СТРАТЕГИЯ «развития Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве Кыргызской Республики (финансовой полиции) на 2018-2023 годы»

Приложение

Утверждена постановлением Правительства Кыргызской Республики от 16 февраля 2018 года № 97

СТРАТЕГИЯ развития Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве Кыргызской Республики (финансовой полиции) на 2018-2023 годы

1. ВВЕДЕНИЕ

1.1. Обоснование необходимости разработки Стратегии

Продвижение политических и судебных реформ В 2010 году Кыргызская Республика вышла на новый этап демократического развития со значительным усилением политической роли парламентаризма. На всенародных референдумах, проведенных в 2010 и 2016 годах, граждане Кыргызстана поддержали политический курс руководства страны по продвижению конституционных реформ. Вследствие этого выбора был закреплен паритетный баланс полномочий между всеми ветвями власти, в максимальной степени гарантирующий реализацию основополагающего принципа системы сдержек и противовесов в органах государственной власти. Началась масштабная судебная реформа. Были приняты новые нормативные правовые акты по созданию эффективной системы правосудия, органов судебного самоуправления, о применении мер дисциплинарного воздействия на судей. Принят пакет новых кодексов по отправлению правосудия. Изменены процедуры отбора и назначения судей, образована Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики. Эффективная судебная реформа в стране должна сопровождаться реформой системы правоохранительных органов. Так, Президентом Кыргызской Республики был принят Указ "О мерах по реформе системы правоохранительных органов" от 18 июля 2016 года № 161, предусматривающий рациональное перераспределение функций среди правоохранительных органов республики. Ранее экономическими правонарушениями и расследованием уголовных дел по экономическим преступлениям занимались Генеральная прокуратура Кыргызской Республики, Антикоррупционная служба Государственного комитета национальной безопасности Кыргызской Республики, 5-е Главное управление Министерства внутренних дел Кыргызской Республики, а также Государственная таможенная служба при Правительстве Кыргызской Республики. В результате исполнения вышеназванного Указа функции оперативно-розыскной деятельности по экономическим правонарушениям и расследованию экономических преступлений были переданы одному органу - Государственной службе по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве Кыргызской Республики (финансовая полиция) (далее - ГСБЭП). Представители гражданского общества и предпринимательства положительно оценили данное решение, в результате которого было исключено дублирование функций правоохранительных органов, что в значительной мере снизило безосновательное, а иногда неправомерное вмешательство в деятельность бизнеса. Кроме этого, установленный порядок направлен на снижение уровня коррупциогенности в сфере государственного администрирования рынка и его субъектов. Ответственность ГСБЭП в значительной степени возросла в связи с ликвидацией функции следствия в органах прокуратуры республики. После внесения изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики 2016 года некоторые правовые нормы Конституции Кыргызской Республики еще не были имплементированы в уголовно-процессуальное законодательство, но в соответствии с иерархией нормативных правовых актов, ввиду высшей юридической силы Основного Закона, функции борьбы с коррупцией в государственных органах, за исключением высших должностных лиц, также перешли к органам финансовой полиции. Для достижения эффективных результатов работы ГСБЭП нуждается в реформировании собственной деятельности, перераспределении ресурсов для успешной и плодотворной борьбы с коррупцией. Предлагаемые настоящей Стратегией пути реформирования ГСБЭП полностью соответствуют программным целям, отраженным в Программе Правительства Кыргызской Республики "Жаны доорго - кырк кадам", утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 25 августа 2017 года № 1836-VI, а именно: Кадаму 19 - "Трансформация правоохранительной системы" и Кадаму 20 - "Комплексная борьба и предупреждение коррупции". Советом безопасности Кыргызской Республики по итогам заседания 8 февраля 2018 года правоохранительным, судебным и надзорным органам поручено в кратчайшие сроки принять исчерпывающие меры, направленные на решительную борьбу со всеми проявлениями коррупции на всех уровнях государственного управления, хищениями государственной и муниципальной собственности, усилить защиту конституционного принципа неприкосновенности частной собственности. Ориентация на поддержку бизнеса и соответствие потребностям рынка За последние четверть века в Кыргызской Республике был совершен переход от плановой экономики к рыночным отношениям. Страна продолжает интегрироваться в глобальные мирохозяйственные процессы. Однако экономика республики все еще отстает от современных технологических требований, от конкурентного уровня качества продукции, зависит от сырьевой зависимости и страдает от трудностей в проникновении на внешние рынки. Политическая нестабильность и высокий уровень коррупции, неправомерная деятельность отдельных контролирующих государственных органов, доставшиеся в наследство от прежних режимов, не позволили создать благоприятную среду для притока крупных иностранных инвестиций, образовать эффективную инфраструктуру и создать производство экспортно-ориентированной продукции. Кроме перечисленных факторов, значительной проблемой для развития бизнеса является ненаблюдаемая (теневая) экономика, которая создает неравные конкурентные условия для производителей. Возникла необходимость в выработке действенной национальной доктрины обеспечения экономической безопасности, основным исполнительным органом которой должна стать ГСБЭП. Другой мерой эффективного решения перечисленных проблем может стать создание координационного совета в качестве коммуникационной площадки для решения спорных вопросов, возникающих между государственными органами и бизнес-структурами. Определение новой роли и задач ГСБЭП В текущей деятельности органов финансовой полиции используются устаревшие методы работы, основанные на формальном подходе к администрированию объектов проверки и нейтрализации негативных последствий. В арсенале работы ГСБЭП отсутствует превентивные меры, направленные на предупреждение экономических преступлений, выявление и ликвидацию коррупционных схем в системе государственной власти. Слабый уровень аналитической и методологической подготовки личного состава является причиной низкой эффективности разработки соответствующих оперативных мероприятий. Отсутствует системная, комплексная работа по выявлению крупных коррупционных схем, оказывающих деструктивное воздействие на развитие экономики. Оперативные мощности ГСБЭП используются без системного подхода, недостаточно эффективно, что приводит к несущественным и некачественным результатам, которые не способны коренным образом повлиять на оздоровление и развитие отечественного бизнеса. Нынешняя работа ГСБЭП в недостаточной степени учитывает новые обстоятельства и повышенные требования к борьбе с коррупционными проявлениями в государственной системе. Назрела необходимость в принятии действенных мер по реформированию органов финансовой полиции в систему, способную оперативно и качественно решать возложенные на нее задачи. ГСБЭП должна преобразиться в орган, который способен внести весомый вклад в имиджевую привлекательность и улучшить позиции страны в международных рейтингах "Transparency International", "Doing Business" и других. ГСБЭП должна максимально активизировать свою деятельность в рамках реализации Программы цифровой трансформации Кыргызской Республики "Таза Коом" и Программы Правительства Кыргызской Республики "Жаны доорго кырк кадам". Для успешного и эффективного достижения поставленных перед ГСБЭП целей необходимо усилить роль и значение ГСБЭП - надежного защитника интересов добросовестного бизнеса и эффективного инструмента противодействия любым проявлениям коррупции на всех уровнях государственной и муниципальной власти. Необходимо поднять уровень доверия населения к ГСБЭП путем изменения парадигмы отношения к обществу, достижения высоких результатов в работе и создания эффективной административно-управленческой системы. Риски ликвидации ГСБЭП и вектор новых преобразований Низкий уровень доверия общественности и слабая оценка деятельности ГСБЭП со стороны бизнес-сообщества страны является весомым основанием полагать, что ГСБЭП не в полной мере удовлетворяет запросы общества и государства по обеспечению надежной защиты как финансово-экономических интересов государства, так и интересов добросовестной части хозяйствующих субъектов. В связи с этим настоящей Стратегией предусматривается выработка программы неотложных мер по повышению эффективности деятельности ГСБЭП. Необходимость в разработке такого документа продиктована объективными обстоятельствами, сложившимися в отечественной экономике и требующими принятия решительных мер. Современные вызовы таковы, что ГСБЭП должна быть постоянно нацелена на ликвидацию экономической преступности во всех ее проявлениях. ГСБЭП должна стать эффективным государственным органом, успешно противостоящим получению незаконной прибыли и незаконному обогащению.

