

том числе и в системе местного самоуправления. Децентрализация госу-

дарственного управления и развитие местного самоуправления являются

ключевыми направлениями административных реформ, проводимых в Кыргызс-

кой Республике. Это отражено в таких стратегических документах, как

"Комплексные основы развития Кыргызской Республики до 2010 года" и "На-

циональная стратегия сокращения бедности на 2003-2005 годы". В 2001 го-

ду были проведены выборы глав местного самоуправления аилов, поселков,

городов районного и областного значения и сформированы распорядитель-

но-исполнительные органы местного самоуправления - айыл окмоту, городс-

кие управы и мэрии на новых принципах. Ранее на принципы самоуправления

был переведен г.Бишкек. Таким образом, к концу 2001 года в Кыргызской

Республике завершилось формирование системы местного самоуправления на

первичном уровне.

Важнейшим условием повышения эффективности управления на местах

является качество профессиональной службы в органах местного самоуправ-

ления, которое во многом достигается отработанной системой и практикой

подготовки специалистов для работы в этих органах.

Как показывает многолетняя практика муниципального управления в

различных государствах мира, базовым фактором, непосредственно влияющим

на уровень эффективности самоуправления, является качество подготовки

кадров для системы органов управления. С этой целью при поддержке госу-

дарства организуется и ведется подготовка специалистов в высших и сред-

них учебных заведениях, создаются краткосрочные курсы для переподготов-

ки ответственных работников муниципалитетов, а во многих странах необ-

ходимость системного обучения и переобучения служащих органов местного

самоуправления определяется законодательными актами.

В Кыргызстане в различных национальных и государственных програм-

мах, утвержденных на высшем государственном уровне, неоднократно под-

черкивалась важность вопроса обеспечения органов местного самоуправле-

ния квалифицированными кадрами, а также давалось предписание обеспечить

базовую подготовку необходимых специалистов вузами республики. Так, в

Основных направлениях реформы местного самоуправления на уровне горо-

дов, районов, областей Кыргызской Республики на 1997-1998 годы, одоб-

ренных постановлением Правительства и Указом Президента Кыргызской Рес-

публики, содержится раздел "Организационное, методическое и информаци-

онное обеспечение органов местного самоуправления, подготовка и пере-

подготовка кадров". А в Национальной стратегии децентрализации госу-

дарственного управления и развития местного самоуправления в Кыргызской

Республике до 2010 года, утвержденной Указом Президента, подчеркивается

исключительная важность обучения муниципальных служащих как залога ус-

пешной деятельности органов местного самоуправления.

Необходимость этого расширяет и масштаб осуществляемых реформ сис-

темы управления территориями, начавшийся процесс фискальной децентрали-

зации, а также изменения, связанные с введением выборности глав местно-

го самоуправления, что требует коренных изменений в практике подготовки

работников органов местного самоуправления. Современный муниципальный

служащий должен соответствовать духу времени, быть восприимчивым к про-

водимым преобразованиям и активно внедрять в свою повседневную деятель-

ность прогрессивные управленческие технологии.

I. Современное состояние подготовки кадров для органов

местного самоуправления

Подготовку кадров по базовым специальностям в сфере местного само-

управления ведет ряд таких высших учебных заведений республики, как

Академия управления при Президенте Кыргызской Республики, Кыргызский

национальный университет им.Ж.Баласагына, Бишкекский гуманитарный уни-

верситет, Ошский государственный университет, Джалал-Абадский государс-

твенный университет и другие. Однако количество специалистов, прошедших

такое обучение, невелико, что ограничивает возможности укомплектования

органов местного самоуправления на периферии квалифицированным персона-

лом.

На сегодняшний день в Кыргызстане еще не сложилась единая система

переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной служ-

бы, отвечающая реальным потребностям органов местного самоуправления.

Такая система должна обеспечивать систематическое повышение квалифика-

ции работников органов местного самоуправления применительно к их долж-

ностным обязанностям.

Сегодня в органах местного самоуправления задействовано около 6,5

тыс. служащих, в том числе почти 300 человек работает в аппарате мест-

ных кенешей, более 150 человек - в мэриях, более 200 человек - в го-

родских управах и около 5,8 тыс. работников - в аппаратах айыл окмоту,

более 8 тысяч депутатов местных кенешей. Причем большинство из них не

имеют специального базового образования, соответствующего для работы на

различных должностях муниципальной службы, и не проходили обучение на

краткосрочных курсах переподготовки и повышения квалификации примени-

тельно к выполняемым функциональным обязанностям.

Переподготовка таких работников может осуществляться на краткос-

рочных курсах, которая, с учетом наличия базового образования и практи-

ческого опыта работы в органах местного самоуправления, требует меньше

времени и дает более быструю отдачу.

