Постановление Правительства КР «О Концепции реформирования системы финансирования здравоохранения в Кыргызской Республике на период до 2006 года и развития отрасли до 2010 года»

УТРАТИЛО СИЛУ

в соответствии с постановлением Кабинета Министров КР

от 14 января 2022 года N 9

г.Бишкек, Дом Правительства

от 30 апреля 2003 года N 253

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

О Концепции реформирования системы финансирования

здравоохранения в Кыргызской Республике на период

до 2006 года и развития отрасли до 2010 года

В целях определения и углубления средне- и долгосрочной стратегии

реформирования системы финансирования здравоохранения, улучшения

доступности медико-санитарной помощи для граждан в Кыргызской

Республике, эффективности использования государственных финансовых

ресурсов, улучшения организационной структуры отрасли и обеспечения ее

финансовой устойчивости, Правительство Кыргызской Республики

постановляет:

1. Одобрить прилагаемый проект Концепции реформирования системы

финансирования здравоохранения в Кыргызской Республике на период до

2006 года и развития отрасли до 2010 года.

2. Направить названный проект Концепции на рассмотрение Жогорку

Кенеша Кыргызской Республики.

3. Назначить министра здравоохранения Кыргызской Республики

официальным представителем Правительства Кыргызской Республики при

рассмотрении названного проекта Концепции Жогорку Кенешем Кыргызской

Республики.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на

отдел социально-культурного развития Аппарата Премьер-министра

Кыргызской Республики.

Премьер-министр Н.Танаев

Одобрена

постановлением Правительства

Кыргызской Республики

от 30 апреля 2003 года N 253

Проект

КОНЦЕПЦИЯ

реформирования системы финансирования здравоохранения

в Кыргызской Республике на период до 2006 года

и развития отрасли до 2010 года

Настоящая Концепция разработана во исполнение Комплексной основы

развития Кыргызской Республики до 2010 года и Национальной стратегии

сокращения бедности до 2003-2005 года.

I. Введение

В 1992 году был принят Закон Кыргызской Республики "Об охране

здоровья в Кыргызской Республике", который определял порядок

функционирования системы. Закон предусматривал бесплатное

предоставление медико-санитарной помощи населению, однако инфляционные

процессы и ежегодное сокращение объемов финансирования здравоохранения

привели к снижению расходов на здравоохранение в общей сумме расходной

части государственного бюджета с 13,1 процента в 1991 году до 11,3

процента в 2002 году, а к ВВП, соответственно, с 4 процентов до 1,9

процента (приложение 1).

С целью социальной защиты граждан в области охраны здоровья с 1

января 1997 года была введена система обязательного медицинского

страхования с тарифом страхового взноса от работодателей в размере

двух процентов от фонда оплаты труда. Средства обязательного

медицинского страхования в консолидированном бюджете здравоохранения

составляют порядка восьми процентов и не оказывают серьезного влияния

на финансирование отрасли. Более того, имеет место ежегодное

недофинансирование Фонда обязательного медицинского страхования при

Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики (далее - Фонд ОМС)

Социальным фондом Кыргызской Республики. На начало 2003 года

задолженность Социального фонда Кыргызской Республики по средствам

обязательного медицинского страхования составила около 500 млн.сомов,

что превышает объем трех годовых бюджетов Фонда ОМС.

Из-за значительного недостатка финансовых ресурсов в 1999 году был

принят Закон Кыргызской Республики "О внебюджетной деятельности

государственных учреждений здравоохранения", позволивший получать

специальные средства за оказание населению платных услуг

немедицинского и отдельных видов медицинского характера. В настоящее

время их доля в бюджете здравоохранения не превышает семи процентов.

В целом за счет этих источников стала покрываться лишь половина

потребности здравоохранения в финансовых ресурсах при сохранении, а в

некоторых случаях - и увеличении сети медицинских организаций и

штатной численности медицинского персонала.

Неоправданному росту мощностных показателей системы здравоохранения

способствовал порядок формирования и исполнения государственного

бюджета по сетевым показателям: количеству коек, численности

персонала, размерам занимаемых площадей.

В этих условиях средства государственного бюджета используются

крайне нерационально. Более 80 процентов средств направляется на

содержание учреждения и лишь до 20 процентов - на питание и

медикаменты для больных. В 2002 году расходы на медикаменты и питание

одного больного в день в среднем составляли до 19 сомов. При этом на

больных, не включенных в льготные категории населения, приходилось на

медикаменты лишь от двух до шести сомов на одного человека в день.

В результате бесплатность и всевозможные виды льгот,

предусмотренные Конституцией Кыргызской Республики и законодательством

Кыргызской Республики, в реалиях не исполняются в полной мере. Как

следствие, в системе здравоохранения стали активно распространяться

неформальные платежи населения, без поступления дополнительных

финансовых ресурсов в отрасль.

По данным обследования, проведенного Всемирной организацией

здравоохранения и Национальным статистическим комитетом Кыргызской

Республики, в Чуйской и Иссык-Кульской областях в 2001 году

неформальные выплаты пациентов в стационарах составили в среднем 1260

сомов на один пролеченный случай. Если учесть, что по республике в

стационарах за год было пролечено 770 тыс.человек, то сумма

неформальных выплат составила около миллиарда сомов, что практически

равно государственному финансированию лечебных организаций. Такое

положение привело к значительному снижению доступности лечебно-

профилактической помощи для многих категорий граждан, особенно в

сельской местности (приложение 2).