1.2. Логика разработки Стратегии

Методология С учетом основных пунктов целеполагания, а именно; обеспечения экономической безопасности страны, защита бизнеса (путем борьбы с коррупцией, максимального снижения доли нерегулируемой теневой экономики) при разработке настоящей Стратегии использовались методы многоуровневого исследования по широкому спектру показателей и величин, влияющих на развитие и результаты работы ГСБЭП:

- анализ внешней среды: макроокружения и микроокружения;

- анализ внутренней среды.

При исследовании макроокружения принимались во внимание такие составляющие внешней среды, как состояние экономики, правовое регулирование, политические процессы, социальное и правовое сознание, а также культура граждан, уровень технологического развития, инфраструктура. При исследовании микроокружения изучалось состояние взаимодействия ГСБЭП с другими государственными органами, партнерами из числа представителей гражданского общества, бизнес-сообщества и доноров. Тщательному анализу была подвергнута внутренняя среда, заключающая в себе имеющиеся возможности ГСБЭП, определяемые количеством и качеством собственных ресурсов, возможный нераскрытый потенциал, на который можно рассчитывать при реализации настоящей Стратегии. Полученные результаты анализа внутренней и внешней среды ГСБЭП позволили провести ситуационный анализ, который лег в основу для выбора пути стратегирования с определением вышеописанных целей. Участие заинтересованных сторон (бизнеса, партнеров, доноров, общественности) К разработке основных направлений Стратегии по определению задач и проблем, стоящих перед ГСБЭП, а также выработке принципиально новых подходов и методов управления для их внедрения и использования в деятельности ГСБЭП привлекались представители заинтересованных сторон. В обсуждении проекта Стратегии приняли участие представители ассоциаций предпринимателей и юристов Кыргызстана, Общественного совета при ГСБЭП, представители Министерства экономики Кыргызской Республики, Министерства юстиции Кыргызской Республики, Государственной налоговой службы при Правительстве Кыргызской Республики, Государственной таможенной службы при Правительстве Кыргызской Республики, Государственной службы финансовой разведки Кыргызской Республики, а также независимые эксперты. Совместно с Национальным институтом стратегических исследований Кыргызской Республики был проведен ряд многосторонних рабочих встреч, организован семинар, на которых были обсуждены и учтены мнения, предложения и замечания всех заинтересованных сторон, которые были включены в содержание Стратегии. Учет международного опыта Международное сотрудничество ГСБЭП до настоящего времени представлялось взаимодействием с партнерскими органами государств-участников Содружества Независимых Государств по Конвенциям о правовой помощи (Минская, Кишиневская) и в рамках работы Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств Содружества, участниками которого являются Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Российская Федерация, Украина. Наблюдателями в КСОНР выступают Грузия, Латвия, Эстония и Республика Узбекистан. Совместная работа позволила сформировать четкое и детальное представление о способах и методах работы, применяемых в практике борьбы с экономическими преступлениями в перечисленных странах. В подавляющем большинстве, а именно: в таких государствах, как Азербайджан, Армения, Молдова, Казахстан, Украина, Грузия, Латвия и Эстония органы налоговых (финансовых) расследований входят в состав государственного органа, уполномоченного на исполнение фискальных функций (комитеты, агентства государственных доходов, министерства финансов). В Российской Федерации органом налоговых (финансовых) расследований является Главное управление по борьбе с экономическими преступлениями и противодействию коррупции Министерства внутренних дел. В Таджикистане аналогичный орган является составной частью Агентства по противодействию коррупции, в Республике Узбекистан данный орган представляет собой Департамент при Генеральной прокуратуре Республики Узбекистан. По числу имеющихся полномочий и определенных возможностей аналитического, прогнозного и планируемого характера, а также организации и проведения превентивных мер и оперативного реагирования наиболее действенным представляется орган финансовых расследований Республики Беларусь. Данный Департамент является составной частью Комитета государственного контроля Республики Беларусь, в который также входят департаменты финансового мониторинга и финансового контроля. Однако белорусская модель противоречит принципам государственного управления в Кыргызской Республике, в силу чего не подходит для применения в условиях системы государственного управления Кыргызской Республики. ГСБЭП - единственный орган на территории Содружества Независимых Государств, который является самостоятельным ведомством при Правительстве Кыргызской Республики. ГСБЭП имеет возможность выйти на новый качественный уровень развития в плане институциональной трансформации. Кыргызская Республика может предложить новую модель правоохранительного органа не только в рамках ЕАЭС, но и Содружества Независимых Государств, которая будет адекватна новым вызовам и угрозам, отвечать современным требованиям и быть реальным механизмом государственно-частного партнерства. II. ОБЩИЙ АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

