Заключение Конституционного суда КР (по проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики», внесенного Президентом Кыргызской Республики на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики)

г.Бишкек

от 21 января 2010 года

ЗАКЛЮЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

по проекту Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики", внесенного Президентом Кыргызской Республики на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Конституционный суд Кыргызской Республики в составе: Председателя Сыдыковой С.К., заместителя Председателя Суталинова А.А., судей - Абду- гапарова А.А., Демина С.Н., Кененсариева А.С., Курбановой Ч.Ж., Мамыро- ва О.Ж., Мусабековой Ч.А. и Эсенканова К.Э., секретаря судебного заседания Максатбек уулу Съезбека, с участием сторон: представителя Президента Кыргызской Республики, министра юстиции Абдиева Курмантая Абдиевича, действующего на основании доверенности от 23 декабря 2009 года, представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Арабаева Автандила Анисовича, действующего на основании доверенности от 23 декабря 2009 года, и Камчыбековой Жылдыз Самидиновны, действующей на основании доверенности от 22 декабря 2009 года, руководствуясь подпунк- том 5 пункта 3 статьи 85 и пунктом 3 статьи 98 Конституции Кыргызской Республики, статьей 13 Закона "О Конституционном суде Кыргызской Рес- публики" и статьями 11 и 22 Закона "О конституционном судопроизводстве Кыргызской Республики", рассмотрел в открытом судебном заседании обра- щение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики для дачи заключения на про- ект Закона "О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики", внесенный Президентом Кыргызской Республики. Заслушав доклад судьи Мусабековой Ч.А., выступления представителя Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Арабаева А.А., представителя Пре- зидента Кыргызской Республики Абдиева К.А. и исследовав материалы дела, Конституционный суд Кыргызской Республики установил: В Конституционный суд Кыргызской Республики 17 декабря 2009 года поступило обращение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики для дачи зак- лючения на проект Закона "О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики". Жогорку Кенеш Кыргызской Республики 17 декабря 2009 года принял постановление "О направлении проекта Закона Кыргызской Республи- ки "О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики" для дачи заключения в Конституционный суд Кыргызской Республики". Данный законопроект был внесен в Жогорку Кенеш Кыргызской Респуб- лики Президентом Кыргызской Республики К.С.Бакиевым в порядке законода- тельной инициативы 14 декабря 2009 года. Представленный для дачи заключения законопроект предлагает внести изменения в Конституцию Кыргызской Республики следующего содержания:

"Статья 1.

Внести в Конституцию Кыргызской Республики следующие изменения:

1. В статье 46:

- в пункте 1:

подпункты 6-8 изложить в следующей редакции: "6) образует Президентское совещание и другие совещательные орга- ны; утверждает положения о них;

7) образует, упраздняет и реорганизует координационные органы; ут-

верждает положения о них;

8) образует, упраздняет и реорганизует подчиненную ему Службу го-

сударственной охраны";

- в подпункте 3 пункта 4 слова ", классные чины" исключить;

- пункт 10 изложить в следующей редакции:

"10. Президент осуществляет общее руководство государственными ор- ганами, ведающими вопросами обороны, безопасности, иностранных дел, внутренних дел, назначает и освобождает их руководителей и заместителей руководителей. По предложению Премьер-министра утверждает положения об органах, ведающих вопросами обороны и внутренних дел.".

2. В статье 52:

- в пункте 1:

в первом предложении слова "Торага Жогорку Кенеша" заменить слова- ми "лицо, определяемое Президентским совещанием"; второе предложение изложить в следующей редакции: "Решение об оп- ределении лица, которое будет исполнять полномочия Президента, принима- ется Президентским совещанием большинством голосов от общего числа чле- нов Президентского совещания.";

- в пункте 2 слова "Должностные лица, исполняющие" заменить слова-

ми "Лицо, исполняющее".

3. В подпункте 26 пункта 1 статьи 58 слова ", классных чинов" иск-

лючить.

4. В статье 68:

- в пункте 1 слова "министерства, государственные комитеты, адми-

нистративные ведомства, иные" исключить;

- в пункте 3:

во втором предложении абзаца первого слова ", министров и предсе- дателей государственных комитетов" заменить словами "и других членов Правительства"; абзац второй изложить в следующей редакции: "Структура Правительства определяется Премьер-министром и утверж- дается Жогорку Кенешем.".

5. В пункте 2 статьи 69 слова "национальной безопасности," и

"иностранных дел," исключить.

6. В статье 72:

- в пункте 2 слова "административных ведомств и" исключить;

- в пункте 3 слова "административных ведомств и" исключить.