Сложилась ситуация, когда наиболее экономически слабые регионы, из-

за ограниченных возможностей местного бюджета, не в состоянии

поддерживать сеть лечебных учреждений на соответствующем уровне.

Значительное расслоение в размерах финансирования здравоохранения из

средств местного бюджета по регионам республики было обусловлено

многоуровневой бюджетной системой.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов бюджетная политика

свелась к обеспечению финансирования "защищенных статей", в основном

на заработную плату персонала.

На первоначальном этапе реализации Национальной программы

реформирования системы здравоохранения "Манас" был сделан акцент на

внедрение в республике обязательного медицинского страхования,

проведение отдельных изменений в организационной структуре

здравоохранения: создан институт семейной медицины, образованы

ассоциации больниц и групп семейных врачей.

Дальнейшему продвижению начатых реформ стала препятствовать

существующая система финансирования отрасли.

Созданная двухканальная бюджетно-страховая модель финансирования

оказалась громоздкой в исполнении, неэффективной и плохо управляемой,

с низким уровнем финансовой маневренности и высоким уровнем

организационных расходов.

По-прежнему сохраняется затратный сетевой механизм финансирования

из государственного бюджета. У лечебно-профилактических организаций

нет мотивации оптимизировать затраты, численность персонала,

структуру, так как при этом теряются объемы финансирования и снижается

размер заработной платы руководителя организации. Без введения

механизма экономической заинтересованности коллектива в рационализации

структуры организации, достижение результата административными

методами невозможно. Более того, действующая система государственного

финансирования препятствует оптимизации структуры здравоохранения,

проведению четкой политики по разграничению уровней поддержки из

средств республиканского и местного бюджета.

Система оплаты труда носит уравнительный характер и не стимулирует

работников повышать квалификацию, качество лечения, заинтересованность

в каждом пациенте и в результатах работы учреждения в целом.

На сегодняшний день экономическая заинтересованность медицинских

учреждений в улучшении результатов работы и качества обслуживания,

создании оптимальной структуры может принести желаемые эффекты.

II. Основные направления реформы системы

финансирования здравоохранения

1. Итоги пилотного эксперимента по внедрению системы Единого

плательщика

Реформа системы финансирования здравоохранения предусматривает как

организационные, так и финансовые аспекты. Механизм финансирования в

системе Единого плательщика построен на принципах отказа от

гарантированного финансирования сети и штатов и перехода на возмещение

затрат организаций здравоохранения по конечному результату работы

(стационаров - по количеству выписанных больных, организаций

первичного уровня - по численности приписанного или обслуживаемого

населения). Его отработка, в порядке пилотного эксперимента, была

начата в 2001 году в учреждениях здравоохранения Чуйской и Иссык-

Кульской областей, а в 2002 году - Нарынской и Таласской областей.

В рамках эксперимента было сделано следующее:

- разработана Программа государственных гарантий по обеспечению

граждан в Кыргызской Республике медико-санитарной помощью,

определяющая виды, объемы и условия предоставления бесплатного и

льготного медицинского обслуживания по категориям населения и видам

заболеваний и объемах финансовых ресурсов из государственного бюджета

и обязательного медицинского страхования;

- разработан и запущен новый механизм формирования, утверждения и

исполнения бюджета организаций здравоохранения по средствам

государственного бюджета и обязательного медицинского страхования,

обеспечивающий исполнение Программы государственных гарантий;

- для граждан, не имеющих льготы, определен унифицированный

ограниченный размер сооплаты до 30 процентов установленной средней

стоимости лечения, утвержденной Министерством здравоохранения

Кыргызской Республики и согласованной с областными государственными

администрациями. Практически все медицинские и часть немедицинских

услуг перешли из категории платных в режим сооплаты. Получаемая сумма

приоритетно направляется на закупку медикаментов и питания для

больных, а также частично - на развитие учреждения. В условиях

сооплаты расходы населения на здравоохранение значительно сократились,

поскольку ее вносят только граждане, не имеющие прав на льготы,

которые составляют около 40 процентов больных, в то время как

неформальные платежи производит практически все население;

- введена новая система оплаты труда, инициирующая экономическую

мотивацию трудовой деятельности работников во взаимосвязи с конечными

результатами работы всего коллектива и личного вклада каждого;

- проводится реструктуризация лечебно-профилактических организаций

по инициативе коллективов. Созданная структура формирует компактную и

эффективно действующую государственную систему здравоохранения

регионов;

- высвобождение излишних, не используемых помещений и зданий,

незначительной штатной численности медицинского персонала создает

предпосылки для развития частной медицинской практики;

- лечебно-профилактические организации, зарабатывая средства,

получают определенную финансовую самостоятельность при их

использовании и формировании бюджета;

- разработаны и утверждены положения об организациях

здравоохранения по видам оказываемой лечебно-профилактической помощи,

предоставляющие им права экономической автономии и хозяйственной

самостоятельности.