2.1. Общий анализ деятельности ГСБЭП за 5 лет (борьба с экономическими и коррупционными преступлениями)

Анализ деятельности ГСБЭП в период 2012-2017 годов Таблица № 1

№

Годы

2012

2013

2014

2015

2016

2017

1

Выявлено фактов

517

1096

1103

1021

1218

1600

2

Ущерб (млн. с.)

653,2

1165,9

1667,8

2256,8

2728,8

4294,1

3

Возмещено (млн. с.)

243,1

620,4

1323,7

1391,1

1858,9

2333,5

4

Через районные отделения Казначейства

222,5

402,4

870,2

1192,2

1480,3

1331,5

5

Возбуждено уголовных дел

356

700

779

740

890

1182

Таблица № 2 Из вышеприведенных таблиц видна положительная динамика роста по всем основным показателям деятельности ГСБЭП, в том числе в части возмещения ущерба в бюджет государства с момента образования ведомства (наличными денежными средствами). Однако приведенная динамика результативности является недостаточной. Противодействие коррупции ГСБЭП является членом Координационного совещания правоохранительных, фискальных и других государственных органов, органов местного самоуправления Кыргызской Республики по вопросам противодействия коррупции. В соответствии с функцией ГСБЭП вносит предложения для включения в повестку дня вопросы о состоянии борьбы с коррупцией в государственных органах власти, экономическими правонарушениями и теневой экономикой, а также предложения по выправлению ситуации в данных направлениях. Проводится антикоррупционная инвентаризация ведомственных нормативных правовых актов. ГСБЭП является членом Межведомственной комиссии при Министерстве юстиции Кыргызской Республики по инвентаризации НПА. На этом основании ГСБЭП также вносит предложения и замечания с целью выявления коррупциогенных факторов в действующем законодательстве Кыргызской Республики. Ежемесячно в Аппарат Правительства Кыргызской Республики и Министерство экономики Кыргызской Республики направляется информация о ходе реализации Плана мероприятий государственных органов Кыргызской Республики по выполнению Государственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики на 2015-2017 годы, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 30 марта 2015 года № 170. В целях исполнения вышеуказанного постановления приказом председателя ГСБЭП от 22 июня 2016 года № 72 утвержден План мероприятий по противодействию коррупции в ГСБЭП. Таблица № 3

№

Годы

2012

2013

2014

2015

2016

2017

1

Выявлено фактов

120

295

292

223

245

338

2

Ущерб (млн. сом)

197,6

268,9

242,3

202,3

147,4

351,5

4

Передано в суд

42

56

52

38

30

76

5

Должностные преступления

71

171

167

112

141

222

6

Взятка

5

19

23

15

18

28

За отчетный период основное количество коррупционных преступлений установлен в следующих органах: Таблица № 4

2012 г.

2013 г.

2014 г.

2015 г.

2016 г.

2017 г.

Всего

Органы налоговой службы

9

19

12

9

29

3

81

Органы таможенной службы

2

13

7

6

2

30

Органы местного самоуправления

30

94

78

59

59

82

402

Органы внутренних дел

5

7

6

11

6

9

44

Органы регистрационной службы

5

18

15

8

12

31

89

В органах здравоохранения

10

15

9

12

9

32

87

В органах образования

6

16

18

25

28

37

130

В энергетической сфере

7

17

14

18

7

15

78

Судебные органы

1

1

1

5

1

3

12

Приведенные в таблицах статистические данные свидетельствует о положительной динамике результатов деятельности ГСБЭП.

2.2. Недостаточность представления общей картины экономической преступности

Несмотря на ежегодное улучшение показателей работы ГСБЭП, итоги борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией недостаточны. Данная ситуация является результатом отсутствия в ГСБЭП службы анализа, прогноза и мониторинга, способной формировать целостную картину состояния экономики и финансов в республике на макро-, микроуровнях и в глобальном измерении. Это обстоятельство является причиной использования устаревших малоэффективных методов ведения оперативно-розыскной деятельности, формального, планового метода оценки работы оперативных работников.