Определенная помощь в этом плане оказывается республике различными

международными организациями. В их числе программа ПРООН в Кыргызстане,

организующая различные учебные курсы для работников органов местного

самоуправления, в том числе обучение по различным аспектам децентрали-

зации и социальной мобилизации.

В этом же направлении работают проекты ЮСАИД, включая Урбан Инсти-

тут/Бишкек, которые проводят семинары по различным направлениям практи-

ческой деятельности депутатов местных кенешей, руководителей и ответс-

твенных работников мэрий, городских управ и служб. В числе вопросов, по

которым проводится обучение, управление коммунальной собственностью,

земельные отношения, финансовый менеджмент и др.

В течение ряда лет работу по образовательным программам в системе

местного самоуправления в Кыргызстане проводит Фонд Сороса. Так, с 1998

года проводилось переобучение работников аппаратов айыл окмоту. Также

ведется проектная деятельность по изменению практики управления в сель-

ских и городских муниципалитетах, внедрению технологий социального

партнерства, использованию инструментов публичной политики, стратеги-

ческого планирования и т.д.

Вышеописанная деятельность международных организаций строится в

направлении освоения работниками органов местного самоуправления новых

управленческих технологий, ставит целью переосмысление обучающимися

своей роли в новых жизненных реалиях, и направлена на решение других

важных для полноценной деятельности муниципальных органов задач.

Но практически ни одна организация не проводит переобучение работ-

ников по их должностным обязанностям и, кроме того, их деятельность по

обучению, как правило, не координируется.

Анализ современного состояния показывает необходимость скорейшего

создания единой системы подготовки кадров для органов местного самоуп-

равления при активной государственной поддержке. Данная система будет

удовлетворять потребности органов местного самоуправления в обучении и

переподготовке квалифицированных кадров, способных обеспечить полноцен-

ную и эффективную работу органов управления на местном уровне.

II. Единая система обучения работников органов

местного самоуправления

Целью политики обучения является повышение человеческого потенциа-

ла для эффективного решения задач местного развития через создание еди-

ной системы обучения работников органов местного самоуправления.

Государство будет оказывать активную поддержку в становлении еди-

ной постоянно действующей системы подготовки, переподготовки и повыше-

ния квалификации путем создания институционально-правовой базы и обес-

печения ее финансирования из государственного бюджета.

Структура административной системы по обучению работников органов

местного самоуправления представлена на рис.1.

В целях координации деятельности организаций, проводящих обучение,

и эффективного использования бюджетного финансирования и ресурсов внеш-

ней финансовой и технической помощи, направляемых на подготовку и повы-

шение квалификации работников органов местного самоуправления, создает-

ся Совет по обучению работников органов местного самоуправления Кыр-

гызской Республики (далее - Совет по обучению), в функции которого бу-

дут входить выработка и реализация политики по обучению работников ор-

ганов местного самоуправления. Совет по обучению будет состоять из 13

человек и включать представителей Администрации Президента Кыргызской

Республики, Правительства или Аппарата Премьер-министра Кыргызской Рес-

публики, высших учебных заведений, местных государственных администра-

ций, органов местного самоуправления и общественных организаций. Состав

Совета по обучению утверждается Указом Президента Кыргызской Республи-

ки. Заседания Совета по обучению будут проводиться не реже чем один раз

в полугодие.

В целях выработки согласованной позиции представителей донорских

организаций, высших учебных заведений, гражданского общества при Совете

по обучению может образовываться консультативный совет. Основной зада-

чей консультативного совета будет предоставление рекомендаций по основ-

ным направлениям обучения работников местного самоуправления для обес-

печения максимального уровня развития местного самоуправления в Кыр-

гызстане.

Основные функции в системе:

- функция разработки политики и стратегии;

- функции секретариата;

- функции планирования и программирования;

- функции мониторинга и оценки;

- функции исполнительного органа;

- функции координации доноров.

------------------------------

| Совет по обучению |

| работников органов МСУ |

------------------------------

/ \ /

v

-----------------------------------------

| Академия управления при Президенте КР |

| Местные государственные администрации |

| Органы местного самоуправления |

| Ассоциация сел и поселков КР |

| Асcоциация городов КР |

| Высшие учебные заведения КР |

-----------------------------------------

|

v

---------------------------------------------------

v v v v

Органы местного самоуправления

Рис.1. Структура административной системы по обучению работников

органов МСУ.

Система предназначена для выполнения обозначенных и описанных

функций.

1). Функция разработки политики и стратегии. В разработку политики

обучения работников органов местного самоуправления будут вовлечены Со-

вет по обучению, консультативный совет, Администрация Президента Кыр-

гызской Республики, Аппарат Премьер-министра Кыргызской Республики, ап-

парат министра Кыргызской Республики по делам местного самоуправления и

регионального развития.