Работа проводилась на основе Закона Кыргызской Республики "О

толковании части третьей статьи 19 и пункта "е" части первой статьи 33

Закона Кыргызской Республики "Об основных принципах бюджетного права

Кыргызской Республики" и Закона Кыргызской Республики "О толковании

части второй статьи 57 Закона Кыргызской Республики "О местном

самоуправлении и местной государственной администрации Кыргызской

Республики", постановлений Правительства Кыргызской Республики по

вопросам реформирования системы финансирования здравоохранения, а

также соглашений, заключенных Министерством здравоохранения Кыргызской

Республики с областными, районными (городскими) государственными

администрациями.

Результаты эксперимента, по оценкам Всемирной Организации

Здравоохранения, полученным в 2001 году на основе данных

социологических опросов пациентов больниц, населения, медицинских

работников, государственных служащих министерств и местных

государственных администраций, соприкасающихся с реформой, в целом

находят одобрение и поддержку.

Но при этом имеют место серьезные замечания в части исполнения

Программы государственных гарантий. Так, в результате сокращения

Министерством финансов Кыргызской Республики предусмотренных бюджетом

средств на обязательное медицинское страхование в 2001 году на 16,2

процента и в 2002 году - на 23,4 процента, у Фонда ОМС на начало 2003

года накопилась задолженность перед ЛПО в сумме 120 млн.сомов.

Несвоевременное и неполное бюджетное финансирование, особенно из

средств обязательного медицинского страхования, в условиях внесения

населением сооплаты подрывает доверие как населения, так и коллективов

организаций здравоохранения, поскольку больные вынуждены вносить

сооплату и дополнительно приобретать медикаменты, а организации -

накапливать кредиторскую задолженность.

Концепция, в целом, отражает стратегические направления

деятельности по реформированию системы финансирования здравоохранения,

в основе которых лежит разделение на орган, уполномоченный

осуществлять финансирование медико-санитарной помощи (далее -

Плательщик), и организации здравоохранения, предоставляющие медико-

санитарную помощь на основе заключенных договоров (далее -

Поставщики), дальнейшее самостоятельное их формирование и развитие.

2. Формирование и развитие системы Единого плательщика

Система Единого плательщика построена на аккумуляции средств

местного бюджета по разделу "Здравоохранение" на областном уровне и

средств обязательного медицинского страхования в одном органе,

уполномоченным осуществлять финансирование медико-санитарной помощи,

для проведения расчетов с Поставщиком по конечным результатам работы,

с нелечебными учреждениями - по принципу сметного финансирования или

по подушевому принципу на обслуживаемое население.

Расчеты с Поставщиком производятся по единой методике и равными

суммами возмещения затрат на лечение больных в пределах области. Тем

самым все организации здравоохранения ставятся в равные условия по

финансированию и обеспечению равной доступности для населения медико-

санитарной помощи.

Вводятся договорные отношения между Поставщиком и Плательщиком при

работе в системе Единого плательщика, ставящие их в партнерские

отношения по правам и обязанностям.

Основным исполнительным органом системы Единого плательщика

выступает территориальное управление Фонда обязательного медицинского

страхования при Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики

(далее ТУ Фонда ОМС).

Порядок движения финансовых потоков, учета и отчетности

утверждается совместным приказом Министерства финансов Кыргызской

Республики и Министерства здравоохранения Кыргызской Республики.

3. Формирование и развитие Поставщиков

Поставщики оказывают медико-санитарную помощь населению,

финансирование которой на договорной основе производится ТУ Фонда ОМС,

а также населением в порядке сооплаты.

Основными преимуществами Поставщика при работе в системе Единого

плательщика стали самостоятельное планирование и утверждение структуры

затрат и сметы расходов, возможность внесения текущих изменений в

утвержденную смету расходов, структуру, коечный фонд и штатную

численность, исходя из прогнозируемых поступлений средств за

оказываемую медико-санитарную помощь.

При организационной и финансовой самостоятельности руководитель

лечебно-профилактической организации несет персональную

ответственность, закрепленную договором с Плательщиком, по обеспечению

финансовой устойчивости и качества предоставляемой медико-санитарной

помощи.

III. Финансовые ресурсы здравоохранения

Средства республиканского бюджета, внешних заимствований, местного

бюджета, а также обязательного медицинского страхования, необходимые

на исполнение Программы государственных гарантий, являются минимальным

или базовым объемом финансирования здравоохранения.

В 2002 году затраты в системе здравоохранения по результатам

произведенных экспертных оценок превысили 3 млрд.сомов, без учета

грантов и гуманитарной помощи. Из них государственный бюджет

профинансировал 1492,9 млн.сомов, кредитные вливания составили 343

млн.сомов, средства обязательного медицинского страхования - 141,5

млн.сомов, сооплата населения - 37,5 млн.сомов, оставшаяся часть - это

неформальные выплаты граждан.