2.3. Экономические тренды и перспективы экономической преступности

Современные информационные технологии предоставляют неограниченные возможности для оказания воздействия на личность и общество. Одним из негативных последствий развития информационных технологий является появление и развитие новых форм преступности. Принимая во внимание динамику роста сетевой глобализации - по разным данным к сети Интернет по всему миру подключены порядка 2 миллиардов персональных компьютеров, а количество мобильных телефонов с выходом в глобальную сеть не поддается подсчету - можно сделать вывод о том, что большинство видов экономической преступности будут перемещаться в так называемую зону киберпространства. Согласно концепции Программы цифровой трансформации Кыргызской Республики "Таза Коом", "...Экономики всех без исключения стран переживают глобальную трансформацию - благодаря инновациям меняется рынок труда, процессы и способы производства, появляются новые технологичные товары и услуги, которые ранее не существовали.", "Таза Коом" предполагает обеспечение повсеместного доступа граждан республики к информации, цифровой инфраструктуре и цифровым услугам, что составит основу цифровой экономики и стимулирует рост конкурентоспособности страны, благосостояния населения, минимизирует уровень коррупции. В ходе цифровой трансформации преступные элементы будут активно действовать и видоизменяться с целью внедрения в новые стандарты общественно-государственных отношений в целом и в новые экономические отношения в частности. ГСБЭП должна реализовать специальный комплекс мер, чтобы соответствовать требованиям Программы цифровой трансформации Кыргызской Республики "Таза Коом". Необходимо в оперативном порядке наращивать свой потенциал в сфере борьбы с экономическими преступлениями, совершаемыми с использованием новейших цифровых технологий.

2.4. Адекватность и соответствие будущим вызовам и рискам

В настоящее время ГСБЭП не имеет потенциала в виде современной материально-технической оснащенности; человеческих ресурсов, владеющих информационными технологиями, анализом и методикой мониторинга финансового рынка и банковской системы; не в полной мере соответствует современным и будущим вызовам экономической преступности и коррупции. Существует необходимость использования в работе результатов систематических исследований на предмет измерения доли теневой экономики, что также обеспечит представление общей картины для планирования и осуществления оперативной работы и увеличит достоверность оценки деятельности ГСБЭП по всем секторам экономики. Планируемая к созданию Координационная площадка с участием заинтересованных государственных органов (Министерство экономики Кыргызской Республики, Министерство финансов Кыргызской Республики, Национальный банк Кыргызской Республики и др.) сможет самостоятельно вести работу в данном направлении. Программа реализации настоящей Стратегии предусматривает решение всех перечисленных проблем. III. ОБРАЗ БУДУЩЕГО И ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ

3.1. Философия и будущая миссия ГСБЭП

В целях достаточного соответствия современным требованиям гражданского общества и бизнеса, динамично развивающимся реалиям рыночных отношений, решительного противостояния вызовам со стороны экономической и должностной преступности ГСБЭП необходимо принять комплекс мер по обновлению своей миссии, которая будет заключаться в обеспечении достижения таких новых качеств, как:

- ГСБЭП - гарант справедливости рынка;

- ГСБЭП - гарант безопасности собственности;

- ГСБЭП - гарант защищенности от посягательств;

- ГСБЭП - гарант защиты государственных экономических интересов.

Гарант справедливости рынка Гарантия защищенности от широкого спектра угроз всем субъектам рыночных отношений, гарантия сбалансированности их взаимоотношений, оперативное разрешение возникающих между ними противоречий является основополагающим условием планомерного развития экономики страны. В результате реализации настоящей Стратегии ГСБЭП должна преобразоваться в орган, способный стать гарантом защиты интересов не только отечественного предпринимательства, но и зарубежных инвесторов. Справедливость рынка также должна будет обеспечена жесткой и бескомпромиссной борьбой с ненаблюдаемым сегментом экономики, что в конечном итоге создаст равные условия для всех участников экономических отношений и обеспечит добросовестную конкуренцию. Гарант безопасности собственности Экономика Кыргызской Республики на протяжении большого периода времени до 2010 года не имела нормальных условий для своего развития в силу наличия множества сдерживающих факторов, и в первую очередь - политической нестабильности, сопровождающейся переделом собственности. В периоды правления политических режимов до апрельской революции 2010 года экономические отношения в республике сопровождались многочисленными рейдерскими захватами производственных предприятий и банков. Такое положение дел самым отрицательным образом отражалось на инвестиционной привлекательности Кыргызстана и послужило причиной оттока значительного количества инвестиционных проектов. Принимая во внимание, что обеспечение конституционного принципа неприкосновенности частной собственности является фундаментальной основой поступательного развития экономики и благоприятной почвой для притока крупных инвестиций, а также во исполнение решения Совета безопасности Кыргызской Республики от 8 февраля 2018 года, ГСБЭП должна стать главным надежным заслоном от рейдерских захватов и незаконных посягательств для любых форм собственности. Гарант защищенности от посягательств Коррупционные проявления со стороны недобросовестных представителей государственной (муниципальной) власти, существование серых коррупционных схем, давление со стороны организованной преступности и недобросовестного бизнеса, а также угрозы незаконного завладения чужим бизнесом - это совокупность факторов, определяющих масштаб давления на бизнес и основная причина, тормозящая его развитие. ГСБЭП должна поменять стиль и подходы к работе таким образом, чтобы обеспечить полную гарантию и состояние защищенности бизнеса от любого рода посягательств со стороны коррупционного элемента, недобросовестного бизнеса и организованной преступности. Гарант защиты государственных экономических интересов Собственная, динамично развивающаяся экономика, устойчивая к внешним угрозам и внутренним рискам, является основой жизнедеятельности любого государственного образования. Соответственно, пополнение доходной части бюджета Кыргызской Республики и подконтрольность расходной его части должны находиться в постоянной зоне внимания ГСБЭП как одного из главных гарантов защищенности государственных экономических интересов республики.