7. В статье 73:

- пункт 1 изложить в следующей редакции:

"1. Правительство решает все вопросы государственного управления, за исключением вопросов, отнесенных настоящей Конституцией и законами к компетенции Президента, Жогорку Кенеша, других государственных органов, не подчиненных Правительству, и органов местного самоуправления.";

- пункт 2 изложить в следующей редакции:

"2. Правительство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими ветвями власти, государственными органами, не подчиненными Правительству, и органами местного самоуправления.".

8. В статье 74:

- пункт 3 изложить в следующей редакции:

"3. Правительство руководит деятельностью подчиненных ему органов исполнительной власти и местных государственных администраций.";

- в пункте 4 слова "Министерства, государственные комитеты и адми-

нистративные ведомства, иные органы" заменить словом "Органы";

- в пункте 5 слова "министерств, государственных комитетов, адми-

нистративных ведомств, иных" исключить.

Статья 2.

Настоящий Закон вступает в силу со дня официального опубликова- ния". На заседании Конституционного суда Кыргызской Республики предста- витель Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Арабаев А.А. поддержал об- ращение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики и просил дать заключение по представленному законопроекту. Представитель Президента Кыргызской Республики Абдиев К.А., под- держав проект Закона, пояснил, что проект подготовлен в рамках начатых реформ в системе государственного управления и в целях исключения дуб- лирующих позиций, оптимизации и более емкого установления норм Консти- туции Кыргызской Республики, направлен на урегулирование полномочий Президента, Жогорку Кенеша, организации структуры и состава правитель- ства, и просил дать положительное заключение. Конституционный суд Кыргызской Республики, обсудив доводы сторон и исследовав материалы дела, приходит к следующему выводу. Конституционный суд Кыргызской Республики рассмотрел проект Закона "О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики" (далее - проект Закона) в целом и каждое его положение с позиции защиты осново- полагающих принципов конституционного строя, закрепленных Конституцией Кыргызской Республики. Согласно пункту 2 статьи 98 Конституции Кыргызской Республики из- менения и дополнения в Конституцию могут быть рассмотрены Жогорку Кене- шем Кыргызской Республики по предложению трех субъектов, в том числе и Президента Кыргызской Республики, при наличии двух условий: 1) измене- ния и дополнения должны касаться положений Глав третьей по восьмой Конституции Кыргызской Республики; 2) при наличии положительного заклю- чения Конституционного суда Кыргызской Республики. Предлагаемые изменения касаются положений Глав третьей, четвертой и пятой Конституции Кыргызской Республики, поэтому Жогорку Кенеш Кыр- гызской Республики вправе их рассмотреть при наличии положительного заключения Конституционного суда Кыргызской Республики. В проекте Закона содержатся изменения, направленные на урегулиро- вание полномочий Президента, Жогорку Кенеша и организации структуры и состава Правительства. Инициатор проекта Закона предлагает исключить из полномочий Прези- дента следующие полномочия:

- назначение Государственного секретаря, определение его статуса и

полномочий, формирование Администрации Президента (из подпункта 6 пунк- та 1 статьи 46 Конституции Кыргызской Республики);

- образование Совета безопасности (из подпункта 7 пункта 1 статьи

46 Конституции Кыргызской Республики);

- формирование Национальной гвардии (из подпункта 8 пункта 1

статьи 46 Конституции Кыргызской Республики). В подпунктах 6 и 7 пункта 1 статьи 46 Конституции Кыргызской Рес- публики вместо исключенных полномочий предлагается наделить Президента полномочиями по образованию Президентского совещания, других совеща- тельных и координационных органов и утверждению положений о них, а в подпункте 8 пункта 1 этой же статьи - полномочиями упразднения и реор- ганизации Службы государственной охраны. Предлагается также текст пункта 10 статьи 46 Конституции Кыргызс- кой Республики скорректировать, отнеся к полномочиям Президента осу- ществление общего руководства государственными органами, ведающими воп- росами обороны, безопасности, иностранных дел, внутренних дел, назначе- ния и освобождения их руководителей и их заместителей. При этом утверж- дение положений органов, ведающих вопросами обороны и внутренних дел, предлагается осуществлять по предложению Премьер-министра. Вышеперечисленные изменения в статью 46 Конституции Кыргызской Республики сохраняют конституционный статус Президента Кыргызской Рес- публики, установленный в Главе первой и статье 42 Конституции Кыргызс- кой Республики. Этот статус реализуется в нормах Конституции, определя- ющих функции и полномочия главы государства. Основные функции Президента Кыргызской Республики как главы госу- дарства определены в пунктах 2 и 3 статьи 42 Конституции Кыргызской Республики, согласно которой он:

- является символом единства народа и государственной власти, га-

рантом Конституции, свобод и прав человека и гражданина;

- определяет основные направления внутренней и внешней политики

государства;

- представляет Кыргызскую Республику внутри страны и в международ-

ных отношениях;

