ПРОГРАММА Правительства Кыргызской Республики по борьбе с торговлей людьми в Кыргызской Республике на 2013-2016 годы(утверждено постановлением Правительства К Р)

Приложение 1

к постановлению Правительства Кыргызской Республики от 14 января 2013 года № 14

ПРОГРАММА Правительства Кыргызской Республики по борьбе с торговлей людьми в Кыргызской Республике на 2013-2016 годы Настоящая Программа Правительства Кыргызской Республики по борьбе с торговлей людьми на 2013-2016 годы (далее - Программа) разработана в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О предупреждении и борьбе с торговлей людьми" и направлена на эффективное предупреждение, выявление и пресечение торговли людьми, оказание защиты и помощи жертвам торговли людьми. Как показывает практика, торговля людьми легко приспосабливается к новой социально-экономической реальности и приносит значительную прибыль для торговцев людьми. Транснациональные преступные группировки гибко реагируют на ужесточение законодательства в различных странах, меняя пути и методы проведения преступных операций, что затрудняет выявление и борьбу с ними. В современных условиях торговля людьми и связанные с ней противоправные деяния становятся более скрытными, заранее подготовленными. Это обстоятельство способствует дальнейшему развитию преступной деятельности торговцев людьми. В связи с этим в мире важное внимание уделяется борьбе с торговлей людьми и вовлечению в этот процесс государственных органов, международных и общественных организаций. Анализ состояния торговли людьми в мире показывает, что положение дел в указанной сфере все еще остается серьезным. Принимая во внимание актуальность борьбы с торговлей людьми, Кыргызстан придает большое значение законодательной, институциональной, информационной составляющей противодействия торговле людьми.

