Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», Закон Кыргызской Республики «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»)»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 4 сентября 2018 года № 414 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", Закон Кыргызской Республики "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики")"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", Закон Кыргызской Республики "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики")", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Пирматовым И.А.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр

М. Абылгазиев

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 4 сентября 2018 года № 414

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", Закон Кыргызской Республики "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики")" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", Закон Кыргызской Республики "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики")", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Пирматовым И.А., приходит к следующему заключению. Пунктом 1 статьи 1 проекта Закона предлагается Закон Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" дополнить положением, согласно которому ненормативное (казуальное) толкование - это письменный официальный документ, разъясняющий содержащиеся в нормативном правовом акте нормы, с объяснением конкретных субъективных прав и юридических обязанностей субъектов правоотношений. Также подпунктом "а)" пункта 2 статьи 1 законопроекта предлагаются поправки в статью 31 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", согласно которым официальное толкование осуществляется в виде нормативного и ненормативного толкования. Исходя из предлагаемых поправок различия между нормативным и ненормативным толкованием заключаются в форме оформления таких толкований (в виде нормативного правового акта либо в виде письма). В связи с этим неясно, исходя из каких критериев будет приниматься решение относительно формы оформления толкования (нормативное или ненормативное). При этом проектом Закона предлагается установить, что ненормативное (казуальное) толкование осуществляется государственными органами или должностными лицами в пределах их полномочий. Законопроектом не предусмотрено, какие государственные органы могут обладать такими полномочиями. В справке-обосновании к проекту Закона указано, что казуальным толкованием называется такое разъяснение смысла правовой нормы, которое может даваться любым компетентным государственным органом по поводу и в связи с рассмотрением конкретного дела, которое является формально обязательным лишь при его разрешении. Казуальное толкование является обязательным для субъектов права в рамках конкретных правоотношений. То есть, казуальное толкование будет применяться при возникновении конкретных отношений между определенными субъектами. Поскольку казуальное толкование связано с конкретной ситуацией, соответственно, такое толкование должно даваться непосредственно правоприменителями конкретной нормы. Соответственно, государственные органы, обладающие полномочиями по казуальному толкованию, должны являться правоприменителями толкуемой нормы. Кроме того, предлагаемая форма казуального толкования применяется в деятельности судов, поскольку суды рассматривают споры по конкретным делам между определенными субъектами и выносят решение, применяя конкретные нормы права. Так, в соответствии со статьей 199 Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики решение суда является законным, когда оно вынесено с соблюдением норм процессуального права и в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению. То есть при вынесении решения суды, по сути, применяют принцип казуального толкования. Однако предлагаемая поправка в Закон Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" не расшифровывает вышеуказанный вопрос. В справке-обосновании к законопроекту также указано, что практика толкования нормативных правовых актов способствует уяснению норм, установлению их смысла в полном объеме, объяснению того, на кого распространяет свое действие толкуемая норма, и таким образом способствует правильному осуществлению правовых норм в реальной жизни. Следует отметить, что возможность толкования государственными органами нормативных правовых актов может привести к возникновению коррупционных проявлений. Так, ввиду отсутствия законодательно закрепленных четких механизмов и критериев толкования нормативных правовых актов государственные органы могут толковать нормативные правовые акты по своему усмотрению. Также по данному вопросу следует отметить следующее. В соответствии со статьей 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка и юридической терминологии. Нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике. Правила нормотворческой техники установлены главой 3 указанного Закона, Инструкцией по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, и Инструкцией по разработке проектов подзаконных актов, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 31 мая 2017 года № 313. Также в Законе Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" заложены принципы нормотворчества. Такие принципы, как законность, обоснованность, справедливость и доступность языка нормативного правового акта, призваны обеспечить единообразную практику применения нормативных правовых актов. В соответствии с названным Законом проекты нормативных правовых актов подлежат:

- специализированным видам экспертиз (правовая, правозащитная, антикоррупционная, гендерная, экологическая);

- анализу регулятивного воздействия (в случаях регулирующих предпринимательскую деятельность);

- общественному обсуждению.

К проектам нормативных правовых актов прилагается справка-обоснование, требования к которой установлены статьей 25 указанного Закона. Вышеуказанные процедуры являются механизмами выявления правовых рисков и негативных последствий принимаемого акта. Соблюдение указанных требований, по сути, исключает возможность обнаружения неясностей либо противоречивой практики применения нормативных правовых актов. То есть законодательство Кыргызской Республики регулирующее нормотворческую деятельность, обеспечивает единообразное применение нормативных правовых актов. При этом наличие института казуального толкования нивелирует вышеуказанные механизмы, направленные на качество принятия нормативных правовых актов. Кроме того в соответствии со статьей 10 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативный правовой акт может быть признан судом неконституционным или недействительным. На основании статьи 35 данного Закона органы прокуратуры также вправе внести акт прокурорского реагирования на нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Кыргызской Республики и другим нормативным правовым актам. Указанные механизмы являются способами обеспечения законности нормативных правовых актов и защиты прав граждан и юридических лиц. Между тем любые неясности и противоречия в законодательстве должны устраняться путем внесения соответствующих поправок в нормативные правовые акты. При этом возможные споры, возникающие между сторонами по вопросу применения той или иной нормы, могут также решаться в судебном порядке. Министерством юстиции Кыргызской Республики разработан проект Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" в новой редакции, которым предусматривается исключение института толкования нормативных правовых актов по вышеуказанным основаниям, который одобрен постановлением Правительства Кыргызской Республики от 9 января 2018 года № 11 (в последующем он был отозван постановлением Правительства Кыргызской Республики 14 мая 2018 года № 231 для доработки). Работа по доработке и дальнейшему продвижению законопроекта в настоящее время продолжается. Статьей 2 законопроекта предлагаются поправки в Закон Кыргызской Республики "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", согласно которым официальное толкование закона (разъяснение) или его структурного элемента принимается законом. Официальное толкование закона не должно противоречить самому закону, действующему законодательству и не должно создавать новых правоотношений. Действие официального толкования закона или его структурного элемента распространяется на общественные отношения, возникшие с момента вступления в силу закона об официальном толковании закона или его структурного элемента. В справке-обосновании к проекту Закона имеется ссылка на мнение, согласно которому Жогорку Кенеш Кыргызской Республики не может давать толкование законов в силу отсутствия функции толкования согласно Конституции Кыргызской Республики. Однако анализ законодательства Кыргызской Республики показал, что толкование законов должно осуществляться через принятие законов согласно статье 74 Конституции Кыргызской Республики. В этой связи отмечаем, что полномочия Жогорку Кенеша Кыргызской Республики установлены статьей 74 Конституции Кыргызской Республики, в число которых не входит полномочие по толкованию законов. Кроме того, в соответствии со статьей 4 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" закон - это нормативный правовой акт, принимаемый Жогорку Кенешем в установленном порядке и регулирующий наиболее важные общественные отношения в соответствующей сфере. Согласно статье 2 указанного Закона под нормой права понимается общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Таким образом, в форме закона оформляется нормативный правовой акт, который регулирует конкретные общественные отношения. Относительно действия официального толкования закона отмечаем, что поскольку процедура толкования применяется при наличии противоречивой практики применения нормы, соответственно, целью толкования является разрешение спорных ситуаций, которые уже возникли на основании противоречивой нормы. В связи с этим отмечаем, что распространение толкования на отношения, которые возникли после принятия закона, не разрешает тех спорных ситуаций, которые возникли до принятия закона о толковании. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает, что предлагаемые изменения подлежат анализу посредством проведения общественных слушаний и участия всех субъектов нормотворческой деятельности.