Постановаление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в законодательные акты Кыргызской Республики по вопросам проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 22 сентября 2018 года № 441 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в законодательные акты Кыргызской Республики по вопросам проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в законодательные акты Кыргызской Республики по вопросам проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Джумабековым Д.А., Масабировым Т.А., Икрамовым Т.И., Арапбаевым А.А., Мамытовым Т.Т., Чолпонбаевым У.С., Акматовым А.Ж., Эргешовым А.М., Макеевым Н.К.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр

М. Абылгазиев

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 22 сентября 2018 года № 441

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в законодательные акты Кыргызской Республики по вопросам проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в законодательные акты Кыргызской Республики по вопросам проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Джумабековым Д.А., Масабировым Т.А., Икрамовым Т.И., Арапбаевым А.А., Мамытовым Т.Т., Чолпонбаевым У.С., Акматовым А.Ж., Эргешовым А.М., Макеевым Н.К., приходит к следующему заключению.

1. Статьей 1 проекта Закона предлагается часть 1 статьи 32 Закона Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики" дополнить положением, в соответствии с которым прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, вправе проводить регистрацию и учет актов о назначении проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления, проводимых в рамках уголовного судопроизводства и законодательства об оперативно-розыскной деятельности правоохранительными органами и органами налоговой службы в рамках налогового законодательства, в порядке, определяемом Правительством Кыргызской Республики.

Вместе с тем, необходимо отметить, что вышеназванная статья Закона Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики" определяет права прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, фактически органам прокуратуры предоставляется право по их усмотрению принимать или не принимать решение о регистрации и учете актов о назначении проверок. В то же время проектом Закона посредством внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики "Об оперативно-розыскной деятельности", "Об органах национальной безопасности", "Об органах внутренних дел Кыргызской Республики" предлагается установить обязательность предварительной регистрации актов о назначении проверок в органах прокуратуры. При этом, проектом Закона не регламентируются вопросы, связанные с отказом органами прокуратуры в регистрации актов о назначении проверок, а также основания и последствия отказа. Неурегулированность указанных вопросов, а также наделение прокуроров правом проведения регистрации и учета актов о назначении проверок, могут привести к ситуации, когда данные дискреционные полномочия позволят органам прокуратуры по своему усмотрению толковать различные ситуации, связанные с регистрацией. Кроме того, остается неясным, в случае принятия решения об отказе в регистрации актов будет ли нарушена процедура проведения соответствующих проверок. Также возникает вопрос о предмете прокурорского надзора при регистрации акта о назначении проверки, будут ли регистрация и учет актов о назначении проверки выступать одним из способов осуществления надзора. Указанные пробелы в перспективе могут негативно отразиться на реализации правоохранительными и налоговыми органами своих полномочий, создать бюрократическую волокиту при необходимости срочного проведения оперативных мероприятий, а также привести к созданию коррупциогенных условий для органов прокуратуры. Согласно вышеотмеченному, статью 1 проекта Закона целесообразно детализировать, в части порядка регистрации, либо предусмотреть обязанность регистрации без права отказа.

2. Статьей 2 проекта Закона предлагается статью 100 Налогового кодекса Кыргызской Республики (далее - Налоговый кодекс) дополнить положением, согласно которому предписание о проведении налоговой проверки будет регистрироваться в органах прокуратуры в порядке, определяемом Правительством Кыргызской Республики.