2). Функции секретариата. Функции секретариата будут в основном

выполняться секретариатом Совета по обучению на базе Академии управле-

ния при Президенте Кыргызской Республики. Секретариат будет обеспечи-

вать организационно-техническую поддержку деятельности Совета по обуче-

нию и координировать деятельность организаций, вовлеченных в процесс

обучения работников органов местного самоуправления. Секретариат также

будет нести ответственность за выполнение функций (а) планирования и

программирования и (б) мониторинга и оценки.

3). Функции исполнительного органа. Основным исполнительным учреж-

дением для реализации обучения работников органов местного самоуправле-

ния будет Академия управления при Президенте Кыргызской Республики в

сотрудничестве с аппаратом министра Кыргызской Республики по делам

местного самоуправления и регионального развития, местными государс-

твенными администрациями, Ассоциацией органов местного самоуправления

сел и поселков Кыргызской Республики, Ассоциацией городов Кыргызской

Республики, высшими учебными заведениями. Курсы переподготовки и повы-

шения квалификации будут проводиться на базе центра переподготовки и

повышения квалификации Академии управления при Президенте Кыргызской

Республики в г.Бишкек и учебного центра в г.Ош.

4). Функции координации доноров. Для эффективной реализации прог-

рамм обучения работников местного самоуправления Совет по обучению и

консультативный совет на совместных заседаниях будут обсуждать вопросы

координации деятельности доноров по обучению.

Базовым государственным образовательным заведением по проведению

краткосрочных курсов переподготовки и повышения квалификации является

Академия управления при Президенте Кыргызской Республики. Академия уп-

равления в сотрудничестве с заинтересованными министерствами и ведомс-

твами, высшими учебными заведениями, Ассоциацией органов местного само-

управления сел и поселков и Ассоциацией городов Кыргызской Республики

разрабатывает программы краткосрочных курсов, которые рассматриваются и

утверждаются Советом по обучению. Слушателям, успешно закончившим кур-

сы, выдается сертификат государственного образца который учитывается

при прохождении муниципальным служащим аттестации и продвижении его по

службе.

В целях создания единой системы переподготовки и повышения квали-

фикации работников органов местного самоуправления на базе Академии уп-

равления при Президенте Кыргызской Республики создаются два региональ-

ных центра переподготовки и повышения квалификации работников органов

местного самоуправления в г.Бишкек и г.Ош. Государство будет оказывать

поддержку в решении вопросов финансового и материально-технического

обеспечения деятельности центров и содействие в привлечении ресурсов

внешней финансовой и технической помощи. По мере становления и развития

центров в гг. Бишкек и Ош будут создаваться региональные центры пере-

подготовки и повышения квалификации работников органов местного самоуп-

равления в других областных центрах. Потенциал сети региональных цент-

ров будет достаточным, чтобы обеспечить переподготовку и повышение ква-

лификации всех работников органов местного самоуправления с периодич-

ностью, в соответствии с законом о муниципальной службе, который будет

принят.

Глава местной государственной администрации на соответствующей

территории является ответственным за оказание государственной поддержки

в организации и проведении краткосрочных курсов. Местная государствен-

ная администрация совместно с органами местного самоуправления будет

решать организационно-технические вопросы проведения курсов.

Система обучения работников органов местного самоуправления стро-

ится на принципах обязательности и непрерывности.

Система обучения работников органов местного самоуправления вклю-

чает:

- подготовку специалистов в высших учебных заведениях по бакалавр-

ским, 5-летним и магистерским программам;

- краткосрочные курсы переподготовки и повышения квалификации по

различным программам в сфере теории и практики местного самоуправления.

Программы высшего образования, осуществляющие подготовку специа-

листов в области финансов, экономики, права и менеджмента, необходимо

совершенствовать с тем, чтобы в полной мере отражать вопросы местного

развития, местных сообществ и местного самоуправления. Необходимо пе-

ресмотреть учебные планы с целью обеспечения соответствия выпускаемых

специалистов потребностям органов местного самоуправления. Следует раз-

вивать учебно-методическую базу: издавать учебники и методические посо-

бия, внедрять новые методы обучения, направленные на развитие практи-

ческих навыков.

В Академии управления при Президенте Кыргызской Республики осу-

ществляется подготовка специалистов по магистерской программе по нап-

равлению "Менеджмент", со специализацией "Местное государственное уп-

равление и самоуправление". Магистерская программа является программой

последипломной целевой подготовки специалистов для органов местного са-

моуправления и нацелена на получение слушателями теоретических знаний и

практических навыков в области местного самоуправления. Подготовка осу-

ществляется по рабочему плану, соответствующему государственному стан-

дарту и утвержденному Министерством образования Кыргызской Республики.