С целью сокращения неформальных выплат населения переход на новые

методы финансирования должен сопровождаться поэтапным увеличением

бюджетного финансирования здравоохранения. Согласно среднесрочной

бюджетной стратегии на 2003-2006 год и в соответствии с Комплексной

основой развития Кыргызской Республики до 2010 года (далее - КОР),

предусматривается ежегодное увеличение финансирования здравоохранения

из государственного бюджета на 20 процентов, с достижением к 2006 году

уровня 2,6 процента от ВВП и к 2010 году - 3,6 процента (без кредитов

на инвестиционную политику).

Параллельно предусматривается ежегодное увеличение тарифов на

обязательное медицинское страхование на один процент, с доведением его

в 2006 году до 5 процентов от фонда оплаты труда. В итоге общий

уровень финансирования здравоохранения за счет средств

государственного бюджета и обязательного медицинского страхования

должен составить в 2006 году 3,2 процента, а к 2010 году - 4,2

процента от ВВП (приложение 3).

Еще одним источником формирования бюджета здравоохранения являются

специальные средства, получаемые за предоставление Поставщиками

немедицинских и отдельных видов медицинских услуг, не входящих в

Программу государственных гарантий, перечень которых ежегодно

утверждается Правительством Кыргызской Республики.

В будущем дополнительным источником финансирования могут стать

средства добровольного медицинского страхования.

Общие объемы финансирования здравоохранения распределяются по

уровням оказания медико-санитарной помощи на основе показателей общей

численности населения, больных социально опасными заболеваниями,

застрахованных граждан и лиц, имеющих право на льготы, уровня

госпитализаций и учреждений общественного здравоохранения.

Государственные источники финансирования (государственный бюджет и

обязательное медицинское страхование) направляются на исполнение

Программы государственных гарантий.

Программа государственных гарантий определяет объем, виды и условия

оказания медико-санитарной помощи бесплатно или на льготных условиях,

что служит основанием установления размеров сооплаты населением

медицинских услуг, получаемых сверх гарантированного уровня

финансирования из средств государственного бюджета и обязательного

медицинского страхования.

Целью введения сооплаты является обеспечение прозрачности

использования денежных средств, поступающих в кассу, то есть

трансформация неформальных выплат в прозрачную, официальную систему

участия населения в оплате за получаемые медицинские услуги.

Учитывая уровень жизни населения и неплатежеспособность пациентов,

сооплата не должна превышать тридцать процентов средней стоимости

лечения, и вносить ее в полном объеме должны только граждане, не

имеющие прав на льготы.

На исполнение Программы государственных гарантий направлена и

политика в области лекарственного обеспечения. Порядок лекарственного

обеспечения ежегодно утверждается Министерством здравоохранения

Кыргызской Республики и предусматривает обеспечение населения

медикаментами в рамках Перечня жизненно-важных лекарственных средств и

изделий медицинского назначения, утверждаемого Правительством

Кыргызской Республики.

Гарантированное лекарственное обеспечение осуществляется в объемах

финансирования из средств государственного бюджета и обязательного

медицинского страхования.

Дополнительно на приобретение медикаментов направляется большая

часть средств населения, внесенных в виде сооплаты.

Лекарственное обеспечение больных социально опасными заболеваниями

при амбулаторном лечении производится за счет средств республиканского

и местного бюджетов, гуманитарной и грантовой помощи, в пределах

нормативов потребления лекарственных средств по видам заболеваний,

устанавливаемых Министерством здравоохранения Кыргызской Республики.

IV. Структура здравоохранения Кыргызской Республики

в условиях работы в системе Единого плательщика

Ограниченность государственных ресурсов и низкая платежеспособность

населения обусловливают необходимость последовательной рационализации

структуры здравоохранения.

Рационализация действующей сети организаций здравоохранения

предполагает четкое их распределение по видам, профилям и уровню

оказываемых медицинских услуг. Данное разделение необходимо для

рационального построения системы финансирования здравоохранения за

счет различных источников, выравнивания объемов финансирования по

регионам и обоснованного определения уровня сооплаты.

Организации здравоохранения в зависимости от направленности их

деятельности подразделяются на:

- лечебно-профилактические, оказывающие все виды медицинских услуг;

- общественного здравоохранения, обеспечивающие санитарный надзор,

санитарно-гигиенические и противоэпидемиологические мероприятия;

- образовательные, осуществляющие подготовку, переподготовку и

повышение квалификации медицинских кадров в системе Министерства

здравоохранения Кыргызской Республики;

- реабилитационные;

- фармацевтические;

- прочие: организации трансфузиологии крови и продуктов ее

переработки, бюро судебно-медицинской экспертизы,

патологоанатомические бюро, дома ребенка, молочные кухни,

диагностические и медико-информационные центры, другие организации

здравоохранения (приложение 4).

В зависимости от видов оказываемой медико-санитарной помощи лечебно-

профилактические организации (далее - ЛПО) могут быть учреждениями

широкого профиля, специализированные.

К лечебно-профилактическим организациям широкого профиля относятся

ЛПО первичного уровня, а также стационары, имеющие отделения различной

специализации.

Специализированные ЛПО предоставляют медико-санитарную помощь по

определенным профилям: стоматологические, туберкулезные, кожно-

венерические, гинекологические и родовспоможение, психиатрические и

т.д.

В зависимости от видов, характера и степени специализации ЛПО могут

относиться к первичному, вторичному и третичному уровням.

