Анализ судебной практики по вопросам приостановления производства по административным делам в судах первой и апелляционной инстанций

Анализ судебной практики по вопросам приостановления производства по административным делам в судах первой и апелляционной инстанций Согласно Плана работы Верховного суда Кыргызской Республики на первое полугодие 2024 года проведен анализ судебной практики судов первой и апелляционной инстанций по приостановлению производства по делу при рассмотрении административных дел. Приостановление производства по делу является одной из форм временной остановки судебного разбирательства, связанной с невозможностью рассмотрения и разрешения дела в судебном заседании из-за возникших препятствий. Сущность приостановления производства по делу заключается в прекращении на неопределенный срок всех процессуальных действий суда, вызванном объективными причинами. Цель проведения настоящего анализа - совершенствование правоприменительной и организационной деятельности суда при разрешении вопросов приостановления производства по делам, выявление имеющихся недостатков, причин и условий, им способствующих, а так же законность и обоснованность вынесения определений о приостановлении производства по административным делам. Предметом анализа являются дела, производство по которым было приостановлено в 2022 и 2023 г.г. При проведении анализа изучены материалы представленные местными судами по запросу Отдела обобщения судебной практики, анализу судебной статистики и обеспечению работы Пленума Верховного суда Кыргызской Республики о предоставлении полной информации по делам, производство по которым приостановлено (по прилагаемой таблице). Также изучены 37 дел, истребованные с административных судов города Бишкек и Чуйской области. На запрос Отдела предоставлена следующая информация: Суды первой инстанции: п/ Наименование суда Кол. п.1 п.5 п. 7 п.2 ч.1 п.3 п. 4 примечание № дел ст. ст. ст. ст. 183 ч.1 ст. ч.1 ст. 182 182 182 183 183 1 Административный суд г. 63 42 21 Бишкек 2 Административный суд 126 5 96 3 4 9 4 по 5 делам не Чуйской области указаны норма АПК КР 3 Административный суд 9 6 1 2 Иссык-Кульской области 4 Административный суд 8 1 3 4 Нарынской области 5 Административный суд 25 1 24 Ошской области 6 Административный суд 9 8 1 Жалал-Абадской области 7 Административный суд 3 2 1 Таласской области 8 Административный суд 8 4 2 1 1 Баткенской области 4 итого 251 7 185 5 12 11 26 5 Суды второй инстанции: п/ Наименование Кол. п.1 п.5 ст. п.2 ч.1 п.3 ч.1 п.4 ч.1 п.5 ч.1 примечание 1

№ суда дел ст. 182 ст. 183 ст. 183 ст. 183 ст. 183 182 1 Бишкекский 5 2 1 2 городской суд 2 Чуйский 5 3 2 областной суд 3 Ысык-Кульский 6 4 1 1 дело областной суд приостановлено по инициативе суда на основании п.4 ст. 51 АПК КР 4 Нарынский 4 1 2 1 областной суд 5 Таласский 1 1 областной суд 6 Ошский 9 7 2 областной суд 7 Жалал-Абадский 2 2 областной суд 8 Баткенский 3 3 областной суд итого 35 4 23 3 2 2 1 Наибольшее количество приостановленных дел в административных судах Чуйской области и города Бишкек. В судах второй инстанции - в Ошском областном суде и Ысык-Кульском областном суде. Основными основаниями приостановления производства по административным делам явились следующие:

- невозможность рассмотрения этого дела до разрешения другого дела, которое

рассматривается в порядке конституционного, административного, гражданского или уголовного судопроизводства, - до вступления в законную силу судебного решения по другому делу – 208 дел (185 дел в судах первой инстанции и 23 дела в судах второй инстанции);