3.2. Большая/глобальная цель

Преобразование ГСБЭП Настоящая Стратегия в ходе реализации будет преследовать главную цель полного переформатирования ГСБЭП в орган, являющийся надежным партнером добросовестного бизнеса, эффективным рычагом государства по выведению экономики из тени, максимальному противодействию экономическим преступлениям, наносящим ущерб государству. Расширение охвата со стороны ГСБЭП масштабов ненаблюдаемой экономики Вопросы ненаблюдаемой экономики в Кыргызской Республике ежегодно исследуются Национальным статистическим комитетом Кыргызской Республики, согласно статистическим данных которого в 2015 году ВВП Кыргызской Республики составлял 430,5 миллиарда сомов, а доля ненаблюдаемой экономики оценивалась в 102,3 миллиарда сомов, то есть 23,8% от ВВП. Поскольку за более поздние периоды официальных данных Национального статистического комитета республики не имеется, то соотношение результатов работы ГСБЭП за 2017 года в виде выявленного причиненного государству ущерба на сумму 4,2 миллиарда сомов с показателями объема ненаблюдаемой экономики дает возможность констатировать, что ГСБЭП охватила 4,1% всего объема ненаблюдаемой экономики республики. Данное обстоятельство указывает на то, что работа органа финансовой полиции по минимизации этого явления проводилась не на должном уровне либо поверхностно, без соответствующего целевого анализа.

3.3. Задачи (аналитическая, оперативная, следственная, коммуникативная)

Действующие подразделения ГСБЭП, ответственные за аналитическую работу, в силу неподготовленности имеющихся кадровых ресурсов и ограниченных возможностей, способны анализировать, прогнозировать и планировать работу лишь на уровне внутренней среды, т.е. в пределах функционирования деятельности ГСБЭП. Преобразования в ходе реализации настоящей Стратегии должны привести к созданию мощного аналитического центра, способного отслеживать экономические процессы и коррупционные проявления на микро- и макроуровнях. Для этого необходимо выработать механизмы постоянного аккумулирования в данном центре полной и достоверной информации из всех компетентных органов, таких, как Министерство экономики Кыргызской Республики, Государственная служба финансовой разведки Кыргызской Республики, Государственная налоговая служба при Правительстве Кыргызской Республики, Государственная таможенная служба при Правительстве Кыргызской Республики и т.д. Создание собственного аналитического центра позволит максимально эффективно и рационально использовать оперативные мощности ГСБЭП для выявления наиболее опасных факторов, ставящих под угрозу развитие экономики страны, установления и демонтажа крупных коррупционных схем, концентрации усилий на реальном снижении объема теневой экономики и, как следствие, повышении уровня жизни населения страны и в целом ВВП государства. Предусмотренные настоящей Стратегией структурные изменения системы управления в ГСБЭП поднимут результативность процессов в рамках уголовного законодательства, а также значительно сократят время принятия процессуальных решений в ходе расследования уголовных дел и рассмотрения материалов. Интеграция ГСБЭП в Программу цифровой трансформации Кыргызской Республики "Таза Коом" через внедрение внутренней автоматизированной системы документооборота, создание собственной базы данных по добросовестным и недобросовестным субъектам рынка с включением в систему межведомственного электронного взаимодействия ("Тундук") позволит интенсифицировать производственные процессы всех подразделений ГСБЭП, с одной стороны, и использовать базы данных других государственных органов в своей аналитической работе, с другой стороны. Для полноценного выполнения функции защиты бизнеса, содействия в выведении экономики из теневого сектора, обеспечению реализации фундаментальных принципов Программы цифровой трансформации Кыргызской Республики "Таза Коом" ГСБЭП должна создать информационную базу "Добросовестный бизнес/Недобросовестный бизнес". Открытый доступ к этому информационному ресурсу позволит нивелировать активность лжепредпринимателей, предпринимателей с сомнительной кредитной и деловой историей.

3.4. Модель системы управления

Нынешняя система управления ГСБЭП выстроена на базе действующего уголовно-процессуального законодательства, которая предусматривает доследственную стадию и стадию следствия. В целом система поделена на два основных направления работы: оперативно-розыскная деятельность (управление по оперативной работе, межрайонные подразделения, охватывающие по 2-3 административно-территориальных образования) и расследование преступлений (следственное управление центрального аппарата, областные следственные отделы). Анализ результатов работы указывает на недостаточную эффективность ныне действующей системы управления и требует ее кардинальной перестройки. Система менеджмента ГСБЭП должна преобразоваться из системы, построенной на принципах разделения этапов действующего уголовного процесса, в систему, построенную на секторальном принципе работы по направлениям экономики и блокам государственных органов с взаимной интеграцией оперативно-розыскной и следственной функций. Для более полного представления общей картины экономической преступности необходимо усилить создаваемую аналитическую службу функциями мониторинга финансов и экономики на уровне макросреды.

