Заключение Кабинета Министров Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики «Об обязательном страховании жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции») (к распоряжению Кабинета Министров Кыргызской Республики от «3» декабря 2021 года № 307-р)

Приложение к распоряжению Кабинета Министров Кыргызской Республики от «3» декабря 2021 года № 307-р

Заключение Кабинета Министров Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики «Об обязательном страховании жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции»)

Кабинет Министров Кыргызской Республики в соответствии со статьей 27 конституционного Закона Кыргызской Республики «О Кабинете Министров Кыргызской Республики», рассмотрев проекты законов Кыргызской Республики «Об обязательном страховании жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции»), инициированные депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Э.Дж. Байбакпаевым, приходит к следующему заключению.

По проекту Закона Кыргызской Республики «Об обязательном страховании жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж»

1. Статьей 44 Конституции Кыргызской Республики предусмотрено, что государство поощряет добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительную деятельность.

Вместе с тем следует отметить, что вводимые представленным проектом Закона ограничения о недопустимости выезда за границу без договора жизни и здоровья могут ограничить конституционное право граждан, предусмотренное частью 2 статьи 31 Конституции Кыргызской Республики, при котором каждый гражданин Кыргызской Республики имеет право свободно выезжать за пределы Кыргызской Республики и беспрепятственно возвращаться. При этом статьей 23 Конституции Кыргызской Республики предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Конституцией и законами в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц. Такие ограничения могут быть введены также с учетом особенностей военной или иной государственной службы.

2. Статьей 2 проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции»)» в Законе Кыргызской Республики «О внешней миграции» предлагается часть 1 статьи 46 дополнить пунктом 10 следующего содержания:

«10) Если у заявителя отсутствует действительный полис страхования жизни.». Кроме этого, статьей 4 проекта Закона предлагается установить требования для граждан Кыргызской Республики – иметь договор по обязательному страхованию жизни и здоровья и предъявлять его в контрольно-пропускных пунктах для проверки лицам уполномоченных органов пограничного контроля. Также проектом Закона предусматривается, что страховые суммы выплачиваются при наступлении страховых случаев, при этом страховая сумма выплачивается при предъявлении страховщику следующих документов: в случае гибели гражданина – свидетельство о смерти и страховой полис, в случае причинения вреда здоровью – страховой полис, трудовой договор, заключение уполномоченных органов надзора и контроля по охране труда о трудовом увечье или травмы, полученной при исполнении им трудовых (служебных) обязанностей. Необходимо отметить, что выезд гражданами Кыргызской Республики за рубеж может осуществляться по различным причинам (туристический отдых, командировочные выезды и т.д.). Таким образом, статья 4 проекта Закона Кыргызской Республики «Об обязательном страховании жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж» и пункт 10 проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции») противоречат вышеуказанным положениям Конституции Кыргызской Республики. Так, вышеуказанной статьей законопроекта установлено, что уполномоченный государственный орган, осуществляющий охрану Государственной границы Кыргызской Республики, вправе пропустить через Государственную границу граждан Кыргызской Республики только при наличии договора страхования жизни и здоровья. Пограничная служба Государственного комитета национальной безопасности Кыргызской Республики является уполномоченным органом, осуществляющим охрану Государственной границы Кыргызской Республики, участвующим в обеспечении пограничной безопасности и ответственным за реализацию государственной пограничной политики Кыргызской Республики в соответствии с законодательством Кыргызской Республики в сфере охраны Государственной границы. Осуществление контроля за наличием у граждан Кыргызской Республики договора страхования жизни и здоровья противоречит законодательству Кыргызской Республики, регламентирующему деятельность указанного уполномоченного государственного органа. В соответствии со статьей 43 Закона Кыргызской Республики «О Государственной границе Кыргызской Республики» подразделения пограничного контроля проверяют у лиц, следующих через Государственную границу, документы на право въезда на территорию Кыргызской Республики и выезда с территории Кыргызской Республики, делают в них соответствующие отметки, а также изымают недействительные документы. При этом запрашивать какие-либо дополнительные документы не входит в компетенцию Пограничной службы и относится к вопросам неслужебного характера. В то же время требование предъявления договора страхования жизни и здоровья потребует дополнительного времени для изучения, что повлечет за собой скопление лиц в пунктах пропуска через Государственную границу и возникновение конфликтных ситуаций. В этой связи введение дополнительных барьеров для граждан создаст предпосылки к коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц. Также следует учесть, что вопрос обязательного страхования жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж, может быть негативно воспринят общественностью и вызвать массовое недовольство.