- направление официального запроса в государственные органы 28 дел (в судах

первой инстанции -26 дел, второй инстанции – 2); -в связи с болезнью стороны- 15 дел (в первой инстанции -12 дел, второй инстанции 3); -в связи с назначением экспертизы – 13 дел (в судах первой инстанции-11 и в судах второй инстанции 2 дела). Приостановление производства по делу в связи с невозможностью его рассмотрения до разрешения другого дела. Изучение судебной практики по применению законодательства, регулирующего приостановление производства по административным делам, показало, что суды в основном применяли предусмотренные п.5 ст.182 АПК КР основания: невозможность рассмотрения этого дела до разрешения другого дела, которое рассматривается в порядке конституционного, административного, гражданского или уголовного судопроизводства, - до вступления в законную силу судебного решения по другому делу. Приостановлением производства по делу в указанных случаях исключается вынесение противоречивых судебных актов по взаимосвязанным делам. В тех случаях, когда такая связь имеется между делами, рассматриваемыми различными судами, приостановление производства основано на необходимости установления фактов, имеющих преюдициальное значение для данного дела (ч. 2, 3 ст. 54 АПК КР). 2

В связи с тем, что это основание, как показала информация местных судов, наиболее часто применяется судами на практике, судам следует помнить, что оно должно применяться лишь при условии, что такой факт не может быть установлен судом в рамках данного производства, например, ввиду неподсудности дела об установлении таких фактов данному суду или в связи с тем, что законодательством предусмотрен иной процессуальный порядок его установления (гражданский, уголовный или административный). Необходимо учитывать, что сама по себе взаимосвязь двух дел и рассмотрение другого дела не всегда является безусловным и достаточным основанием для приостановления производства по делу. Поэтому, судам при решении вопроса о приостановлении производства по делу по данному основанию необходимо руководствоваться конкретными обстоятельствами спора. Вывод суда о невозможности рассмотрения дела до вступления в законную силу судебного акта по другому делу будет считаться обоснованным, если судом будет установлена совокупность следующих обстоятельств: наличие рассматриваемого другого дела в другом суде; взаимосвязь другого дела с рассматриваемым делом; приоритет рассмотрения одного дела перед другим. Вместе с тем, недопустимо приостановление производства по делу в случае возбуждения и расследования правоохранительными органами уголовного дела, до направления его в суд, поскольку указанная норма предполагает наличие уголовного дела на стадии судопроизводства, а не расследования его. В любом случае в определении суда о приостановлении производства по делу должны быть мотивированы взаимосвязь данного и другого дел, основания, по которым суд пришел к выводу о невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого. Например:

1. Определением административного суда г. Бишкек от 27 мая 2022 года (дело

№АД-501/22абс5) производство по делу по иску Ж.О.В. о признании действий государственного нотариуса Октябрьского района незаконным, приостановлено по ходатайству истца до рассмотрения гражданского дела №ГД-60/22, в рамках которого оспаривается завещание. Определением от 28 декабря 2022 года производство по делу возобновлено на основании ст. 185 АПК КР. При этом, в деле имеется ответ Октябрьского районного суда

г. Бишкек от 15 декабря 2022 года о том, что вышеуказанное гражданское дело

направлено в суд кассационной инстанции. Определением административного суда г. Бишкек от 19 января 2023 года в удовлетворении ходатайства истца о приостановлении производства по делу в связи с нахождением гражданского дела №ГД-60/22 в производстве кассационной инстанции отказано, производство по делу прекращено на основании п.1 ст. 186 АПК КР, в связи с тем, что между заинтересованными лицами имеется спор о праве, основанный на оспариваемом нотариальном действии. Учитывая, что имеется вступившее в законную силу решение суда по наследственному спору, суд первой инстанции посчитал, что возникший спор должен быть разрешен в порядке судопроизводства по гражданским делам, а не административного судопроизводства. Отказ в удовлетворении ходатайства о приостановлении производства по делу суд мотивировал тем, что не имеется оснований, предусмотренных п. 5 ст. 182 АПК КР для приостановления, т.е. наличие невозможности рассмотрения этого дела до разрешения другого дела. Тем самым, судом изначально дана неправильная оценка обстоятельствам дела и удовлетворено ходатайство о приостановлении производства по делу, хотя оснований для приостановления, предусмотренных п.5 ст. 182 АПК КР не имелось. 3