1. Анализ ситуации

В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики права и свободы человека являются высшей ценностью, не допускаются рабство и торговля людьми. На основе этих конституционных норм в республике сформирована законодательная база по борьбе с торговлей людьми. Правительством Кыргызской Республики принимаются меры по систематизации и координации деятельности государства по борьбе с торговлей людьми. Так, реализация Программы мер по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в Кыргызской Республике на 2002-2005 годы, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 21 апреля 2002 года № 94, и Плана действий по борьбе с торговлей людьми в Кыргызской Республике на 2008-2011 годы, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 13 сентября 2008 года № 515, позволили повысить эффективность деятельности государственных органов по противодействию современной работорговле, решить ряд вопросов, связанных с приведением законодательства Кыргызской Республики в соответствие с нормами международного права, принять меры по информационному обеспечению, профилактике, повышению эффективности действий правоохранительных органов. В целях установления порядка процедуры усыновления (удочерения) детей граждан Кыргызской Республики иностранными гражданами, в соответствии со статьями 44, 45, 47, 66 Кодекса Кыргызской Республики о детях, усилен контроль за процессом усыновления детей из детских домов, интернатов, родильных домов, домов ребенка, а также за работой семейных детских домов и реабилитационных центров. Кыргызская Республика присоединилась к Конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении международного усыновления в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О ратификации Конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении международного усыновления, принятой в Гааге 29 мая 1993 года" от 10 августа 2012 года № 166. В целях приведения национального законодательства Кыргызской Республики в сфере борьбы с торговлей людьми в соответствие с международными обязательствами, принятыми Кыргызской Республикой, а также усиления уголовной ответственности за торговлю людьми в Уголовном кодексе Кыргызской Республики изменена санкция, предусматривающая наказание в виде лишения свободы от трех до восьми лет, на срок от пяти до восьми лет, и преступление квалифицировано как тяжкое (статья 124). Кроме того, введены новые составы преступлений, такие как принудительное использование труда (статья 125-1) и вовлечение заведомо несовершеннолетнего в действия, связанные с изготовлением материалов или предметов порнографического характера, а равно в качестве исполнителей для участия в мероприятиях порнографического характера (статья 262-1). В Кодексе Кыргызской Республики об административной ответственности ужесточена административная ответственность за некоторые административные правонарушения, посягающие на охрану труда и социальную защиту граждан, на общественный порядок и общественную безопасность (статьи 66-2, 75, 75-1, 76, 77, 367, 389, 389-1, 389-2). Также, Кодекс дополнен частью 2, устанавливающей ответственность лиц, пересекающих по частным делам Государственную границу Кыргызской Республики, в целях недопущения фактов провоза нелегальных мигрантов (статья 391-1). В Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики внесено дополнение, предусматривающее обязательное участие прокурора в процессе суда по рассмотрению гражданского дела при усыновлении (удочерении) ребенка, являющегося гражданином Кыргызской Республики, иностранными гражданами или лицами без гражданства на территории республики (статья 45). В целях унификации нормативного определения понятий Закона Кыргызской Республики "О предупреждении и борьбе с торговлей людьми" внесены дополнения в статью 1, что позволило исключить различное толкование нормы и способствовало формированию единообразной правоприменительной практики. Также, некоторые нормы данного Закона приведены в соответствие с нормами Конституции Кыргызской Республики, Семейного кодекса Кыргызской Республики, Кодекса Кыргызской Республики о детях, законов Кыргызской Республики "О внешней миграции", "Об образовании" и внесены соответствующие дополнения и изменения в статьи 3, 5, 7, 9, 21, 23, 27. В соответствии с Соглашением о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств (далее - СНГ) в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека от 25 ноября 2005 года и в целях повышения эффективности работы по вопросам предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений, связанных с торговлей людьми, постановлением Правительства Кыргызской Республики от 5 сентября 2011 года № 529 утверждено Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел (полиции) государств-участников СНГ в борьбе с торговлей людьми, подписанное 17 сентября 2010 года. В целях дальнейшего совершенствования сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии торговле людьми решением Совета глав государств СНГ утверждена Программа сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с торговлей людьми на 2007-2010 годы от 28 ноября 2006 года, ратифицированная Законом Кыргызской Республики от 25 апреля 2008 года № 71. В соответствии с данной Программой Правительством Кыргызской Республики проведена соответствующая работа по совершенствованию законодательства в сфере противодействия торговле людьми, оказанию помощи ее жертвам, повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, пересечению и раскрытию преступлений, связанных с торговлей людьми, и повышению квалификации специалистов. За последние годы правоохранительными органами Кыргызстана накоплен определенный опыт борьбы с торговлей людьми. Так, в ходе оперативно-розыскных мероприятий выявлены и привлечены к ответственности преступные группы, которые занимались торговлей людьми. В Министерстве внутренних дел Кыргызской Республики за 2008 год зарегистрировано 28 фактов торговли людьми, за 2009 год - 6, 2010 год - 13, 2011 - 9 преступлений, по каждому из которых возбуждены уголовные дела. Следственным подразделением Государственного комитета национальной безопасности за период 2008-2011 годов выявлено и пресечено более 10 каналов торговли людьми и возбуждено 10 уголовных дел по статье 124 Уголовного кодекса Кыргызской Республики, а также выявлены и пресечены устойчивые каналы отправки девушек в Объединенные Арабские Эмираты и Турецкую Республику для сексуальной эксплуатации. Сопоставление приведенной статистики уголовных дел с данными исследований, проведенных международными и неправительственными организациями, подтверждает сложность выведения из латентной среды данного вида преступлений. Работа с такой категорией правонарушений требует специфических познаний и подготовки сотрудников правоохранительных органов. Кроме того, сотрудники территориальных органов внутренних дел не предпринимают достаточных мер по выявлению фактов торговли людьми, зачастую работа ограничивается лишь расследованием дел по заявлениям потерпевших. Данное обстоятельство указывает на необходимость проведения обучающих семинаров и тренингов для сотрудников правоохранительных органов, с привлечением специалистов международных организаций. В целях повышения информированности и правовой грамотности населения по торговле людьми, государственными органами проведена информационно-разъяснительная работа по противодействию торговле людьми при поддержке миссии Международной организации