Первичный уровень представлен центрами семейной медицины (ЦСМ),

группами семейных врачей (ГСВ) с фельдшерско-акушерскими пунктами

(ФАП), стоматологическими поликлиниками и отделениями.

Вторичный уровень включает ЛПО широкого профиля и

специализированные, оказывающие медико-санитарную помощь в

стационарных условиях, имеющие необходимую медицинскую аппаратуру и

оборудование, медицинский персонал, прошедший соответствующую

подготовку. К данному уровню относятся территориальные больницы и

специализированные ЛПО районного, областного и республиканского звена.

К третичному уровню относятся ЛПО, оказывающие

высококвалифицированную высокотехнологичную (дорогостоящую) медико-

санитарную помощь с применением высокотехнологичного оборудования,

передовых научных достижений, с привлечением высококвалифицированных

медицинских кадров. На базе этих организаций осуществляется

подготовка, переподготовка и повышение квалификации медицинских

кадров.

Вопрос об отнесении лечебно-профилактических организаций к

третичному уровню решается Министерством здравоохранения Кыргызской

Республики, при участии представителей профессиональных и иных

ассоциаций, работающих в системе здравоохранения. Статус

специализированной ЛПО третичного уровня могут получить организации

вторичного уровня при достижении ими соответствующих условий оказания

медико-санитарной помощи (приложение 5).

Разделение ЛПО на уровни позволяет производить справедливое

распределение финансовых ресурсов, с учетом их вклада в сохранение

здоровья нации, роли и возможностей предоставления медико-санитарной

помощи населению.

Для ЛПО, работающих в системе Единого плательщика, вводятся

нормативы финансирования по видам медико-санитарной помощи (приложение

6):

- подушевой норматив на прикрепленное или обслуживаемое население;

- норматив финансирования одной бригады скорой медицинской помощи в

год;

- за пролеченный случай в стационарах.

Для ЛПО, предоставляющих специализированную медико-санитарную

помощь (психиатрическую, противотуберкулезную и др.), вводится

механизм финансирования на программной основе.

Финансирование прочих государственных организаций здравоохранения

осуществляется в объеме средств на их содержание по показателям

бюджетной классификации затрат.

V. Развитие общественного здравоохранения

Общественное здравоохранение состоит из сети центров санитарно-

эпидемиологического надзора на первичном, вторичном и третичном

уровнях. На третичном уровне общественное здравоохранение представляют

Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора

Министерства здравоохранения Кыргызской Республики, НПО

"Профилактическая медицина", Республиканское объединение "СПИД",

Республиканский центр карантинных и особо опасных инфекций,

Республиканский центр иммунопрофилактики, Республиканский центр

укрепления здоровья. Первичный и вторичный уровни представлены

районными и областными организациями санитарно-эпидемиологического

надзора.

Организации общественного здравоохранения исполняют функции

государственного санитарно-гигиенического и противоэпидемического

надзора, обеспечивают государственное санитарно-эпидемиологическое

нормирование, занимаются разработкой и реализацией целевых программ,

выполнением санитарно-противоэпидемических и профилактических

мероприятий.

Главным тормозом на пути реформирования общественного

здравоохранения является существующая система постатейного

финансирования по сложившейся сети организаций и штатам системы.

Поэтому приоритетными действиями на ближайшее время должны быть:

разработка новых подходов в бюджетной политике, определение норматива

финансирования данной системы в объеме, не менее пяти процентов, с

постепенным приростом к 2010 году до восьми процентов от общих объемов

государственных расходов на здравоохранение. Они заключаются в:

- определении показателей оценки работы организаций;

- разработке новых условий оплаты труда;

- реструктуризации организаций общественного здравоохранения и

сокращении числа дублирующих и неэффективно работающих подразделений;

- рационализации лабораторного обслуживания организаций

здравоохранения.

Приоритетными направлениями общественного здравоохранения на

государственном уровне остаются "Иммунопрофилактика", СПИД и болезни,

передающиеся половым путем. На эти цели должно быть направлено не

менее сорока процентов финансовых ресурсов общественного

здравоохранения.

VI. Политика распределения финансовых ресурсов

Обоснованное и справедливое распределение финансовых ресурсов по

уровням оказания медико-санитарной помощи, видам организаций

здравоохранения, а также регионам страны становится приоритетным

направлением реформирования системы финансирования здравоохранения.

Распределение государственных финансовых ресурсов по уровням медико-

санитарной помощи характеризуется неравномерностью. В 2001 году 54

процента выделенных средств сектору здравоохранения было направлено на

финансирование здравоохранения вторичного уровня, 16 процентов -

первичного, 16 процентов - третичного уровня. Остальная часть

распределена, практически в равных долях, на общественное

здравоохранение и администрирование отрасли (приложение 7).

Поскольку основной целью реформирования системы здравоохранения

является развитие и приближение медико-санитарной помощи к населению,

главным становится интенсивное развитие именно первичного уровня

здравоохранения.

Поддержке первичной медико-санитарной помощи также будет

способствовать перевод ЛПО на договорные отношения в системе Единого

плательщика и формирование бюджета на основе утвержденных показателей

подушевого финансирования из средств государственного бюджета и

обязательного медицинского страхования, объединенных в

консолидированный бюджет.