3. Часть 2 статьи 6 проекта Закона, предусматривающую государственную гарантию и защиту страховых организаций, целесообразно исключить, так как она противоречит части 3 данной статьи.

Абзац второй части 1 статьи 8 проекта Закона необходимо изложить в следующей редакции: «- гибель (смерть) страхователя при исполнении им трудовых (служебных) обязанностей в период нахождения на территории другого государства.».

4. Статьей 7 проекта Закона предусматривается уплата страхователями страхового взноса в размере 4-х расчетных показателей. В настоящее время в соответствии с постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики «Об утверждении размера расчетного показателя» от 15 июня 2006 года № 1115-III размер расчетного показателя в Кыргызской Республике равен 100 сомам. Таким образом, страхователь должен уплачивать страховые взносы за жизнь и здоровье 400 сомов в год. Периодичность уплаты страхователем составляет один раз в год, один раз в два или в три года или один раз в пять лет в зависимости от разрешения нахождения на работе за пределами Кыргызской Республики.

При этом данным законопроектом также предусматривается (статья 9 проекта) выплата страховой суммы в случае гибели (смерти) страхователя не менее 250,0 тыс. сомов, в случае причинения вреда здоровью страхователя - 100,0 тыс. сомов, а также в случае прекращения договора обязательного страхования жизни и здоровья (статья 11 проекта) предусматривается норма о возврате страхового взноса в полном объеме. В этих случаях возникает вопрос, смогут ли страховщики (страховые компании) обеспечить финансовую устойчивость страховых компаний для обеспечения страховой суммы в установленных размерах. Для этого требуется проведение инициаторами законопроекта финансово-экономического расчета размеров изымаемых страховых сумм, инвестирования полученных сумм и выплаты страховых сумм на долгосрочную перспективу с учетом всех ожидаемых рисков по страхованию жизни и здоровья, выезжающих за рубеж. Также возникает вопрос: за счет каких источников будет осуществляться деятельность страховщика.

5. Статьей 18 предусмотрено создание Автоматизированного информационного центра по обязательному страхованию жизни и здоровья лиц, выезжающих за рубеж, в виде некоммерческой организации при Общественном объединении страховщиков. Для функционирования Автоматизированного информационного центра и Общественного объединения страховщиков потребуются дополнительные финансовые ресурсы. Источники финансирования не определены. Согласно части 3 статьи 86 Конституции Кыргызской Республики проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, принимаются Жогорку Кенешем Кыргызской Республики после определения Кабинетом Министров Кыргызской Республики источника финансирования. В связи с этим в рассматриваемом проекте Закона считаем целесообразным указать источники финансирования указанных центра и объединения.

6. Данным проектом Закона предусматривается (статья 20) поэтапное внедрение в Кыргызской Республике страхования жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за пределы страны, вне зависимости от причины выезда и на всех видах транспорта.