3.5. Ключевые проблемы

В настоящее время оперативные подразделения ГСБЭП в силу ограниченности сил и средств, профессиональных навыков и знаний не могут взять под жесткий оперативный контроль, процессы, происходящие в теневой экономике. Во-первых, в целом борьба с экономическими правонарушениями носит несистемный характер, основные усилия направлены на борьбу с последствиями, превентивные меры; профилактические мероприятия проводятся редко и фрагментарно, поскольку основными критериями эффективности деятельности оперативных подразделений является выявление уже совершенных фактов и преступлений. Как показывает практика, борьба с коррупционными проявлениями в таком ключе неэффективна, поскольку коррупционные и серые схемы в конечном итоге остаются, меняются лишь должностные лица, замешанные в правонарушениях. Во-вторых, в настоящее время у оперативных подразделений фактически отсутствуют видение, навыки и опыт в комплексной и системной борьбе и предупреждении коррупционных проявлений по всем направлениям государственной деятельности. Учитывая тот факт, что субъекты предпринимательской деятельности нередко испытывают на себе отрицательное влияние со стороны организованной преступности, можно констатировать отсутствие потенциала оперативного состава ГСБЭП в данном вопросе. Наличие возможностей оперативно-следственного аппарата ГСБЭП позволит действенно обеспечивать защиту бизнеса от систематического вымогательства, рейдерских захватов бизнеса, отъема имущества и т.д. В-третьих, у подразделений ГСБЭП отсутствует какой-либо опыт в выявлении и борьбе с преступлениями в киберпространстве, в сфере электронного банкинга, предоставления государственных услуг посредствам электронных систем, деятельности по осуществлению электронных государственных закупок и т.д. В-четвертых, не на достаточном уровне находится коммуникативное взаимодействие ГСБЭП с органами финансовой разведки республики, направленное на выявление, пресечение и расследование фактов легализации (отмывания) доходов, добытых преступным путем. Повышения эффективности требуют вопросы взаимодействия ГСБЭП с Государственной налоговой службой при Правительстве Кыргызской Республики, Государственной таможенной службой при Правительстве Кыргызской Республики, Государственной регистрационной службой при Правительстве Кыргызской Республики, Государственной службой регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве Кыргызской Республики и другими государственными органами. Коммуникативное пространство ГСБЭП необходимо расширять путем развития международных отношений и использования опыта лучших мировых практик. Главная цель - расширение охвата теневой экономики. В силу наличия перечисленных ключевых проблем, выявляемая ГСБЭП доля теневой экономики минимальна. В целях развития ГСБЭП должна принять действенные меры, направленные на увеличение зоны охвата доли ненаблюдаемой (теневой) экономики с 4,1% в 2017 году до 10% в 2023 году. IV. ОПТИМИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ВНУТРЕННЕГО УПРАВЛЕНИЯ ГСБЭП

4.1. Современное состояние следственно-оперативной деятельности ГСБЭП

За 2017 год в производстве следователей находилось всего 2427 уголовных дел, из которых окончено производством 867 уголовных дел, или 35,7% от числа расследованных уголовных дел. Из оконченных дел:

- направлено в суд 508 уголовных дел, или 21%;

- прекращено 359 уголовных дел, или 14,7%.

По различным основаниям было приостановлено производством 1070 уголовных дел, или 44%. Сумма установленного ущерба по оконченным расследованием уголовным делам и отказным материалам составила 1400921188 сомов, из которых возмещено 1122615287 сомов, что составило 80,1%. Ключевые проблемы в системе управления ГСБЭП Основными проблемными моментами в следственно-оперативной деятельности ГСБЭП являются:

- большой процент приостановленных производством уголовных дел;

- низкий процент возмещения ущерба, причиненного государству.

Немаловажной проблемой остается длительность производственных процессов в ходе расследования дел и рассмотрения материалов. Другой проблемой является методика определения эффективности работы сотрудников. В настоящее время показателем работы оперативного сотрудника ГСБЭП является количество возбужденных уголовных дел, результативность деятельности следователя оценивается по количеству уголовных дел, направленных в суд. Процесс передачи материалов в следственные подразделения происходит следующим способом: оперативный сотрудник собранные материалы для принятия по ним процессуального решения передает следователю. После возбуждения уголовного дела оперативный сотрудник фактически самоустраняется и не принимает участия в оперативном сопровождении данного уголовного дела. Недостаточное внимание уделяется на реализации материалов органов финансовой разведки республики по фактам легализации (отмывания) денежных средств, добытых преступных путем. В настоящее время аналитическая работа охватывает лишь внутреннюю среду ГСБЭП, показатели результативности работы построены на "палочной системе", которая не отражает реального положения дел и является формальным подходом и отношением к порученным заданиям. Имеющийся потенциал аналитического подразделения не способен охватить микро- и макроуровни поля ответственности, возложенной на ГСБЭП. Отсутствуют:

- собственная система автоматизированной базы данных ГСБЭП, аккумулирующей данные об уголовных делах и материалах, оконченных производством и находящихся в процессе расследования;

- возможность использования информационных технологий в следственной деятельности;

- внутренняя инструкция ГСБЭП, регламентирующая детализацию механизма производственного процесса, для достижения системных результатов работы следственно-оперативной группы, учитывающую скорость и прозрачность принятия процессуальных решений.

Данные обстоятельства приводят к тому, что зачастую следователь самостоятельно не может качественно и полноценно расследовать уголовное дело и довести его до логического завершения, что негативно сказывается на конечном результате.

4.2. Необходимые меры по обновлению миссии ГСБЭП

Оптимизация системы управления следственно-оперативной работой Структурное изменение управления путем объединения оперативных подразделений с подразделениями следственного аппарата:

- оптимизация штатной структуры ГСБЭП;

- формирование топ-групп;

- внедрение локальной информационной сети;

- образование следственно-оперативных подразделений по секторам экономики и блокам, а также органам государственной власти;

- объединение потенциала оперативных подразделений и следственного аппарата в значительной степени увеличит скорость производственных процессов и поднимет результативность работы;

- уменьшение нагрузки позволит разработать пошаговые инструкции с четкой регламентацией времени на выполнение процессуальных действий по расследованию малоэпизодных, однотипных уголовных дел.