Кроме того, вводится порядок лекарственного обеспечения больных

социально опасными заболеваниями за счет средств республиканского

бюджета, выделение Фондом ОМС средств на оплату медикаментов по

дополнительной программе обязательного медицинского страхования для

амбулаторных больных.

Для технического оснащения ЛПО первичного уровня предусматривается

объем инвестиций не менее 30 процентов от общего объема инвестиций в

отрасль здравоохранения.

В соответствии со среднесрочной бюджетной стратегией, доля

первичной медико-санитарной помощи в бюджете здравоохранения возрастет

с 16 процентов в 2001 году до 35 процентов в 2005 году. Увеличение

объемов финансирования достигается за счет снижения доли расходов на

дорогостоящую стационарную помощь.

Предусматривается снижение удельного веса финансирования ЛПО

вторичного уровня с 54 процентов в 2001 году до 45 - в 2005 году,

которое должно восполняться за счет изыскания внутренних резервов и

повышения эффективности использования средств.

Переход организаций здравоохранения вторичного уровня на договорную

систему расчетов по конечному результату позволит рационализировать их

структуру и обеспечить хозяйственную самостоятельность в принятии

решений, формировании штатов, регулировании коечного фонда, новой

системы оплаты труда, закупке медикаментов и продуктов.

Для создания полноценной, хорошо оснащенной сети стационаров

предусматривается сохранение в пределах 50-60 процентов инвестиций

отрасли на укрепление материально-технической базы организаций

здравоохранения медицинской помощи вторичного уровня.

Организации здравоохранения третичного уровня оказывают

высококвалифицированную высокотехнологичную (дорогостоящую) медико-

санитарную помощь, а также организационно-методическую помощь ЛПО,

проводят научные исследования, осуществляют образовательную

деятельность, разработку и внедрение высоких технологий.

Третичный уровень здравоохранения в настоящее время во многих

случаях выполняет функции вторичного звена. Переход этих организаций

на расчеты по пролеченному случаю в системе Единого плательщика и

рационализация структуры позволят:

- исключить дублирование предоставляемых медицинских услуг с

организациями вторичного уровня;

- укрепить связь с первичной медико-санитарной помощью по вопросам

ранней диагностики и постгоспитальному лечению пациентов;

- осуществить перевод специализированных учреждений, исполняющих

целевые государственные программы, на финансирование из средств

республиканского бюджета на программной основе и через Фонд

высокотехнологичных (дорогостоящих) видов медицинской помощи

Министерства здравоохранения Кыргызской Республики (далее - Фонд).

Формирование бюджета на программной основе направлено на

структурирование бюджета с тем, чтобы обеспечить полное финансирование

приоритетных направлений. Согласно этому подходу, ресурсы

сосредоточиваются на ограниченном количестве основных мероприятий для

выполнения определенных государственных задач и поиске наименее

затратных способов их решения.

Фонд образуется за счет средств республиканского бюджета в размере

не менее одного процента от общего объема финансирования отрасли

здравоохранения. Порядок распределения и использования средств Фонда,

а также перечень медицинских услуг, затраты по которым могут

покрываться за счет Фонда, определяются Министерством здравоохранения

Кыргызской Республики. Прейскурант цен на высокотехнологичные и

высокозатратные медицинские услуги утверждается Министерством

здравоохранения Кыргызской Республики по согласованию с

Государственной комиссией при Правительстве Кыргызской Республики по

антимонопольной политике.

VII. Поэтапное выравнивание уровня финансирования

регионов на здравоохранение

Исполнение Программы государственных гарантий как стандарта

здравоохранения также требует выравнивания объемов финансирования по

всем регионам республики.

В качестве оценочного показателя может использоваться уровень

государственных расходов в расчете на душу населения. В среднем по

республике в 2002 году он составил 247 сомов, в гор. Бишкек - 346, в

Баткенской, Ошской, Джалал-Абадской областях - от 182 до 198 сомов, по

остальным регионам - 200-225 сомов.

Выравнивание объемов финансирования по регионам обеспечит равную

доступность медико-санитарной помощи для всего населения, которая в

настоящее время во многом зависит от финансовых ресурсов каждого

региона.

Среднесрочным бюджетным прогнозом предусматривается ежегодное

увеличение на 20 процентов государственных расходов на

здравоохранение. Вместе с тем, объемы финансирования за счет средств

местного бюджета по областям значительно различаются. Поэтому процесс

выравнивания предусматривает перераспределение средств

республиканского бюджета через систему грантов. При этом

категориальные гранты, в соответствии со статьей 35 Закона Кыргызской

Республики "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской

Республике", должны направляться не на выплату заработной платы, как

это делается в настоящее время, а на обеспечение гарантированной

медико-санитарной помощи, предусмотренной Программой государственных

гарантий, включая затраты на медикаменты, перевязочные средства,

питание.

Методика расчета грантов для районов должна учитывать более высокую

стоимость предоставляемых медицинских услуг в горных и сельских

регионах.