Согласно сведениям, изложенным в справке-обосновании к проекту Закона, количество граждан Кыргызской Республики, совершивших выезд за рубеж, в год составляет 3,8 млн человек. Миграционный запас составляет в год около 1,0 млн человек. Ежегодно за рубежом умирают около 300 соотечественников, травмы получают от 200 до 400 трудящихся. Таким образом, доходы страховщика от реализации страхового полиса, по предварительным расчетам, составят 1 520,0 млн сомов в год (3,8 млн чел. х 400 сомов), а расходы – 105,0 млн сомов в год (умершие 300 чел. х 250,0 тыс. сомов, получившие травму в среднем 300 чел. х 100,0 тыс. сомов). Исходя из этого, чистая прибыль страховщика (страховых компаний) составит 1 415,0 млн сомов в год. В этой связи, в целях достижения целей, предусматриваемых настоящим проектом Закона, целесообразно описать сферу действия норм проекта Закона с учетом целей выезда граждан, выезжающих за пределы Кыргызской Республики (внешняя трудовая миграция, маятниковая миграция, гостевая, выезд на лечение и т.д.), и определить размеры страхового полиса в зависимости от характера выезда. Также следует отметить, что проект Закона в целом не соответствует требованиям законов Кыргызской Республики «О государственном социальном страховании» и «Об организации страхования в Кыргызской Республике».

7. Абзацем третьим статьи 1 представленного законопроекта предлагается установить, что под понятием «страховщик» понимается юридическое лицо, осуществляющее страховую деятельность в области обязательного страхования жизни и здоровья.

Согласно абзацу третьему статьи 3 Закона Кыргызской Республики «Об организации страхования в Кыргызской Республике» под страховщиком понимается юридическое лицо (страховая организация), являющееся коммерческой организацией и имеющее специальное разрешение (лицензию) на осуществление страхования соответствующего вида. Аналогичные предложения по абзацам четвертому–седьмому статьи 1 проекта Закона. Частью 3 статьи 6 проекта Закона предлагается установить, что запрещается вмешательство органов исполнительной власти в страховую деятельность. Согласно статье 26 Закона Кыргызской Республики «Об организации страхования в Кыргызской Республике» государственный надзор за страховой деятельностью на территории Кыргызской Республики и регулирование вопросов страховой деятельности осуществляются уполномоченным государственным органом в сфере регулирования и надзора за страховой деятельностью. Уполномоченный государственный орган в сфере регулирования и надзора за страховой деятельностью вправе:

а) получать от страховщиков установленную отчетность о страховой деятельности, информацию об их финансовом положении;

б) производить проверки соблюдения страховщиками законодательства Кыргызской Республики о страховании и достоверности представляемой ими отчетности;

в) проводить инспектирование деятельности страховых организаций в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

г) при выявлении нарушений страховыми организациями требований законодательства, регулирующего порядок осуществления страховой деятельности, давать страховщикам предписания по их устранению, а в случае невыполнения предписаний - приостанавливать действие лицензий этих страховщиков до устранения выявленных нарушений.

Также в статье 6 части 2 и 3 не согласуются между собой. В связи с этим часть 3 статьи 6 проекта Закона необходимо пересмотреть.

8. Согласно части 5 статьи 10 законопроекта Типовой договор страхования будет утверждаться Кабинетом Министров Кыргызской Республики.

Необходимо отметить, что в главе 46 параграфа 2 Гражданского кодекса Кыргызской Республики установлены требования относительно формы, содержания и заключения договора страхования. Принимая во внимание, что сторонами заключения данного договора являются юридическое лицо и гражданин Кыргызской Республики, форма и содержание договора, заключенного между сторонами, должна соответствовать положениям параграфа 2 Гражданского кодекса Кыргызской Республики. В связи с этим утверждение Кабинетом Министров Кыргызской Республики Типового договора считаем нецелесообразным. Следует отметить, что в проекте Закона Кыргызской Республики «Об обязательном страховании жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж», а также в проекте Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О миграции») не предусмотрено регулирование отношений в отношении лиц, выезжающих за рубеж по причине заработка. Кроме этого, согласно информации, отраженной в справке-обосновании к законопроекту, данный проект разработан с учетом возникающих проблем с материальными выплатами в случае причинения вреда здоровью, в том числе при исполнении служебных обязанностей гражданами Кыргызской Республики за рубежом. Однако в самом проекте Закона отсутствуют положения относительно регулирования страховых случаев при исполнении служебных обязанностей гражданами Кыргызской Республики за рубежом.