- принимает меры по охране суверенитета и территориальной целост-

ности Кыргызской Республики;

- обеспечивает единство и преемственность государственной власти,

согласованное функционирование и взаимодействие государственных орга- нов, их ответственность перед народом. Для осуществления этих функций глава государства наделяется соот- ветствующими полномочиями, состоящими из конкретных его прав и обязан- ностей по вопросам, отнесенным к его компетенции. Однако, в Конституции функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства должна оставаться возмож- ность для принятия самостоятельного решения и действия в соответствую- щих обстоятельствах, то есть каждое его полномочие должно вытекать из его функций и предоставлять право действовать и реагировать на непред- виденные жизненные ситуации, исходя из буквы и духа Конституции. Наиболее сложными и ответственными являются функции Президента, связанные с определением основных направлений внутренней и внешней по- литики государства, принятием мер по охране суверенитета и территори- альной целостности страны, представительские функции. Для реализации этих функций в полном объеме Президент должен действовать в пределах своих полномочий, установленных Конституцией. Поэтому суд считает до- пустимым возложение на Президента осуществление общего руководства го- сударственными органами, ведающими вопросами обороны, безопасности, иностранных и внутренних дел (пункт 10 статьи 46 Конституции Кыргызской Республики в редакции проекта Закона). В этом же контексте суд полагает приемлемым изменение, предлагаемое в статью 69 Конституции Кыргызской Республики, где в пункте 2 исключаются слова "национальной безопаснос- ти" и "иностранных дел". Вполне логичным представляется для суда также предлагаемое в пунк- те 10 статьи 46 Конституции Кыргызской Республики уточнение об утверж- дении положений об органах, ведающих вопросами обороны и внутренних дел, по предложению Премьер-министра, так как эти министерства являются органами исполнительной власти и входят в структуру Правительства. В связи с вышеизложенным, Конституционный суд Кыргызской Республи- ки считает, что предлагаемые проектом Закона изменения в подпункты 6, 7 и 8 пункта 1, пункт 10 статьи 46, пункт 2 статьи 69 Конституции Кыр- гызской Республики могут быть приняты, поскольку не изменяют и не ума- ляют конституционный статус Президента Кыргызской Республики, Премь- ер-министра Кыргызской Республики и направлены на реализацию всей пол- ноты функций главы государства, возложенных на него Конституцией. По изменениям подпункта 3 пункта 4 статьи 46 и подпункта 26 пункта 1 статьи 58 Конституции Кыргызской Республики, где из текста исключают- ся соответственно слова "классные чины" и "классных чинов", суд также не имеет возражений. Поскольку вопросы установления и присвоения госу- дарственным и муниципальным служащим классных чинов связаны с деятель- ностью после поступления на службу, то отказ от их регулирования через конституционные нормы не влечет ущемления гарантированных в Главе вто- рой Конституции Кыргызской Республики свобод и прав человека и гражда- нина, в частности, равных прав граждан на поступление на государствен- ную и муниципальную службу (пункт 3 статьи 23 Конституции Кыргызской Республики). В Главе третьей Конституции Кыргызской Республики проект Закона предлагает изменить статью 52, где предусматривается в случае невозмож- ности исполнения полномочий Президента по указанным в Конституции при- чинам до избрания нового Президента их будет исполнять лицо, определяе- мое Президентским совещанием. При обсуждении данного вопроса, Конституционный суд Кыргызской Республики, принимая во внимание, что Президентское совещание, образуе- мое согласно предлагаемому проектом Закона изменению в подпункт 6 пунк- та 1 статьи 46 Конституции Кыргызской Республики Президентом, по своему статусу является совещательным органом, чьи решения будут носить реко- мендательный характер и обязательный примут только в случае их утверж- дения Президентом, пришел к выводу, что Президентское совещание не мо- жет быть тем органом, который должен определить исполняющего обязаннос- ти Президента. Институт исполняющего обязанности главы государства юридически не тождественен институту главы государства. Он не обладает рядом полномо- чий главы государства, не пользуется его титулом, не может формировать основы политики государства. Его главное юридическое назначение состоит в том, чтобы достойно и эффективно замещать главу государства, содейс- твовать законному переходу власти вновь избранному главе государства. По природе и назначению этот институт относится к чрезвычайным, вызыва- емым к практике экстренными и непредвиденными факторами. Несмотря на статус и полномочия исполняющего обязанности Президента, реализуемых в экстренных случаях и в течение ограниченного времени, их важность для нормального функционирования всей системы государственной власти требу- ет четкого юридического механизма процедуры замещения главы государс- тва. Нынешний способ конституционно-правовой регламентации института исполняющего обязанности главы государства Кыргызской Республики, соп- ряженный с осуществлением соответствующих