В процессе формирования проекта республиканского бюджета объемы

грантов на здравоохранение в разрезе областей должны определяться

Министерством финансов Кыргызской Республики по согласованию с

Министерством здравоохранения Кыргызской Республики. При формировании

проектов местных бюджетов с Министерством здравоохранения Кыргызской

Республики должны согласовываться нормативы отчислений на

финансирование здравоохранения, аккумулируемые на областных уровнях.

Следующими выравнивающими факторами будут:

- выделение средств обязательного медицинского страхования на

дополнительную программу обязательного медицинского страхования по

лекарственному обеспечению застрахованных граждан на первичном уровне;

- централизованная закупка медикаментов и оборудования, закупаемых

за счет средств республиканского бюджета;

- охват обязательным медицинским страхованием социально уязвимых

категорий граждан Кыргызской Республики за счет средств

республиканского бюджета (детей, студентов, пенсионеров и безработных

граждан, лиц, получающих социальные пособия) согласно Закону

Кыргызской Республики "О медицинском страховании граждан в Кыргызской

Республике".

Указанный Закон в настоящее время исполняется лишь на 27 процентов,

и перевод обязательств по обязательному медицинскому страхованию на

республиканский бюджет позволит гражданам из социально-уязвимых слоев

населения получать медицинские услуги с минимальной долей участия в

возмещении затрат.

Решение всего комплекса проблем возможно в рамках поэтапного роста

государственного бюджета на здравоохранение, что, в свою очередь,

позволит увеличить финансовое обеспечение областей с высоким уровнем

рождаемости и большим удельным весом нетрудоспособного населения.

Расчеты показывают, что предложенный подход позволит к 2010 году

выровнить финансирование здравоохранения областей (приложение 8).

Справедливость в распределении финансовых ресурсов по организациям

здравоохранения внутри области достигается путем аккумуляции средств

местных бюджетов на областном уровне и формирования бюджетов ЛПО по

единым нормативам, что обеспечивает равную доступность медицинской

помощи для всего населения в пределах области.

Упрощение механизма получения бюджетных ресурсов и средств

обязательного медицинского страхования путем внедрения системы Единого

плательщика, а также возможность реинвестирования сэкономленных

бюджетных средств на текущие нужды создает экономические стимулы для

создания оптимальной структуры ЛПО, коечного фонда, штатной

численности персонала, эффективного использования площадей и

сокращения неоправданных коммунальных и других затрат.

Новый порядок финансирования позволяет перераспределять

высвободившиеся ресурсы на повышение оплаты труда персонала,

увеличение расходов на медикаменты и питание больных, приобретение

мебели и мягкого инвентаря и на другие текущие нужды.

VIII. Управление здравоохранением в новых

условиях финансирования

Передача Единому плательщику в управление средств республиканского

и местного бюджетов на финансирование здравоохранения, их консолидация

со средствами ОМС и переход на одноканальное прохождение финансовых

потоков создает эффективную и прозрачную систему финансирования

отрасли с экономичной организационной структурой (приложения 9, 10).

Тем самым Министерство здравоохранения Кыргызской Республики

формирует Программу государственных гарантий на предстоящий год,

располагая всеми данными по ее финансовому обеспечению, и совместно с

соответствующими областными государственными администрациями, мэрией

городов Бишкек и Ош, Министерством финансов Кыргызской Республики

утверждает нормативы финансирования Поставщика.

Объемы финансирования на здравоохранение из средств местного

бюджета определяются областными государственными администрациями,

мэрией городов Бишкек и Ош, утверждаются соответствующими кенешами и

передаются в управление ТУ Фонда ОМС на основе совместных с

Министерством здравоохранения Кыргызской Республики соглашений о

взаимных обязательствах по работе в системе Единого плательщика.

Функции контроля за исполнением Программы государственных гарантий,

качеством предоставляемой медико-санитарной помощи организациями

здравоохранения, своевременности и полноты перевода средств на

финансирование здравоохранения возлагаются на Наблюдательные советы по

здравоохранению при местных государственных администрациях.

Руководителем Наблюдательного совета по здравоохранению при местной

государственной администрации является глава государственной

администрации региона или его заместитель. В его состав входят

депутаты кенешей, представители органов местного самоуправления,

общественных организаций, руководители ЛПО и организаций общественного

здравоохранения и др.

Наблюдательный совет по здравоохранению при местной государственной

администрации:

- организует работу с населением по пропаганде здорового образа

жизни;

- рассматривает жалобы и предложения населения по вопросам цен,

тарифов и сооплаты медицинских услуг;

- разрабатывает предложения по учреждению, реорганизации или

ликвидации организаций здравоохранения;

- участвует в осуществлении реформ и мер по совершенствованию

системы здравоохранения, укреплению ее финансовой устойчивости,

повышению качества медицинского обслуживания населения.

Решения, принимаемые Наблюдательным советом по здравоохранению при

местной государственной администрации, являются обязательными для

исполнения всеми организациями здравоохранения данного региона.

Министерство здравоохранения Кыргызской Республики, используя

механизм лицензирования и аккредитации организаций здравоохранения,

подтверждает допуск их к осуществлению медико-санитарной деятельности.