по миграции (далее - МОМ) в Кыргызской Республике, в сотрудничестве с сетью неправительственных организаций. Информационные материалы, выпущенные при содействии МОМ, распространены среди потенциальных трудовых мигрантов, организованы телерадиопередачи, спектакли с участием актеров областных театров, проведены показ короткометражных фильмов, ток-шоу, КВН, опубликованы статьи и размещены информационные материалы по борьбе с торговлей людьми на 250 и более стендах областных, районных и городских управлений уполномоченного органа в сфере миграции Кыргызской Республики, айыл-окмоту, на центральных рынках и в других местах. За 2008-2011 годы за получением информации по вопросам миграции в систему уполномоченного органа в сфере миграции Кыргызской Республики, обратилось более 44 тысяч граждан Кыргызстана, в том числе по вопросам трудоустройства за рубежом (58%) и незаконного вывоза и торговли людьми (42%). При поддержке МОМ во всех областях, гг. Бишкек и Ош нашей республики действуют телефоны "Горячей линии-189" по предупреждению торговли людьми. За период 2008-2011 годов на телефоны поступило более 36 тысяч звонков от граждан, которым предоставлена информация по вопросам миграции, незаконного вывоза и торговли людьми. В целях предотвращения трудовой эксплуатации граждан за рубежом и оптимизации процессов организованного, легального трудоустройства граждан Кыргызской Республики за пределами Кыргызстана в 2009 году создан Центр трудоустройства граждан Кыргызской Республики за рубежом при уполномоченном органе в сфере миграции Кыргызской Республики. За 2010-2011 годы сформирована база данных около 10 тысяч потенциальных трудовых мигрантов, из них за информационными услугами по трудоустройству обратилось более 7 тысяч человек, трудоустроено 832 человека по специальностям - швея, каменщик, бетонщик, и др. С российскими работодателями, кадровыми агентствами заключено более 20 соглашений, выделено около 3,5 тысячи вакансий в сфере услуг и строительства. Центром оказано содействие в обучении корейскому языку, согласовании трудовых контрактов, визовой поддержке около 1,5 тысячи гражданам, выезжающим на работу в Республику Корея, в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании между Государственным комитетом Кыргызской Республики по миграции и занятости и Министерством труда Республики Корея об отправке работников в Республику Корея по системе выдачи разрешений на работу. Для сотрудников органов внутренних дел, национальной безопасности, миграции, образовательных организаций, прокуратуры, муниципальных служащих и судей проведены обучающие семинары по противодействию торговле людьми при содействии МОМ, ОБСЕ, Управления ООН по наркотикам и преступности, Американской Ассоциации Юристов и Международной организации по труду (далее - МОТ). Введен специальный курс по борьбе с торговлей людьми в учебные планы Академии Министерства внутренних дел Кыргызской Республики имени генерал-майора милиции Алиева Э.А., Средней специальной школы Министерства внутренних дел Кыргызской Республики имени генерал-майора милиции Шабирова Ж., Кыргызского национального университета имени Ж.Баласагына, Кыргызско-Российского Славянского университета имени первого Президента России Б.Н.Ельцина при поддержке Американской Ассоциации Юристов и Государственного департамента США. С этой целью разработаны учебные пособия "Торговля людьми: уголовно-правовые и процессуальные аспекты" и "Сборник образцов уголовно-процессуальных документов по делам о торговле людьми", предназначенные для сотрудников органов внутренних дел, работников прокуратуры, национальной безопасности, адвокатов, студентов, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Кыргызской Республики (далее - МВД). Аппаратом Верховного суда Кыргызской Республики проведено обобщение судебной практики рассмотрения уголовных дел в сфере противодействия торговле людьми и опубликован "Обзор по уголовным делам о торговле людьми и организации незаконной миграции". Государственными органами проводится повсеместная работа по защите жертв торговли людьми при сотрудничестве с международными и неправительственными организациями. Так, за период 2008-2011 годов на средства миссии МОМ в Кыргызской Республике представителями неправительственных организаций (далее - НПО) оказана помощь около 700 жертвам в возвращении на родину, в получении помощи в правовой, медицинской и психологической областях, приобретении профессии. Из общего числа доля жертв принудительного труда составляет 70%, сексуальной эксплуатации - 30%. Из общей численности пострадавших доля мужчин составляет более 60%. Наиболее высокая вероятность стать жертвой торговли людьми у детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Для оказания помощи беспризорным детям в будущем трудоустройстве в 2009 году открыт Ресурсный центр на основании Соглашения между Государственным комитетом по миграции и занятости и Программой развития ООН (ПРООН). В рамках данного Соглашения и реализации проекта "Профессиональное образование для беспризорных детей в Кыргызстане" дети данной категории приобретают соответствующее образование в лицеях для последующего трудоустройства на предприятиях республики. Так, за 2009-2011 годы более 80 подростков направлены на обучение, более 250 - трудоустроены на временные и разовые работы. Сотрудниками Центра адаптации и реабилитации несовершеннолетних Управления внутренних дел Ошской области при поддержке МОМ проводится работа по предупреждению детской безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, выявлению причин ухода из семьи, детских учреждений, а также их возвращению в семью и детские учреждения. За 2009-2011 годы в Центре адаптации и реабилитации несовершеннолетних получили необходимую помощь около 3 тысяч детей, в том числе медицинскую и психологическую. Криминальные группы все более активно используют современные информационные технологии. В 2011 году Центром изучения общественного мнения и прогнозирования "Эл-Пикир" проведено исследование "Безопасность детей в Интернете", данные которого свидетельствуют об исключительной актуальности для Кыргызстана проблемы детской порнографии в интернете. В этой связи следует изучить и использовать опыт борьбы с этим явлением других стран. При содействии МОМ проведено социологическое исследование "Масштабы торговли людьми в Центральной Азии", в котором из Кыргызстана принял участие Общественный фонд "Региональный центр по вопросам миграции и беженцев". Согласно исследованию, из общего числа жертв торговли людьми трудовая эксплуатация преобладает над сексуальной эксплуатацией как внутри республики: на 1000 семей - 32,7 (из них женщины - 12,6, мужчины - 20,1), так и за ее пределами - 107,0 (из них женщины - 39,4, мужчины - 67,6). Важным результатом проведенного исследования по странам Центральной Азии стало выявление соотношения основных форм торговли людьми. Учитывая важность проблемы, Правительством Кыргызской Республики приняты меры, направленные на улучшение взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере противодействия торговле людьми, предупреждению торговле людьми, оказанию социальной защиты и помощи жертвам торговли людьми. Однако методы современной работорговли постоянно совершенствуются, преступные группы используют недостатки в законодательстве и правоприменительной практике, что требует дальнейшего совершенствования деятельности государственных органов по противодействию торговле людьми.