9. Согласно статье 19 законопроекта споры, связанные с обязательным государственным страхованием, разрешаются в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.

Необходимо отметить, что понятие «законодательство» является обобщенным понятием и носит расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки. Также согласно пункту 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, не допускаются бланкетные ссылки на законодательство в целом (например, «регулируются в соответствии с законодательством»). В этой связи предлагаем проанализировать нормативные правовые акты, на которые даются ссылки в целом в проекте, и указать отрасль или сферу регулирования.

10. Частью 2 статьи 20 законопроекта предлагается установить, что обязательному страхованию жизни и здоровья подлежат граждане Кыргызской Республики, осуществляющие выезд за пределы Кыргызской Республики через пункты пропуска Государственной границы: - железнодорожные или воздушные - со дня вступления в силу данного законопроекта.

Вместе с тем согласно части 1 статьи 20 данного проекта Закона, настоящий Закон вступает в силу по истечении шести месяцев со дня официального опубликования. Таким образом, со дня вступления в силу данного Закона всем гражданам Кыргызской Республики, выезжающим за рубеж, при пересечении границы через пункты пропусков (железнодорожные, воздушные) необходимо иметь при себе договор обязательного страхования жизни и здоровья. Соответственно, при его отсутствии выезд данным гражданам будет запрещен. В связи с этим, в целях раннего информирования через средства массовой информации граждан Кыргызской Республики, собирающихся выезжать за рубеж, а также подготовки соответствующих документов для заключения вышеуказанного договора, срок требования на пунктах пропусков Государственной границы соответствующих документов у граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж, необходимо продлить.

11. Законом Кыргызской Республики «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих и военнообязанных, призванных на учебные и специальные сборы, и приравненных к ним лиц» определены условия и порядок осуществления обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих Вооруженных Сил, других воинских формирований и государственных органов Кыргызской Республики, в которых законом предусмотрена военная служба, и военнообязанных, призванных на учебные и специальные сборы независимо от места прохождения ими военной службы, военных сборов.

Согласно части 2 статьи 1 названного выше Закона жизнь и здоровье военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц подлежат обязательному государственному страхованию со дня начала и до окончания военной службы, а также учебных и специальных сборов. В связи с этим необходимо учесть положения вышеуказанного Закона в проекте Закона Кыргызской Республики «Об обязательном страховании жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж».

12. Согласно статье 85 Гражданского кодекса Кыргызской Республики юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации), либо не имеющие цели извлечения прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

Вместе с тем согласно статье 3 Закона Кыргызской Республики «Об организации страхования в Кыргызской Республике», страховщик – это юридическое лицо (страховая организация), являющееся коммерческой организацией и имеющее специальное разрешение (лицензию) на осуществление страхования соответствующего вида. Учитывая вышеизложенное, принимая во внимание, что страховая организация – юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией, преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, проведение анализа регулятивного воздействия считаем необходимым. Так, согласно статье 19 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев регулирования предпринимательской деятельности в условиях обстоятельств непреодолимой силы, подлежат анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством. Анализ регулятивного воздействия осуществляется и обеспечивается разработчиком нормативного правового акта. Проект нормативного правового акта подлежит отклонению в случае непредставления разработчиком обоснования, подготовленного на основе анализа регулятивного воздействия.

13. Согласно справке-обоснованию проект Закона разработан с учетом возникающих проблем с материальными выплатами в случае причинения вреда здоровью при исполнении служебных обязанностей или при наступлении смерти соотечественников за рубежом.