Судам при приостановлении производства по делу в связи с рассмотрением другого дела следует своевременно направлять запросы о результатах рассматриваемого дела в соответствующие суды и на основании ответов на них решать вопрос о возобновлении производства по делу. Однако, не во всех случаях судьями при приостановлении производства по делу осуществляется необходимый контроль. Дело №АД-73/22абс8: производство приостановлено определением суда от 26 октября 2020 года, на основании п.5 ст. 182 АПК КР и возобновлено 26 декабря 2022 года. За 2 года и 2 месяца судом всего два раза направлен запрос в Свердловский районный суд – 12.01.2021 года и 05.12.2022 года. Аналогично по делам: №АД-65/22абс8 приостановлено 14.12.2021 года, возобновлено 30.12.2022 года, запрос направлен 1 раз -17.03.2022 года. №АД-229/22абс3 производство приостановлено 01.10.2020 года. Возобновлено

29.12.2022 года, нет ни одной справки на какой стадии рассмотрения находится дело в

связи с которым производство по делу приостановлено; №АД-43/22абс5 производство по делу приостановлено 28.09.2021 года, возобновлено 30.10.2023 года, также не имеется ни одного запроса на какой стадии находится рассмотрения дела в связи с которым производство приостановлено; №АД-70/22абс8 запрос направлен 1 раз спустя 2, 6 года; АД-77/22абс8 производство по делу приостановлено 08.12.2020 года, запрос направлен 07.12.2022 года; АД-71/22абс8 производство по делу приостановлено 23.06.2021 года, запрос направлен 07.12.2022 года; №АД-790/22абс5 приостановлено 08.08.2022 года, нет запроса; №АД-37/22мчс2 приостановлено 01.08.2019 года, запросы направлены 10.10.2021 года, 01.04.2022 года, 12.12.2022 года, 16.03.2023 года; №АД-10/22мчс2 приостановлено 09.03.2021 года, запросы направлены 12.12.2022 года, 16.03.2023 года; №АД-09/22мчс2 приостановлено 06.05.2021 года, запросы направлены 12.12.2022 года, 16.03.2023 года; №АД-46/22 приостановлено 29.01.2021 года, запрос направлен 30.10.2023 года, через 2 года 9 месяцев; №АД-28/22 приостановлено 05.04.2021 года, запрос направлен 14.11.2023 года. АД-4178/23АДМ производство по делу приостановлено 01 февраля 2023 года, запрос направлен 19 января 2024 года; №АД-28/22АДМ производство по делу приостановлено 05 апреля 2021 года, запрос направлен 14 ноября 2023 года; №АД-572/22АДМ производство по делу приостановлено 02 ноября 2022 года, запрос направлен 16 января 2024 года; №АД-401/21 приостановлено 02.12.2021 года на основании п.3 ч.1 ст. 183 АПК КР до поступления заключения экспертов Госагентства по земельным ресурсам при Министерстве сельского, водного хозяйства и развития регионов КР, Госагентства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при КМ КР, возобновлено 19.12.2022 года. В течение года запрос, напоминание не были сделаны. Вместе с тем, следует учитывать, что напоминания, запросы тоже необходимо делать в разумные сроки с учетом срока рассмотрения дела в каждой инстанции и вступления судебного акта в законную силу. Н: №АД-539/22 МО производство по делу приостановлено определением от

04.11.2022 года на основании п.5 ст. 182 АПК КР, а запрос направлен уже 28.11.2022

года; №АД-155/22 МО производство по делу приостановлено определением от

16.01.2022 года на основании п.5 ст. 182 АПК КР, запрос направлен 14.02.2022 года;

4

№АД-196/22 МО производство по делу приостановлено определением от

27.01.2022 года на основании п.5 ст. 182 АПК КР, запрос направлен 14.02.2022 года;

№АД-193/22 МО производство по делу приостановлено определением от

01.12.2021 года на основании п.5 ст. 182 АПК КР, запросы направлены 31.12.2021 года,

01.02.2022 года, 14.03.2022 года, 31.03.2022 года;

№АД-158/22 МО производство по делу приостановлено определением от

26.01.2022 года на основании п.5 ст. 182 АПК КР, запросы направлены 14.02.2022 года,

14.03.2022 года, 31.03.2022 года.