Для достижения действенных результатов при расследовании уголовных дел, а также стимулирования сотрудничества граждан в раскрытии, пресечении и предупреждении экономических правонарушений необходимо внедрить в ГСБЭП рабочий механизм защиты свидетелей. В соответствии с решением Совета безопасности Кыргызской Республики от 8 февраля 2018 года № 1:

- принять организационно-административные и контрольные меры по строгому регламентированию производственных процессов следственно-оперативных подразделений с тем, чтобы не допускать затягивания принятия процессуальных решений и необоснованного приостановления уголовных дел;

- принять всесторонние исчерпывающие меры по реализации одного из основополагающих принципов уголовного права - неотвратимости наказания за совершенное преступление о фактах коррупции и хищения государственных средств. По каждому случаю причинения материального вреда государству принимать меры по полному его возмещению;

- в целях нивелирования коррупционных проявлений в рядах сотрудников ГСБЭП Управлению внутренних расследований и безопасности, необходимо выработать постоянно действующую программу мер по профилактике и предупреждению правонарушений, равно как внедрению в коллектив модели антикоррупционного поведения.

Формирование целостной картины экономической и должностной преступности. Приобретение навыка "зрячей работы" Образование подразделения, ответственного за анализ, прогноз и мониторинг всех аспектов деятельности ГСБЭП, позволит эффективно предупреждать, пресекать и выявлять коррупционные проявления во всех ветвях государственной власти, а также направлять уполномоченным государственным органам достоверную информацию для измерения реального уровня ненаблюдаемой (теневой) экономики в стране. Выявление проблемных вопросов в экономических процессах, установление коррупционных схем и структурированных коррупционных рисков в системе государственных органов будут закладываться в техническое задание работы оперативно-следственных отделов (топ-групп). Принимая во внимание важность данного участка работы, подразделение должно иметь статус не ниже службы. Создание полноценной службы анализа, прогноза и мониторинга, способной обеспечить "зрячесть" ГСБЭП, позволит ставить конкретные целевые задачи перед оперативно-следственными отделами (группами) с рационализацией использования временного фактора и демонстрацией действительно крупных результатов. Расширение и укрепление коммуникационного пространства В коммуникационный круг ГСБЭП входят государственные органы Кыргызской Республики всех ветвей власти. При этом документооборот с данными государственными органами осуществляется на основе бумажной переписки, что отрицательно сказывается на скорости и качестве принятия решений. Цели и пути достижения улучшения коммуникаций с партнерами (необходимые меры) Переход на автоматизированный документооборот позволит ускорить данное взаимодействие для решения повседневных оперативно-следственных и иных задач. Для этого необходимо:

- подключение к информационным системам государственных органов через систему межведомственного электронного взаимодействия ("Тундук") с учетом требований законодательства Кыргызской Республики;

- активное включение и последующая реализация страновой программы цифровой трансформации "Таза Коом" позволит повысить уровень межведомственной координации и взаимодействия ГСБЭП с Государственной службой финансовой разведки при Правительстве Кыргызской Республики, Национальным банком Кыргызской Республики, Государственной налоговой службой при Правительстве Кыргызской Республики, Государственной таможенной службы Правительстве Кыргызской Республики, Государственной регистрационной службой при Правительстве Кыргызской Республики и другими государственными органами-партнерами.

Перед ГСБЭП стоит задача расширить свой коммуникационный круг посредством активизации международного сотрудничества, заключения двусторонних соглашений о взаимопомощи с аналогичными службами зарубежных стран, обмена информацией и опытом, а также освоения лучших современных практик, в том числе:

- исследование по выявлению доли ненаблюдаемой (теневой) экономики;

- заключение двусторонних соглашений с аналогичными органами ближнего и дальнего зарубежья;

- мероприятия по обмену опытом и внедрению в свою деятельность лучших мировых практик.

4.3. Формирование доверия общества и бизнеса (необходимые меры)

Предпринимаемые шаги по повышению степени доверия общества и бизнеса в виде проведения круглых столов, дней открытых дверей, публикации результатов деятельности ГСБЭП в средствах массовой информации и иные мероприятия дают определенные результаты. Однако, учитывая имеющийся уровень доверия населения, усилия, предпринимаемые личным составом ГСБЭП еще недостаточны. В целях реализации Стратегии необходимо:

- проводить медиа-кампании по освещению деятельности ГСБЭП на ежеквартальной основе;

- реализовать программу по широкомасштабной профилактике экономической и коррупционной преступности, в том числе путем обнародования информации об итогах расследования наиболее актуальных и резонансных уголовных дел;

- принять программу по активизации борьбы с проявлениями коррупции внутри ГСБЭП;

- создать базу данных "Добросовестный бизнес/Недобросовестный бизнес";

- ввести постоянную практику по организации новой коммуникативной площадки ("круглый стол "Диалог ГСБЭП с бизнесом/инвесторами").

Во исполнение Решения Совета безопасности Кыргызской Республики от 8 февраля 2018 года № 1:

- внедрить системы видеонаблюдения в кабинетах сотрудников ГСБЭП, постоянно осуществляющих прием граждан;

- в целях борьбы с коррупционными проявлениями в системе ГСБЭП обеспечить постоянный 100%-й охват участия сотрудников ГСБЭП в декларационных кампаниях.