Также отмечается, что перевозка груза «200» из иностранного государства является дорогой процедурой, которую не все семьи могут себе позволить, в связи с этим чаще всего они вынуждены прибегать к помощи диаспор, неправительственных организаций, государственных органов и краундфандингу. Кроме этого, указаны размеры единовременной выплаты в размере 50 тыс. сомов для перевозки груза «200» из иностранных государств, что в настоящее время не соответствует действительности. В настоящее время Министерством иностранных дел Кыргызской Республики (далее - МИД КР), во исполнение Указа Президента Кыргызской Республики «О порядке репатриации в Кыргызскую Республику тел граждан Кыргызской Республики, умерших за рубежом» от 22 февраля 2021 года № 56 завершены работы, направленные на принятие соответствующего решения Кабинета Министров Кыргызской Республики. Так, постановлением Правительства Кыргызской Республики «О мерах по покрытию расходов, связанных с репатриацией в Кыргызскую Республику тел граждан Кыргызской Республики, умерших за рубежом» от 21 апреля 2021 года № 169 предусмотрена возможность получения единовременной выплаты расходов на репатриацию тел (груз «200») граждан Кыргызской Республики, умерших за рубежом, как на территории Кыргызской Республики в Информационно-консультационном центре при Департаменте внешней миграции при МИД КР, так и в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Кыргызской Республики за рубежом. При этом фиксированный размер единовременной выплаты дифференцирован в зависимости от страны вывоза тела и варьируется от 300 до 18 000 долларов США, с учетом страны, из которой оно будет вывезено. Считаем целесообразным доработать справку-обоснование к проекту Закона, а также из проекта Закона исключить нормы, предусматривающие страховые суммы выплат в случае гибели страховщика. Согласно Закону Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» справка-обоснование проекта нормативного правового акта должна содержать следующие сведения:

- цели и задачи, которые предположительно будут достигнуты или решены в результате принятия нормативного правового акта;

- анализ нормативной правовой базы, действующей на момент разработки проекта нормативного правового акта, сведения о мониторинге и оценке законодательства, действующего в данной сфере общественных отношений;

- прогнозы возможных социальных, экономических, правовых, правозащитных, тендерных, экологических, коррупционных последствий действия, принимаемого нормативного правового акта;

- информация о результатах общественного обсуждения в случае, когда оно должно быть проведено;

- анализ соответствия проекта нормативного правового акта законодательству.

В связи с этим справку-обоснование к законопроекту необходимо привести в соответствие с требованиями статьи 25 вышеназванного Закона.

14. Абзацем вторым статьи 20 законопроекта Кабинету Министров Кыргызской Республики дается поручение в шестимесячный срок разработать нормативные правовые акты, необходимые для реализации данного проекта Закона, а также привести свои решения в соответствие с рассматриваемым законопроектом.

В соответствии со статьей 24 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» в случаях, если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями. Вместе с тем информация о нормативных правовых актах Правительства Кыргызской Республики, подлежащих пересмотру в случае принятия рассматриваемого проекта Закона, не отражена и в справке-обосновании к законопроекту. В связи с этим предлагаем дополнить справку-обоснование информацией о необходимости разработки или внесения соответствующих поправок в нормативные правовые акты Кабинета Министров Кыргызской Республики. На основании вышеизложенного Кабинет Министров Кыргызской Республики считает необходимым пересмотреть концепцию проекта Закона в целом, а также рассмотреть целесообразность принятия данного проекта Закона.

По проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции») Согласно статье 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также проекты нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, кроме проектов нормативных правовых актов, вытекающих из решения Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики, подлежат общественному обсуждению посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа с указанием итоговой информации, в соответствии с требованиями данной статьи Закона. В целом Кабинет Министров Кыргызской Республики считает нецелесообразным принятие проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Гражданский кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции»), поскольку проект Закона Кыргызской Республики «Об обязательном страховании жизни и здоровья граждан Кыргызской Республики, выезжающих за рубеж» нуждается в значительной доработке с учетом внесенных замечаний и предложений, указанных в настоящем заключении.