2. Проблемы

Торговля людьми стала явлением глобального масштаба, составной частью международного криминального бизнеса. Существует ряд факторов, создающих предпосылки для торговли людьми. К этим факторам можно отнести сложное социально-экономическое положение, связанную с ним безработицу, влекущую увеличение числа мигрантов как внутри республики, так и за ее пределами, в поисках более высокого заработка и лучших условий жизни. Кроме того, в числе мигрантов весомую часть составляет трудоспособное население с низким уровнем образования и правовой грамотности. Несмотря на проводимую информационно-разъяснительную работу среди населения, существующие стереотипы мышления не позволяют адекватно воспринимать информацию. В свою очередь, это приводит к отсутствию критического восприятия предложений и ситуациям, чреватым торговлей людьми. Нарастающие миграционные процессы и недостаточный государственный контроль за ними влекут за собой значительный рост стихийной миграции, которая, в свою очередь, создает предпосылки торговле людьми. Правоохранительные органы республики испытывают определенные трудности при взаимодействии с правоохранительными органами других государств в обмене оперативной и иной значимой информацией о контактах и преступных связях, содержании жертв торговли людьми и по другим вопросам. Изменяющиеся реалии настоящего времени требуют дальнейшего совершенствования законодательства, в части противодействия торговле людьми, нерегулируемой миграции, на основе сложившейся практики его применения и с учетом международных правовых актов. В целях минимизации негативных последствий торговли людьми требуется дальнейшее повышение информированности населения о рисках незаконной миграции и торговле людьми, информационно-образовательная работа для работников государственных органов по противодействию торговле людьми, эффективная деятельность правоохранительных органов по пресечению торговли людьми, созданию механизмов по обмену информацией о торговцах людьми и методах их деятельности, усиление межгосударственного сотрудничества по защите прав жертв торговли людьми. Мероприятия, предусмотренные в Плане мероприятий по реализации Программы Правительства Кыргызской Республики по борьбе с торговлей людьми в Кыргызской Республике на 2013-2016 годы, разработаны с учетом результативности деятельности государственных органов Кыргызской Республики, прогрессивного международного опыта по противодействию торговле людьми.