IX. Формирование информационных основ

функционирования системы Единого плательщика

Внедрение новых методов финансирования обеспечивается созданием

многоуровневой единой информационной системы здравоохранения и

формированием корпоративной информационной сети на базе Интернет-

технологий.

Основу корпоративной информационной сети составляет сеть

информационных узлов, предназначенных для обеспечения обмена данными и

поддержки базовых сетевых технологий. Для организации обмена

информацией между различными уровнями информационной системы

здравоохранения необходимо создание единых стандартов, основанных на

международных стандартах медицинской информации.

Развитие корпоративной информационной сети здравоохранения требует

оснащения организаций здравоохранения по всей республике компьютерным

оборудованием, с привлечением средств международных доноров.

Для осуществления контроля за качеством оказываемых медицинских

услуг и финансирования организаций здравоохранения усовершенствуются

программные продукты, используемые Фондом ОМС для расчетов с

поставщиками, медико-статистического анализа, персонифицированного

учета граждан для выдачи полисов обязательного медицинского

страхования, дополнительного обеспечения граждан лекарственными

препаратами при амбулаторном лечении. С целью централизации сбора,

обработки и анализа статистической информации в секторе

здравоохранения создаются программные продукты для Республиканского

медико-информационного центра.

Для формирования центрального информационного ресурса с единой

точкой входа в корпоративную информационную сеть здравоохранения,

позволяющая получать весь объем необходимой информации для анализа,

планирования и прогнозирования, создается центральный информационный

портал, который является системой управления знаниями, охватывающей

большую часть корпоративной информации.

Формирование единой информационной системы, охватывающей всю сеть

организаций здравоохранения на территории республики, позволит

оперативно принимать управленческие решения по вертикали, оценивать

финансовое состояние системы Единого плательщика и обеспечивать

стабильность ее функционирования, своевременно корректировать

расчетные показатели.

X. Формирование регулятивных основ функционирования

системы Единого плательщика

Нормативно-правовыми основами функционирования системы Единого

плательщика должны стать Законы, регулирующие правовые отношения всех

участников процесса: органа, исполняющего функции Единого плательщика

системы здравоохранения, организаций здравоохранения - как

поставщиков, а также граждан - как потребителей услуг системы

здравоохранения.

По названной причине возникает необходимость в разработке и

принятии следующих законопроектов Кыргызской Республики:

- "Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике" (в новой

редакции);

- "О государственных гарантиях медико-санитарной помощи гражданам в

Кыргызской Республике";

- "О системе Единого плательщика в финансировании здравоохранения

Кыргызской Республики";

- "Об организациях здравоохранения в Кыргызской Республике";

- "О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

"О медицинском страховании граждан в Кыргызской Республике".

Закон Кыргызской Республики "Об охране здоровья граждан в

Кыргызской Республике" должен стать основополагающим по общим

положениям функционирования системы здравоохранения, обеспечения

охраны здоровья граждан в Кыргызской Республике.

Закон Кыргызской Республики "О государственных гарантиях медико-

санитарной помощи гражданам в Кыргызской Республике" должен стать

основным базовым нормативным документом, регулирующим вопросы

предоставления льгот по бесплатному лечению отдельных категорий

населения, определяющим виды, объемы и условия предоставления

государственных гарантий медико-санитарной помощи, на основе реальных

объемов финансирования отрасли из средств государственного бюджета и

обязательного медицинского страхования.

Закон Кыргызской Республики "О системе Единого плательщика в

финансировании здравоохранения Кыргызской Республики" должен:

- регулировать правовые вопросы функционирования государственного

органа, уполномоченного производить финансирование медико-санитарной

помощи, оказываемой гражданам;

- определять полномочия Единого плательщика, его права и

ответственность по использованию государственных средств;

- устанавливать характер взаимоотношений с Министерством финансов

Кыргызской Республики, местными государственными администрациями,

организациями здравоохранения.

Закон Кыргызской Республики "Об организациях здравоохранения в

Кыргызской Республике" создаст правовые основы функционирования

организаций здравоохранения, как Поставщиков, и должен регулировать

вопросы их финансовой и хозяйственной деятельности, определять типы и

виды организаций здравоохранения, вопросы государственного

регулирования и контроля, управления и финансирования, взаимоотношений

между организациями здравоохранения.

Закон Кыргызской Республики "О внесении изменений и дополнений в

Закон Кыргызской Республики "О медицинском страховании граждан в

Кыргызской Республике" должен наполнить содержанием понятие "Базовая

программа обязательного медицинского страхования", обеспечить

максимальный охват системой обязательного медицинского страхования

граждан в Кыргызской Республике.

Приложение 1

ДИНАМИКА

расходов на здравоохранение КР за 1991-2003 годы

Приложение 2

РАСХОДЫ

государственного бюджета на здравоохранение

в 2002 году на душу населения

Приложение 4

ОРГАНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Приложение 5

ЛЕЧЕБНО-ПРОФИЛАКТИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

ЗДРАВООХРАНЕНИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Приложение 6

ПОКАЗАТЕЛИ

финансирования организаций здравоохранения

Кыргызской Республики

Приложение 9

СХЕМА

финансовых потоков в системе Единого плательщика