Кандидаты для обучения по магистерской программе направляются органами

местного самоуправления. Слушатели, успешно закончившие обучение, полу-

чают диплом государственного образца и им гарантируется трудоустройство

на должность не ниже ранее занимаемой.

Целью краткосрочных курсов переподготовки и повышения квалификации

является получение специальных знаний и практических навыков в отдель-

ных сферах профессиональной деятельности работников органов местного

самоуправления, включая правовые, финансовые и экономические основы

местного самоуправления в Кыргызской Республике, вопросы социально-эко-

номического развития и преодоления бедности на местном уровне, основы

современного менеджмента и организации.

Принцип обязательности обучения будет реализован посредством того,

что при назначении на должность работник в течение первых трех месяцев

должен пройти обучение на краткосрочных курсах переподготовки или повы-

шения квалификации по программе соответствующей выполняемым функцио-

нальным обязанностям.

Принцип непрерывности обучения обязывает работника органа местного

самоуправления проходить обучение на краткосрочных курсах переподготов-

ки или повышения квалификации не реже чем один раз в три года. Работ-

ник, прошедший обучение, будет иметь преимущества при продвижении по

службе и повышении заработной платы. Работник, не прошедший обучение в

течение последних трех лет (за исключением выборных должностных лиц),

может быть понижен в должности или освобожден от занимаемой должности

по результатам аттестации. Требование обязательности и периодичности

прохождения обучения на курсах переподготовки и повышения квалификации

будет заложено в Законе о муниципальной службе.

Краткосрочные курсы переподготовки и повышения квалификации работ-

ников органов местного самоуправления будут проводиться квалифицирован-

ными преподавателями, отобранными на конкурсной основе и прошедшими

специальную подготовку.

Переподготовка муниципальных служащих к работе в соответствии с

занимаемыми муниципальными должностями должна осуществляться на основе

учебных программ, ориентированных на специфику и объем функциональных

полномочий по конкретным муниципальным должностям.

При этом основными критериями эффективного обучения должны стать

следующие:

- практическая применимость содержания учебных программ в повсед-

невной деятельности работника органа местного самоуправления (объем и

содержание учебных программ);

- вариативность учебных программ относительно отраслевой специфики

функциональной деятельности муниципального служащего (специфичность

учебных модулей);

- уровень выработанной у муниципального служащего адаптивной спо-

собности использовать полученные знания на практике (интерактивные ме-

тоды обучения).

По делегированным государственным полномочиям обучение работников

местного самоуправления должны проводить соответствующие министерства и

ведомства по утвержденным программам.

III. Механизм финансировании обучения

Важной задачей является создание устойчивой системы финансового

обеспечения единой системы переподготовки и повышения квалификации ра-

ботников органов местного самоуправления.

Механизм финансирования подготовки и переподготовки кадров местно-

го самоуправления необходимо строить по принципу многоканальности: бюд-

жетное финансирование (республиканское, местное), внебюджетное (фонды,

ассоциации, спонсоры), а также за счет проектов международных организа-

ций:

- в части расходов на обучение муниципальных служащих установить

постоянный, гарантированный объем финансирования из республиканского и

местного бюджета;

- при формировании местного бюджета выделить отдельной статьей фи-

нансирование обучения муниципальных служащих исходя из потребностей в

обучении работников;

- продолжить практику совместной реализации образовательных прог-

рамм и проектов с международными и зарубежными организациями;

- обеспечить привлечение средств из внебюджетных источников, нап-

равляемых на подготовку кадров.

Заключение

Дальнейшие реформы и совершенствование местного самоуправления не-

возможны без развития человеческого потенциала. Нормативно-правовая ба-

за создает всего лишь благоприятные условия, а претворять в жизнь идеи

и концепции самоуправления должны депутаты местных кенешей, сотрудники

мэрий, городских управ, айыл окмоту. Кадры органов местного самоуправ-

ления должны обладать достаточными правовыми, финансовыми и экономичес-

кими знаниями, составляющими основу местного самоуправления в Кыргызс-

кой Республике, и уметь применять приобретенные знания и опыт на прак-

тике для принятия обоснованных решений. Также они должны овладеть навы-

ками современного менеджмента, организации и взаимодействия с другими

секторами общества для реализации принятых решений и развития местного

сообщества.

Государство ставит целью обеспечить условия для повышения профес-

сионального уровня кадров местного самоуправления через создание единой

системы переподготовки и повышения квалификации работников местного са-

моуправления. Настоящая концепция закладывает основу для создания такой

системы при государственной поддержке.