3. Цель и задачи Программы

Целью Программы является обеспечение плановой и скоординированной деятельности государственных органов и укрепление сотрудничества с международными и неправительственными организациями при осуществлении мероприятий, направленных на эффективное предупреждение, выявление и пресечение торговли людьми, оказание защиты и помощи жертвам торговли людьми. Задачи Программы заключаются в следующем:

1. Совершенствование нормативной правовой базы в сфере противодействия торговле людьми.

2. Дальнейшее повышение уровня информированности граждан Кыргызской Республики на основе регулярного проведения мероприятий по предупреждению широкой общественности об опасности торговли людьми.

3. Усиление информационно-образовательной работы по предупреждению торговли людьми путем подготовки и переподготовки кадров государственных органов и неправительственных организаций.

4. Реализация эффективных мер по профилактике, выявлению и пресечению торговли людьми и минимизации ее последствий в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О предупреждении и борьбе с торговлей людьми".

5. Оказание защиты и помощи жертвам торговли людьми.

4. Мониторинг и оценка

Эффективность реализации Программы будет определяться путем постоянного мониторинга и оценки эффективности принятых мер. Конечные результаты будут отслеживаться через сопоставление ожидаемых результатов и индикаторов реализации.

5. Ожидаемые результаты

Реализация Программы обеспечит:

- подготовку перечня нормативных правовых актов, требующих совершенствования в сфере противодействия торговле людьми, и выработку рекомендаций;

- улучшение качества информационно-консультационных услуг населению в сфере миграции, в том числе по предупреждению торговли людьми и незаконной миграции;

- расширение и обеспечение доступа граждан к информации о рисках торговли людьми и незаконной миграции;

- укрепление потенциала самозащиты граждан от вовлечения в торговлю людьми путем проведения мероприятий по повышению уровня информированности и предупреждения населения о рисках данного явления;

- повышение уровня образованности учащихся по вопросам торговли людьми путем расширения тематики о борьбе с торговлей людьми в образовательных организациях;

- расширение путей и механизмов трудоустройства граждан на двустороннем и региональном уровнях;

- снижение уязвимости граждан по отношению к торговле людьми;

- повышение уровня информационно-образовательной работы для служащих государственных органов, органов местного самоуправления и представителей неправительственных организаций путем организации обучающих семинаров по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений по торговле людьми;

- повышение уровня навыков служащих государственных органов, органов местного самоуправления и представителей неправительственных организаций в проведении информационно-разъяснительной работы среди граждан, оказании помощи жертвам торговли людьми;

- повышение уровня профессиональных навыков сотрудников правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, связанных с торговлей людьми, посредством разработки специальных курсов;

- развитие сотрудничества правоохранительных органов с соответствующими органами других государств по обмену опытом и информацией в области предотвращения торговли людьми, выявления, пресечения и оказания необходимой помощи ее жертвам;

- усиление профилактических мер по выявлению и пресечению торговли людьми;

- увеличение количества выявленных фактов незаконного вывоза и торговли людьми правоохранительными органами;

- улучшение обмена информацией и данными по торговле людьми между правоохранительными органами Кыргызской Республики;

- защиту прав и интересов человека и гражданина;

- повышение координации деятельности правоохранительных органов и неправительственных организаций;

- реализацию мер защиты жертв торговли людьми, предусматривающих: обеспечение безопасности; социальную защиту и реабилитацию; оказание помощи дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Кыргызской Республики;

- дальнейшее взаимодействие государственных органов с международными и неправительственными организациями в противодействии торговле людьми.