Однако в соответствии со статьей 103 Налогового кодекса для проведения выездной проверки руководитель органа налоговой службы подписывает предписание по установленной форме, содержащее, в том числе, дату и номер регистрации предписания в налоговом органе. Налоговые проверки подразделяются на выездные и камеральные. При этом, в соответствии с нормой, предусмотренной частью 2 статьи 107 Налогового кодекса, камеральная проверка проводится без какого-либо специального решения руководителя налогового органа. Следовательно, органами налоговой службы оформляется предписание только при проведении выездных проверок. Принятие проекта Закона в предлагаемой редакции может привести к возникновению внутренних противоречий в нормативном правовом акте. В этой связи, для исключения возможности необоснованного вмешательства государственных органов в деятельность субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления, вносимые дополнения касательно регистрации, целесообразно распространить только на выездные внеплановые проверки и перепроверки в случаях получения (в том числе от правоохранительных органов) и/или наличия у органа налоговой службы документально подтвержденных сведений, свидетельствующих о том, что у налогоплательщика, в том числе у ранее проверенного, имеются факты неправильного исчисления налогов. Исходя из вышеизложенного и учитывая, что в статье 100 Налогового кодекса определены понятия и виды налоговых проверок, а предписания на проведение выездной проверки предусмотрены статьей 103 Налогового кодекса, предлагается часть 1 статьи 2 проекта Закона изложить в следующей редакции: "1) статью 103 дополнить частью 5 следующего содержания: "5. Предписания о проведении выездной внеплановой проверки и перепроверки, назначенных на основании полученных органами налоговой службы документально подтвержденных сведений, свидетельствующих о том, что у налогоплательщика, в том числе у ранее проверенного, имеются факты неправильного исчисления налога, подлежат регистрации в органах прокуратуры в порядке, определяемом Правительством Кыргызской Республики. Проведение выездных внеплановых проверок и перепроверок без регистрации в органах прокуратуры влечет ответственность в соответствии с законодательством об административной и уголовной ответственности.". В соответствии со статьей 93 Налогового кодекса рейдовый налоговый контроль - это один из видов налогового контроля за исполнением налогового законодательства Кыргызской Республики. Проведение рейдового налогового контроля регулируется статьей 108 Налогового кодекса, согласно которой в рамках данного контроля подлежит проверке соблюдение указанных в ней требований налогового законодательства Кыргызской Республики. На основании вышеизложенного и учитывая то, что рейдовый налоговый контроль не является видом налоговой проверки, а является лишь одним из видов налогового контроля, который необходим для оперативного контроля соблюдения требований налогового законодательства Кыргызской Республики, предлагается часть 2 статьи 2 проекта Закона исключить.

3. Относительно статьи 3 проекта Закона, предусматривающей внесение изменений в статью 10 Закона Кыргызской Республики "Об оперативно-розыскной деятельности", следует отметить, что предлагаемые поправки не в полной мере отвечают принципам оперативно-розыскной деятельности, установленным статьей 4 названного Закона (конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств).

Проект Закона направлен на систематизацию и упорядочение проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления в целях обеспечения их правовой защиты, в то время как оперативная проверка проводится в целях пресечения и раскрытия преступлений, а также розыска преступников. Так, в статье 2 указанного Закона под оперативной проверкой понимается осуществление комплекса оперативно-розыскных мероприятий, проводимых при наличии обоснованных данных о признаках подготавливаемых или совершенных (совершаемых) преступлений для их пресечения или раскрытия, а также в отношении скрывшихся преступников для их розыска, когда иным путем достичь указанных целей невозможно либо крайне затруднительно. Статьей 7 названного Закона предусмотрен 21 вид оперативно-розыскных мероприятий, осуществляемых правоохранительными органами. При этом, исходя из контекста статьи 3 проекта Закона, проведение любого оперативно-розыскного мероприятия подлежит регистрации в органах прокуратуры. Вместе с тем, оперативная проверка, как правило, осуществляется негласно и в соответствии с правилами конспирации. В противном случае может быть утрачена актуальность и необходимость в оперативно-розыскном процессе. В этой связи возникает необходимость четкого разграничения двух видов проверок (в зависимости от их назначения - проверки, направленные на исследование финансово-хозяйственной деятельности, и проверки, направленные на выявление/пресечение преступления) для исключения возможности подмены понятий, так как в случае единого подхода к различным по направленности видам проверок возможны законодательные противоречия. Также, в статье 3 проекта Закона применяется понятие "рейдовая проверка", используемое в налоговом законодательстве и не предусмотренное в Законе Кыргызской Республики "Об оперативно-розыскной деятельности". Учитывая изложенное, предлагаем доработать статью 3 проекта Закона в части определения необходимости регистрации всех оперативно-розыскных мероприятий, проводимых в рамках оперативной проверки, или же отдельной категории мероприятий, а также дачи разъяснения понятия "рейдовая проверка" и ее разграничения с "оперативной проверкой".