Кроме того, судам следует иметь в виду, в случае обжалования судебного акта в вышестоящую инстанцию, производство по делу не подлежит приостановлению. Н: определением судебной коллегии Нарынского областного суда от 02 февраля 2022 года было оказано в утверждении мирового соглашения по делу №АН06-01/22 по иску К.А. к Кочкорскому филиалу ГУ «Кадастр» о признании недействительным государственного акта о праве бессрочного пользования. Не согласившись с указанным определением суда административный истец обжаловал его в кассационном порядке и просил суд приостановить производство по делу до рассмотрения кассационной жалобы. Определением апелляционной инстанции от 10 февраля 2022 года производство по делу приостановлено до рассмотрения кассационной инстанцией жалобы на определение Нарынского областного суда от 01 февраля 2022 года по делу. Приостановление производства по делу в связи с назначением экспертизы, в связи с направлением официального запроса. Еще одним из оснований приостановления производства является назначение по делу различного рода экспертиз и направление запроса в государственные органы о даче официального толкования, разъяснения порядка применения какого-либо нормативного акта, международного договора либо запроса о даче комиссионного заключения по спорному объекту в уполномоченные органы. Экспертиза назначается по ходатайству сторон или по инициативе суда для разъяснения вопросов, требующих специальных познаний (ч.1 ст. 75 АПК КР). Экспертиза назначаемая судом это — процессуальное действие, состоящее из проведения исследований и дачи заключения экспертом по вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, разрешение которых требует специальных знаний в определенной области и которые поставлены перед экспертом судом. Если из материалов дела возникают вопросы, требующие специального познания, без получения ответа на которые невозможно разрешение спора, учитывая сроки рассмотрения дела, рекомендуется разрешать вопрос о назначении экспертизы в ходе подготовки дела к судебному разбирательству. Н: Дело №АД-317/22МЧс1 по иску ГП «Кыргызтеплоэнерго» к УГНС по Московскому району о признании недействительным решения. Дело принято к производству 15.03.2022 года и только 07.12.2022 года спустя 9 месяцев судом назначается судебно-экономическая экспертиза. Дело №АД-31/22МЧс1 по иску прокуратуры г. Токмок о признании недействительным постановления мэрии г. Токмок. Дело принято к производству

11.11.2019 года и через 1,3 года судом назначена строительно-техническая экспертиза.

Кроме того, следует учитывать, что согласно п.4 ч.1 ст. 183 АПК КР, суд имеет право приостановить производство по делу только в случае направления официального запроса в государственные органы или органы местного самоуправления по толкованию нормативных правовых актов. 5

При направлении таких запросов судам необходимо исходить из того, имеет ли государственный орган или орган местного самоуправления полномочия давать ответы на вопросы, содержащиеся в официальном запросе суда. При этом, и при назначении экспертизы и при направлении официального запроса крайне важно правильно формулировать круг вопросов на которые требуется дать заключение либо ответ. Необходимо отметить, что в указанных случаях, направляя запрос в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, Кабинет Министров Кыргызской Республики, в уполномоченные государственные органы о даче официального толкования (разъяснения), информации судьи не всегда контролируют своевременность получения на них ответов, не принимают зависящие от них меры, направленные на предотвращение затягивания и представления в суд заключения. Так, например: производство по делу №АД-67/21мч по административному иску ОсОО «АЮ» к УГНС Сокулукского района, ГНС при ПКР о признании недействительным решения было приостановлено определением суда от 31.10. 2019 года в связи с направлением запроса в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, определением от 11.05.2021 года производство возобновлено, за время приостановления производства по делу (1,7 год) запрос не направлялся. Также в производстве административных судов значительную часть дел составляют административные иски, касающиеся земельных вопросов и по некоторым делам судьями назначаются земельные комиссии, на рассмотрение которого ставятся вопросы, установление которых будет способствовать правильному разрешению дела (установление границ спорных участков и т.д.). Поскольку АПК Кыргызской Республики не предусматривает приостановление производства по делу по указанным основаниям, судьи в некоторых случаях ссылаются на п.3 ч.1 ст. 183 АПК КР (назначение судом экспертизы), а по некоторым делам ссылки на процессуальную норму отсутствуют. В связи с этим, предлагается в подобных случаях ссылаться на п.6 ч.1 ст. 183 АПК Кыргызской Республики, дающий право судье приостановить производство по делу в случае направления официального запроса в государственные органы или органы местного самоуправления по вопросам, требующим их официального разъяснения, либо получения информации, необходимой для вынесения законного и обоснованного решения. Приостановление производства по делу по состоянию здоровья участника судебного процесса.