V. УПРАВЛЕНИЕ СТРАТЕГИЕЙ

5.1. Кадровый потенциал

Повышение и укрепление кадрового потенциала ГСБЭП являются основополагающими факторами достижения поставленных перед органом целей и эффективного решения следственно-оперативных задач. Для создания устойчивого, эффективного, мобильного кадрового ресурса необходимо принять комплекс неотложных мер, направленных на повышение престижа службы в органах финансовой полиции. Данный комплекс должен содержать в себе следующие обязательные блоки. Социальное обеспечение:

- повышение заработной платы с периодической ее индексацией;

- совершенствование бонусной системы стимулирования и мотивации;

- строительство ведомственного жилого дома;

- обеспечение дошкольного образования детей сотрудников;

- обеспечение сотрудников лечебно-оздоровительным комплексом.

Улучшение условий труда:

- улучшение инфраструктуры, строительство и ремонт административных зданий территориальных подразделений ГСБЭП;

- пополнение и обновление автопарка ГСБЭП;

- обеспечение следственно-оперативных подразделений современными видами специальной связи и другими специальными средствами.

Повышение профессиональной квалификации:

- оборудование учебного центра на базе отдела по кадровой работе и профессиональной подготовки;

- реализация учебных программ с целевыми аудиториями в зависимости от стажа работы;

- привлечение к учебному процессу отечественных и зарубежных тренеров;

- заказы на обучение в базовые специализированные учебные заведения Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств-участников Содружества Независимых Государств.

Назначение и продвижение по службе В соответствии с решением Совета безопасности Кыргызской Республики от 8 февраля 2018 года № 1 на постоянном особом контроле руководства ГСБЭП будут находиться вопросы назначения, освобождения и продвижения руководителей среднего и старшего звена.

5.2. Предложения по обновлению нормативно-правовой базы ГСБЭП

Слабая эффективность деятельности ГСБЭП во многом является следствием отсутствия достаточной нормативно-правовой базы. В связи с этим процесс реализации Стратегии потребует инициирования следующего пакета нормативных правовых актов.

1. Закон Кыргызской Республики "Об уполномоченном государственном органе борьбы с экономическими преступлениями".

2. Постановление Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Стратегии развития Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве Кыргызской Республики (финансовой полиции) на 2018-2023 годы".

3. Постановление Правительства Кыргызской Республики "Об оптимизации и утверждении схемы управления Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве Кыргызской Республики".

4. Постановление Правительства Кыргызской Республики "Об увеличении штатной численности Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве Кыргызской Республики".

5. Постановление Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Кыргызской Республики" от 15 марта 2012 года № 176.

6. Постановление Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений в постановление Правительства Кыргызской Республики "О стимулировании деятельности правоохранительных органов Кыргызской Республики по возмещению ущерба" от 2 октября 2008 года № 55".

5.3. Предложения в нормотворческую деятельность Правительства Кыргызской Республики

Переход Кыргызской Республики на цифровую экономику, реализация программы электронного правительства, проекта "Умный город" являются важными социально важными шагами, направленными на очищение государства и общества от негативных проявлений экономической, коррупционной и иной преступности. Однако следует учитывать, что повсеместная цифровизация может повлечь за собой и трансформацию экономической и должностной преступности в киберпространство. В связи с этим, потребуется внесение изменений в части дополнения в уголовное законодательство новыми составами преступлении. ГСБЭП совместно с заинтересованными государственными органами необходимо инициировать проекты нормативных правовых актов о внесении изменений в законодательство, регулирующее таможенную, налоговую, банковскую, бюджетную и другие сферы.

5.4. Ресурсное обеспечение

Финансирование реализации Стратегии будет осуществляться в рамках средств, предусмотренных республиканским бюджетом на соответствующие годы, а также других источников, не запрещенных законодательством Кыргызской Республики.

5.5. Мониторинг и оценка

Мониторинг и оценка результатов реализации Стратегии будут осуществляться с помощью качественных и количественных индикаторов, заложенных в Плане реализации Стратегии, утверждаемом ведомственным приказом ГСБЭП, при необходимости с согласованием с другими заинтересованными государственными органами. Мониторинг и оценка процесса реализации Стратегии будут производиться ежеквартально с обсуждением их итогов на уровне председателя ГСБЭП и представлением ежегодного отчета Премьер-министру Кыргызской Республики. Это позволит заблаговременно исключать возможные отклонения от целей Стратегии и вносить необходимые корректировки в План реализации. В целях вовлечения общественности и представителей бизнеса в процесс мониторинга и оценки промежуточные итоги реализации Стратегии будут публиковаться на официальном вебсайте ГСБЭП и в средствах массовой информации, включая наиболее популярные интернет-издания.

5.6. Возможные риски реализации Стратегии

Возможные внешние и внутренние воздействия:

- изменение макросреды в силу объективных политических процессов;

- изменение микросреды в связи изменениями руководства ГСБЭП, текучестью кадров среднего уровня управления;

- проблемы, связанные с финансированием реализации Плана Стратегии;

- блокирование ее исполнения со стороны других государственных органов;

- возможное нежелание личного состава ГСБЭП перестроиться в соответствии с новыми стандартами и др.

Устойчивость Стратегии к опасным внешним воздействиям гарантирована главной ее целью - это направленность всего потенциала ГСБЭП на защиту бизнеса, повышение привлекательности экономики Кыргызстана для иностранных инвестиций, реальная борьба с системной коррупцией. Важность обозначенных целей по определению составляют весомую гарантию устойчивости Стратегии. VII. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ОТ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ К ожидаемым результатам относятся:

- реальная и эффективная защита бизнеса и частной собственности;

- содействие формированию благоприятной инвестиционной среды;

- минимизация коррупциогенности в деятельности государственных органов.