полномочий Торага Жогорку Ке- неша, а при его невозможности Премьер-министром (пункт 1 статьи 52 Конституции Кыргызской Республики), имеет определенный пробел. Правовая ситуация, при которой полномочия исполняющего обязанности главы госу- дарства и главы законодательного органа власти (либо главы исполнитель- ного органа власти) должны совмещаться в одном лице, вступает в проти- воречие со статьей 7 Конституции Кыргызской Республики, устанавливающей принцип разделения государственной власти. При указанных обстоятельствах, Конституционный суд считает, что действующий механизм определения исполняющего обязанности Президента требует совершенствования, при этом не отрицает возможность определения такого лица через коллегиальный орган (но не в форме совещательного ор- гана), который созывается в кратчайшие сроки только для этой цели и в составе которого обязательно должны быть руководители органов законода- тельной и исполнительной власти. В предлагаемых проектом Закона изменениях ряда статей Главы пятой Конституции Кыргызской Республики центральное место отводится изменению пункта 1 статьи 68, которое влечет необходимость изменений других ста- тей данной Главы. В частности, в указанном пункте проекта Закона пред- лагается использовать обобщенный термин "органы исполнительной власти" вместо перечисления конкретных видов органов исполнительной власти (ми- нистерства, государственные комитеты, административные ведомства, иные органы), соответственно должны быть внесены необходимые изменения в пункт 3 статьи 68, статьи 72, 74. Учитывая сложность процесса внесения изменений и дополнений в Конституцию, определение конкретных видов органов исполнительной власти и перечня должностных лиц, которые могут входить в структуру и состав Правительства, через Конституцию не всегда оправдано. Этот вопрос может быть отрегулирован законом. Поэтому суд считает возможным изменение пункта 1 статьи 68 и других вышеуказанных статей Конституции Кыргызской Республики в редакции, изложенной проектом Закона. Суд также согласен с изменениями, предлагаемыми в статью 73 Конс- титуции Кыргызской Республики, и полагает, что они могут быть приняты в редакции, предложенной проектом Закона, по следующим основаниям. Действующая редакция пункта 1 статьи 73 Конституции Кыргызской Республики устанавливает, что Правительство решает все вопросы госу- дарственного управления, за исключением полномочий, отнесенных настоя- щей Конституцией и законами к компетенции Президента и Жогорку Кенеша. Однако, при его логическом толковании можно прийти к пониманию, что Правительство вправе решать все вопросы, относящиеся к компетенции ос- тавшихся за вычетом указанных в данной норме органов, в том числе и су- дов, что недопустимо в силу требований принципа разделения государс- твенной власти, установленного статьей 7 Конституции Кыргызской Респуб- лики. В нынешней редакции пункта 2 статьи 73 Конституции Кыргызской Рес- публики закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Прави- тельства Кыргызской Республики, но в нем также указывается, что оно осуществляет и иные полномочия, отнесенные к его ведению Конституцией, законами и указами Президента. Следовательно, перечень конституционных полномочий не является исчерпывающим. Кроме того, правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государс- твенным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти с исчерпывающей полнотой затруднительно, вследствие чего она обычно уста- навливается только в общей форме и конкретизируется отдельным законом. В этой связи, суд также считает излишним конкретизировать полномочия Правительства через конституционную норму, поэтому этот вопрос может быть разрешен, исходя из требований пункта 3 статьи 2 Конституции Кыр- гызской Республики, где установлено, что государство, его органы, орга- ны местного самоуправления и их должностные лица не могут выходить за рамки полномочий, определенных настоящей Конституцией и законом, в рам- ках соответствующего закона. На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 5 пункта 3 статьи 85, пунктом 3 статьи 98 Конституции Кыргызской Республики, статьями 13 и 14 Закона "О Конституционном суде Кыргызской Республики", статьями 11, 12, 22, 34, 35, 36 и 39 Закона "О конституционном судопро- изводстве Кыргызской Республики" Конституционный суд Кыргызской Респуб- лики дает следующее заключение:

1. Проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в

Конституцию Кыргызской Республики", внесенный 14 декабря 2009 года Пре- зидентом Кыргызской Республики на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызс- кой Республики, за исключением его пункта 2 статьи 1, может быть принят без изменения редакции. Пункт 2 статьи 1 вышеуказанного проекта Закона может быть принят после внесения соответствующих изменений в его редакцию, с учетом реко- мендаций, изложенных в мотивировочной части настоящего заключения.

2. Заключение опубликовать в журнале "Вестник Конституционного су-

да Кыргызской Республики", газетах - "Эркин Too", "Кыргыз Туусу" и "Слово Кыргызстана".

Председатель Конституционного суда Кыргызской Республики С.Сыдыкова

Секретарь Конституционного суда Кыргызской Республики О.Мамыров