1. Производство по делу №АД-395/22 по иску Ш.Ж.О. к Жайылскому филиалу ГУ

Кадастр, ГУ «Кадастр», Красновосточному айыл окмоту о признании недействительным действий было приостановлено определением административного суда Чуйской области от 20 сентября 2022 года на основании п.2 ч.1 ст. 183 АПК КР, по ходатайству истца до его выздоровления . При этом, в материалах дела документ – справка медицинского учреждения отсутствует, имеется только ходатайство истца о приостановлении производства по делу в связи с его болезнью. Кроме того, судом не учтено то, что сам истец ни на одном судебном заседании не присутствовал, поскольку у него были представители по доверенности. Возобновлено производство по делу 8 декабря 2022 года и определением от 17 апреля 2023 года административный иск оставлен без рассмотрения по ходатайству истца. Дело находилось в производстве судьи 11 месяцев, несколько раз откладывалось в связи с неявкой ответчиков и третьих лиц по делу, однако судом не предприняты какие- либо меры для обеспечения явки. 6

Кроме того, дважды ГУ Кадастр привлекался судом в качестве соответчика определением от 27 января 2023 года и от 20 февраля 2023 года, что свидетельствует о поверхностном изучении судом материалов дела.

2. Административным судом Чуйской области по делу №АД-07/22 производство

по делу приостановлено определением суда от 21 февраля 2022 года до выздоровления истца. Возобновлено 07 декабря 2022 года (более 9 месяцев), материалов подтверждающих обоснованность приостановления производства по делу не имеется. Судам необходимо принять во внимание, что факт нахождения стороны в лечебном учреждении должен быть подтвержден соответствующим медицинским документом (справкой медицинского учреждения, выпиской из истории болезни). Также производство по делу может быть приостановлено, если сторона находится на амбулаторном лечении, требующем продолжительного времени, но лишь при наличии у них заболевания, препятствующего явке в суд. Поэтому само по себе наличие у стороны, например какого- либо хронического заболевания не может рассматриваться как основание приостановления производства по делу. Представляемый таким лицом документ должен содержать сведения о том, может ли заболевший с учетом состояния его здоровья и характера заболевания явиться в суд. Если же пребывание стороны в лечебном учреждении или продолжительность лечения в амбулаторных условиях ограничены определенным достаточно коротким сроком, суд может отложить судебное разбирательство. В соответствии с п.2 ч. 1 ст. 183 АПК КР суд вправе приостановить производство по делу в случае нахождения истца в лечебном учреждении или при наличии у него заболевания, которое препятствует явке в суд и подтверждается, - до выписки из лечебного учреждения или окончания заболевания, но не более чем на двухмесячный срок. По истечении этого срока сторона обязана назначить представителя, а суд вправе возобновить рассмотрение дела. Кроме того, если участники процесса ведут административное дело с участием представителей, суд не приостанавливает производство по административному делу в случаях, указанных в п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 183 АПК КР. Выводы и рекомендации:

1). Анализ судебной практики по вопросам приостановления производства по

делу при рассмотрении административных дел судами первой и второй инстанций показал, что в основном судами производство по делу приостанавливается в связи с рассмотрением другого дела. В связи с чем, судам следует, при приостановлении производства по делу на основании ч.5 ст. 182 АПК КР в первую очередь удостовериться в следующих обстоятельствах: другое дело, рассматриваемое судом, должно быть возбуждено и принято к производству другого суда; другое дело должно быть связано с рассматриваемым делом по основаниям его возникновения и представленным в материалы дела доказательствам; круг лиц, участвующих в другом деле, должен совпадать с участниками процесса, участвующими в рассматриваемом деле; рассмотрение судом дела до разрешения другого дела невозможно, если обстоятельства, исследуемые в другом деле, либо результат его рассмотрения имеют существенное значение для рассматриваемого дела; факты, установленные судом при рассмотрении другого дела, будут иметь преюдициальное значение для рассматриваемого дела, то есть по другому делу могут быть установлены фактические обстоятельства дела, которые имеют доказательственное значение для рассматриваемого дела, и, пока они не будут установлены другим судом, рассматривать настоящее дело нельзя; другое дело, рассматриваемое судом, имеет приоритет перед рассматриваемым делом, поскольку существует риск принятия противоречащих друг другу судебных актов и вынести мотивированное определение. 7

Кроме того, судам следует иметь в виду, в случае обжалования промежуточного судебного акта в вышестоящую инстанцию, производство по делу не подлежит приостановлению.

2). В случае приостановления производства по делу в связи с назначением

экспертизы, судам необходимо принимать своевременные меры способствующие быстрому проведению экспертизы: ставить перед экспертами точные и полные вопросы, ответы на которые требуются для разрешения спора, своевременное направление необходимых материалов для проведения экспертизы, а также решения иных вопросов, связанных с назначением экспертизы. Следует учитывать, что согласно п.4 ч.1 ст. 183 АПК КР, суд имеет право приостановить производство по делу только в случае направления официального запроса в государственные органы или органы местного самоуправления по толкованию нормативных правовых актов. При направлении таких запросов судам необходимо исходить из того, имеет ли государственный орган или орган местного самоуправления полномочия давать ответы на вопросы, содержащиеся в официальном запросе суда. При этом, и при назначении экспертизы и при направлении официального запроса крайне важно правильно формулировать круг вопросов на которые требуется дать заключение либо ответ. Необходимо осуществлять контроль, после приостановления производства по делу направлять запросы, напоминания тем органам или лицам, от которых зависит устранение обстоятельств, вызвавших приостановление производства по делу.

3). Судам необходимо принять во внимание, что основания, предусмотренные для

приостановления производства по делу ст. 183 АПК КР являются правом суда, а не обязанностью. В связи с чем, в целях исключения злоупотребления сторонами, участниками судебного разбирательства своими правами необходимо учитывать, что факт нахождения стороны в лечебном учреждении или наличия у него заболевания, которое препятствует явке в суд, также наличие у стороны, например какого-либо хронического заболевания не может рассматриваться как обязательное основание для приостановления производства по делу. Следует учитывать, что в силу п.2 ч. 1 ст. 183 АПК КР суд вправе приостановить производство по делу не более чем на двухмесячный срок. По истечении этого срока сторона обязана назначить представителя, а суд вправе возобновить рассмотрение дела. Кроме того, следует учитывать, что если участники процесса ведут административное дело с участием представителей, суд не приостанавливает производство по административному делу в случаях, указанных в п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 183 АПК КР.

4). Приостановление производства по административным делам не влечет

нарушения процессуальных сроков его рассмотрения. Однако, в силу того, что судами не в достаточной мере принимаются меры к своевременному рассмотрению дела, материалы дела изучаются поверхностно, по некоторым административным делам, производство по которым приостановлено, уже до приостановления производства по делу нарушены установленные законодательством сроки рассмотрения. В связи с чем, необходимо принимать меры к своевременному рассмотрению и разрешению дел. Отдел по обобщению судебной практики, анализу судебной статистики и обеспечению работы Пленума 8