Постановление Правительства КР «О законопроектной деятельности Правительства Кыргызской Республики в 2009 году»

(Утратил силу в соответствии с постановлением Кабинета Министров КР от 14 января 2022 года №9)

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 30 марта 2010 года №191 О законопроектной деятельности Правительства Кыргызской Республики в 2009 году В 2009 году законопроектная деятельность Правительства Кыргызской Республики (далее - Правительство) осуществлялась в соответствии с Законом "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", Регламентом Правительства и Регламентом законопроектных работ. Основными направлениями законопроектной деятельности Правительства были одобрение законопроектов, разработанных государственными органами, подчиненными Правительству, и дача официального заключения на проекты законов, инициированных иными субъектами законодательной инициативы, в том числе о наличии источника финансирования на проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части. В целом законопроектная работа, проведенная государственными органами, носила более конкретный и целенаправленный характер. В значительной мере этому способствовали новые требования Правительства к вопросам планирования. Так, одобренная постановлением Правительства от 4 августа 2008 года №419 новая редакция Регламента законопроектных работ Правительства закрепила основные направления законопроектной деятельности Правительства, а также принципы организации данной работы: плановости, персональной ответственности руководителей, координации действий государственных органов. Вместе с тем, как инструмент государственного управления и важный фактор эффективного правотворчества планирование законопроектной деятельности Правительства потребовало дальнейшей институционализации форм и методов участия Правительства в законопроектной работе. Так, Правительством в 2009 году приняты серьезные поправки в вышеназванный документ, предусматривающие изменение процедур инициирования проектов, введения требований по обязательному проведению научных специализированных экспертиз; анализу регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства; к форме и структуре Плана законопроектных работ; к срокам формирования текущих Планов; к отчетности государственных органов по законопроектной деятельности; к процедуре внесения изменений в утвержденные Планы. Как показывает практика, планирование законопроектной работы придает законотворческому процессу более организованный и предсказуемый характер, позволяет определить основные направления и перспективы нормотворческого процесса и является одним из важнейших условий формирования устойчивой нормативной правовой базы. Совершенствование практики планирования законопроектной работы является одним из действенных способов повышения качества законодательства. Такое планирование дает возможность комплексно подходить к законодательному регулированию с выделением его приоритетных направлений. Оно позволяет более рационально распределять усилия государственных органов по разработке проектов, четче организовать их работу, эффективно проводить научные исследования, сосредоточив их на главных направлениях законотворческой работы, повысить уровень ее информационной обеспеченности. Планирование законопроектной работы способствует преодолению таких существенных недостатков правотворчества, как поспешность в подготовке проектов законов, чрезмерная зависимость от нужд текущего момента, что чревато несогласованностью, а нередко и противоречивостью правотворческих решений. В условиях масштабных преобразований, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастают, процедурные механизмы приобретают особое значение и необходимость их рационализации выдвигается на первый план. Вместе с тем, совершенствование законопроектной деятельности Правительства не ограничивалось лишь формированием процедурных правил. Существенным достижением в вопросах реформирования нормотворческого процесса можно назвать принятие инициированного Правительством Закона "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", вступившего в силу 7 августа 2009 года. Об этом свидетельствует включение в Закон положений, регламентирующих вопросы нормотворческой техники, устанавливающей единые требования к форме и структуре нормативного правового акта. Новшеством Закона является введение единого Государственного реестра нормативных правовых актов Кыргызской Республики. Повысить качество законопроектов, безусловно, помогут и новые правила разработки проектов, введение требований по проведению анализа регулятивного воздействия проектов нормативных правовых актов, детальное закрепление вопросов общественного обсуждения проектов. Законом в целях повышения качества принимаемых нормативных правовых актов более подробно регламентируются вопросы экспертизы разрабатываемых проектов: правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной. Действие вышеупомянутых нормативных правовых актов позволит активизировать работу по пересмотру устаревших нормативных предписаний, восполнению пробелов существующих в праве, а также повысить роль института планирования в процессе нормотворчества и превратить его из простой формальности в полезный и эффективный инструмент добросовестного управления. В отчетном периоде законопроектная деятельность Правительства осуществлялась посредством внесения законопроектов на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (далее - Жогорку Кенеш) в соответствии с Планом законопроектных работ Правительства на 2009 год, утвержденным постановлением Правительства от 30 января 2009 года № 60 "О ходе выполнения Плана законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики на 2008 год и утверждении Плана законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики на 2009 год", а также вне этого плана. Так, в отчетном периоде Правительством были одобрены и направлены для рассмотрения в Жогорку Кенеш 223 законопроекта, из них 51 плановый, отозвано 18 законопроектов, 10 законопроектов, внесенных в 2008 году (2 плановых) и 8 законопроектов, внесенных в 2009 году; дано 44 заключения на проекты законов, инициированные депутатами Жогорку Кенеша. Жогорку Кенешем в 2009 году принято 150 законопроектов, инициированных Правительством, в том числе 40 законопроектов, разработанных в плановом порядке, отклонен 1 проект закона, инициированный Правительством. Таким образом, процентное соотношение принятых плановых и внеплановых законопроектов составляет 27 и 73 процента. В рамках Плана законопроектных работ Правительства на 2009 год (далее - План) была предусмотрена разработка 67 законопроектов. В его реализации было задействовано 28 государственных органов, из которых 23 являлись ответственными исполнителями, 5 - привлечены в качестве соисполнителей. В реализации Плана участвовал также Социальный фонд Кыргызской Республики. Генеральная прокуратура Кыргызской Республики, Верховный суд Кыргызской Республики, Национальный банк Кыргызской Республики, Фонд развития экономики привлекались к исполнению Плана по согласованию. В ходе реализации Плана постановлениями Правительства от 19 октября 2009 года № 648 и от 18 декабря 2009 года № 872 разработка 14 законопроектов была исключена. Одной из причин исключения вышеназванных пунктов стало принятие Закона "Об утверждении структуры Правительства Кыргызской Республики" и Указа Президента "О мерах по обеспечению реализации Закона "Об утверждении структуры Правительства Кыргызской Республики" от 26 октября 2009 года, в рамках которых была осуществлена кардинальная реорганизация государственных органов, повлекшая ликвидацию государственных комитетов, отдельных министерств и административных ведомств, а также изменение наименований министерств и административных ведомств. Также было учтено, что Государственный комитет национальной безопасности Кыргызской Республики и Министерство иностранных дел Кыргызской Республики выведены из структуры Правительства и преобразованы в Государственную службу национальной безопасности и Государственное министерство иностранных дел с непосредственным подчинением Президенту. Вместе с тем, как показывает анализ реализации планов законопроектных работ Правительства, эффективное выполнение Плана, зачастую, ставится под угрозу самими ответственными исполнителями, которые, пытаясь избежать ответственности, перед отчетным периодом вносят предложения об исключении либо о переносе сроков разработки законопроектов по различным обстоятельствам. Внесение в Регламент законопроектных работ Правительства императивной нормы о возможности исключения пунктов из Плана либо перенесения сроков их исполнения только в соответствии с нормативными правовыми актами, обладающими более высокой, чем постановление Правительства юридической силой, сыграло соответствующую сдерживающую роль для поспешного и необоснованного планирования. Указанная норма привела к тому, что в 2009 году изменения в План законопроектных работ Правительства были внесены дважды и были основаны на положениях Закона "Об утверждении структуры Правительства Кыргызской Республики", указов Президента "О мерах по обеспечению реализации Закона "Об утверждении структуры Правительства Кыргызской Республики" от 26 октября 2009 года, "О внесении изменений в Указ Президента "О мерах по введению накопительной части в пенсионную систему Кыргызской Республики" от 24 сентября 2008 года" от 15 июля 2009 года № 310, постановления Жогорку Кенеша от 19 июня 2009 года № 1267-IV "О Бюджетной резолюции Кыргызской Республики на 2010 год и прогнозе на 2011-2012 годы" и постановления Правительства от 14 сентября 2009 года № 533 "О Программе разработки технических регламентов на 2006-2010 годы". В то время как в 2008 году в План законопроектных работ Правительства изменения вносились пять раз и были исключены 48 проектов законов. Вышеназванное ограничение по внесению изменений в План позволило пресечь негативную практику, когда исключение законопроектов из Плана осуществлялось в связи с необходимостью доработки инициируемых законопроектов, что, в первую очередь, свидетельствовало о некачественном планировании государственными органами законопроектной деятельности. На сегодняшний день План исполнен на 58 процентов. Из 50 законопроектов, которые должны были быть одобрены и направлены в Жогорку Кенеш в 2009 году, решениями Правительства одобрено 28 проектов, 1 проект внесен в Жогорку Кенеш в качестве президентской инициативы. При этом из числа указанных законопроектов 12 проектов были направлены в Жогорку Кенеш с нарушением сроков, установленных в Плане. Законопроекты зачастую готовятся без тщательной инвентаризации действующих нормативных правовых актов, не соответствуют требованиям законодательства, предъявляемым к юридической технике, языку закона, имеют внутренние противоречия и дублирующие положения. Доводы, изложенные в финансово-экономическом обосновании к законопроекту, не всегда достаточны для определения регулирующего воздействия и затрат бюджета, необходимых для их реализации, что свидетельствует о формальном характере указанной оценки и негативно сказывается на последующей реализации положений принимаемых законов. Анализ законопроектной деятельности также выявил следующие ошибки министерств и административных ведомств, устранение которых будет способствовать улучшению качества работы в данном направлении. Это:

- формальный подход к законопроектной деятельности, выражающийся в некачественном ведомственном планировании, что приводит к наличию в законопроектах положений, противоречащих законодательству, нарушению юридической техники, создает внутренние противоречия и дублирующие нормы, а также не позволяет достичь целей, на реализацию которых разрабатывался проект;

- нарушение установленных Регламентом Правительства и Регламентом законопроектных работ Правительства сроков при согласовании законопроектов. Как правило, государственные органы начинают заниматься разработкой проектов в последний месяц предусмотренного Планом законопроектных работ срока, что отрицательным образом сказывается на качестве инициируемых проектов, не выдерживается установленное Регламентом Правительства требование о согласовании проекта нормативного правового акта с Министерством юстиции Кыргызской Республики, после согласования со всеми заинтересованными органами;

- несоблюдение процедуры общественного обсуждения проектов и непроведение анализа регулятивного воздействия (АРВ) нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства приводит к затягиванию процедуры согласования, возврату документов на доработку, а также к разработке непродуманных, экономически необоснованных проектов.

Среди законопроектов, подготовленных согласно Плану законопроектных работ Правительства на 2009 год, носящих фундаментальный характер, можно отнести: проект Закона "О гражданской защите", определяющий организационно-правовые нормы в области гражданской защиты населения и территории Кыргызской Республики в чрезвычайных ситуациях в мирное и военное время (Закон № 239 от 20 июля 2009 года); проект Закона "О племенном деле в животноводстве Кыргызской Республики", устанавливающий правовые, экономические, организационные основы деятельности по разведению племенных животных, производству и использованию племенной продукции (Закон № 133 от 27 апреля 2009 года); проект Закона "Об Адвокатуре Кыргызской Республики и адвокатской деятельности", регламентирующий правовые основы адвокатуры, адвокатской деятельности, а также права, обязанности и ответственность адвокатов, направленный на обеспечение граждан квалифицированной юридической услугой (одобрен постановлением Правительства от 19 октября 2009 года № 661). В целом необходимо отметить, что в 2009 году государственными органами в рамках Плана было разработано и направлено на рассмотрение Аппарата Правительства 44 законопроекта, что составляет 83 процента от количества законопроектов, предусмотренных в Плане. В большинстве случаев (75%) министерствами и ведомствами выдерживаются сроки разработки и направления проектов в Правительство. Однако, существует большой процент возврата законопроектов на доработку по вышеизложенным основаниям. Так, в текущем году было возвращено на доработку 8 законопроектов, в том числе и по причине нецелесообразности их принятия (2 проекта), что составляет 15 процентов от числа законопроектов, направленных на рассмотрение Аппарата Правительства. Следует отметить, что по инициативе 14 государственных органов в План была включена разработка 30 законопроектов, что составляет 57 процентов от общего числа, предусмотренных в Плане законопроектов. При этом, из указанных 30 законопроектов было разработано и направлено в Аппарат Правительства 24 законопроекта, из которых 13 законопроектов направлено в Жогорку Кенеш. Обозначенные данные свидетельствуют об отсутствии инициативы государственных органов в сфере нормотворчества, а также низкой квалификации юридических служб государственных органов. На основании изложенного, в целях дальнейшего совершенствования нормотворческой деятельности, в соответствии с Законом "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", Регламентом Правительства и Регламентом законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики Правительство Кыргызской Республики постановляет:

1. Отметить недостаточную работу министерств и административных ведомств по реализации законопроектной деятельности.

При этом, работу по осуществлению законопроектной деятельности, проведенную Министерством экономического регулирования Кыргызской Республики, Министерством транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики и Государственной службой регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве Кыргызской Республики, признать неудовлетворительной.

2. Руководителям министерств и административных ведомств:

- принять меры по повышению качества планирования ведомственной законопроектной деятельности;

- планировать законопроектную работу с учетом требований Закона "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", Регламента Правительства и Регламента законопроектных работ к обязательному проведению специализированных видов экспертиз, общественного обсуждения, анализа регулятивного воздействия.

3. Министерствам, административным ведомствам и иным государственным органам, подчиненным Правительству Кыргызской Республики:

- для формирования планов законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики направлять в Министерство юстиции Кыргызской Республики предложения по разработке базовых, системообразующих законопроектов; исключить случаи инициирования в рамках планов законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики разработку законопроектов, предусматривающих несущественные (точечные) изменения и дополнения в действующие законы;

- обеспечивать научное обоснование разрабатываемых проектов законов;

- инициировать включение в планы законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики проектов законов, находящихся на завершающей стадии разработки;

- учитывая, что законопроектная деятельность является приоритетным направлением деятельности Правительства, строго руководствоваться требованием Регламента законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики, запрещающим осуществлять передачу законопроектов иным субъектам права законодательной инициативы.

4. Межведомственной комиссии по инвентаризации нормативных правовых актов при Министерстве юстиции Кыргызской Республики в месячный срок:

- утвердить План работы по инвентаризации на 2010 год;

- внести предложения по совершенствованию деятельности Межведомственной комиссии по инвентаризации нормативных правовых актов.

5. Министерству юстиции Кыргызской Республики провести обучающие мероприятия для юридических служб министерств и ведомств по разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов.

6. Установить, что руководители министерств и административных ведомств несут персональную ответственность за исполнение настоящего постановления.

7. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Министерство юстиции Кыргызской Республики.

Премьер-министр

Д.Усенов