4. Статьей 4 проекта Закона предлагается статью 16 Закона Кыргызской Республики "Об органах национальной безопасности" дополнить пунктом 19, касающимся регистрации актов о назначении проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления, проводимых органами национальной безопасности.

Вместе с тем, обращаем внимание на то, что статья 16 указанного Закона определяет права органов национальной безопасности при выполнении возложенных на них обязанностей. В этой связи предлагаемое проектом Закона дополнение будет выходить за предмет регулирования названной статьи.

5. Статьями 6 и 7 проекта Закона предлагается внесение поправок в Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности и Уголовный кодекс Кыргызской Республики в части введения ответственности за проведение проверок должностными лицами правоохранительных органов и органов налоговой службы без регистрации решений о назначении проверки в органах прокуратуры.

При этом, обозначенные в статье 6 проекта Закона дополнения предлагается предусмотреть в главе 21 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности, которая определяет административные правонарушения, посягающие на правила использования связи и эксплуатации сетей телекоммуникаций, что не соответствует направленности предлагаемой редакции статьи 272-4. Также следует отметить, что согласно предлагаемой редакции статьи 272-4, административная ответственность будет наступать за проведение проверок должностными лицами правоохранительных органов и органов налоговой службы без соблюдения правил. Из контекста указанной статьи не представляется возможным определить, о нарушении каких правил идет речь, так как данная формулировка очень обширна и на практике позволит привлекать по обозначенной статье фактически за несоблюдение любого правила. Кроме того, отмечаем, что проектом Закона не определен орган, к полномочиям которого предлагается отнести рассмотрение данной категории дел. При этом обращаем внимание, что статьей 400 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности уже предусмотрена ответственность за невыполнение должностными лицами требований нормативных правовых актов Кыргызской Республики. В соответствии со статьей 556-1 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности протоколы об административном правонарушении по статье 400 составляются органами прокуратуры, а рассмотрение данных административных протоколов осуществляется судьями согласно статье 508 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности. Также отмечаем, что незаконные действия должностных лиц могут быть квалифицированы в зависимости от состава преступления по статьям 303 "Коррупция", 304 "Злоупотребление должностным положением", 305 "Превышение должностных полномочий" Уголовного кодекса Кыргызской Республики. Проведение проверок должностными лицами правоохранительных и налоговых органов в нарушение установленного порядка уже является нарушением прав субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления. В этой связи необходимо разграничить случаи, когда должностные лица будут нести административную или уголовную ответственность. Отсутствие четкого разграничения дает дискреционные полномочия, которые создают коррупционные возможности. Также обращаем внимание на то, что Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности, Уголовный кодекс Кыргызской Республики и Уголовно-процессуальный кодекс Кыргызской Республики, в которые предлагается внести изменения согласно статьям 6, 7 и 8 проекта Закона, с 1 января 2019 года утрачивают юридическую силу. С учетом указанного, необходимо рассмотреть целесообразность и актуальность внесения вышеотмеченных изменений в обозначенные кодексы.

6. Согласно статье 9 проекта Закона, данный Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования.

При этом, в соответствии со статьей 6 Закона Кыргызской Республики "О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства" годовые и квартальные планы проверок согласовываются с уполномоченным органом по развитию предпринимательства до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, или за 30 дней до начала квартала, включенного в план. В этой связи, во избежание возникновения спорных ситуаций в правоприменительной практике, целесообразно предусмотреть переходные положения в обозначенной статье проекта Закона. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает возможным принятие проекта Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в законодательные акты Кыргызской Республики по вопросам проверок субъектов предпринимательства и органов местного самоуправления" с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.