Программа «Реформирование системы обязательных платежей, осуществляемых субъектами предпринимательства» (утверждена Указом Президента КР)

Утверждена

Указом Президента

Кыргызской Республики

от 14 июня 2004 года N 2026

ПРОГРАММА

"Реформирование системы обязательных платежей,

осуществляемых субъектами предпринимательства"

I. Введение

II. Текущая ситуация

III. Основные проблемы

IV. Основополагающие принципы реформирования системы

обязательных платежей

V. Задачи и цели программы

VI. Основные направления программы

I. Введение

В современных условиях в процессе становления в республике рыночных

отношений становится актуальным вопрос реформирования системы

обязательных платежей, осуществляемых субъектами предпринимательства и

связанных с ведением бизнеса.

Необходимость реформирования системы обязательных платежей отмечена

в Комплексной основе развития Кыргызской Республики до 2010 года,

Национальной стратегии сокращения бедности, Инвестиционной матрице,

утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 3 сентября

2003 года N 290, и Концепции дерегулирования и является одним из

важнейших направлений проводимых социально-экономических реформ.

Программа определяет приоритетные задачи и мероприятия по улучшению

деятельности государственных органов в сфере формирования специальных

средств, усовершенствования порядка оказания платных услуг и

направлена на совершенствование основ транспарентности деятельности

государственных органов и создание благоприятного климата для

инвестиций.

II. Текущая ситуация

В настоящее время существует огромное количество обязательных

платежей, осуществляемых субъектами предпринимательства за ведение

бизнеса. К числу основных условно можно отнести следующие: платные

услуги, плата за лицензии, плата за разрешения и схожие виды

требований, штрафы и другие, которые формируют так называемые

специальные средства государственных органов, состоящих на

финансировании республиканского и местных бюджетов. Ниже описана

текущая ситуация по каждому виду из обязательных платежей,

осуществляемых субъектами предпринимательства за ведение бизнеса.

Специальные средства как доходообразующая часть государственных

органов

Одним из основных источников доходов и финансирования расходов

республиканского бюджета являются специальные средства, получаемые

государственными органами.

Специальными средствами являются доходы государственных органов,

получаемые от реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг

или осуществления иных видов деятельности, установленных в

соответствии с нормативными правовыми актами (лицензии, разрешительные

справки и документы, штрафы, платные услуги и т.д.). Объем специальных

средств, учитываемых в бюджете, достиг величины 1799,4 млн.сомов.

Сравнительный анализ поступлений от специальных

средств в государственный бюджет за 2001-2003 гг.

Из таблицы видно, что в 2003 году специальные средства составили

значительную величину - 2,2% к ВВП и 11,1% к общим доходам бюджета с

грантами. Величина специальных средств сопоставима с доходами от

крупных налогов и фактически является первостепенным по значимости

источником доходов для государства.

Необходимо отметить, что в 2003 году по сравнению с прошлым годом

увеличился удельный вес поступления специальных средств в объеме ВВП

на 0,1%, что является отражением активной деятельности государственных

органов по получению средств от данной деятельности.

Несмотря на предпринятые ранее действия по ограничению специальных

средств, отмечается абсолютный рост специальных средств - в 2001 году

на 43,0% и в 2002 году на 16,6%. Это подчеркивает необходимость

комплексного подхода к реформированию данной сферы финансовых

отношений.

Более того, необходимо отметить, что нет никаких сомнений, что эта

величина на самом деле значительно выше, поскольку не все

государственные органы отчитываются по данным средствам и продолжают

использовать их минуя систему казначейства.

Средства от выдачи лицензий

Под лицензией понимается выдаваемое гражданину или юридическому лицу

компетентным государственным органом разрешение на занятие

определенным видом деятельности или совершение определенных действий.

Порядок и условия выдачи лицензий регулируются Законом Кыргызской

Республики "О лицензировании", в котором указывается, что выдача

лицензий осуществляется на платной основе. Размер платы за

рассмотрение заявления, проведение необходимой экспертизы и оформление

документов определяется только из соответствующих затрат органа,

уполномоченного на ведение лицензионной деятельности, но не может

превышать трех минимальных размеров месячной заработной платы. В

случае переоформления лицензии плата взимается в размере минимальной

месячной заработной платы. Все собранные средства за рассмотрение

заявлений и выдачу лицензий перечисляются в республиканский бюджет.

Средства от оказания платных услуг, разрешений и других схожих

видов требований

Разрешение - это основание для совершения определенных действий,

подтвержденное соответствующим документом, выдаваемым уполномоченным

государственным органом субъектам предпринимательства в целях контроля

за выполнением ими соответствующих требований законодательства,

стандартов, нормативов и правил.

В дополнение к лицензированию, разрешения на проведение какой-либо

деятельности также представляют собой явление широко распространенное,

в особенности на местном уровне. Однако в отличие от лицензий

большинство разрешений и других подобных требований не признаны

официально в законодательстве республики, т.е. не регулируются

законами. Это дает право государственным органам ограничивать

предпринимательскую деятельность посредством создания новых

требований. Сокращение лицензионных требований по какому-либо виду

деятельности будет неэффективным, если министерство или ведомство

сможет затем регулировать эту же деятельность с помощью введения

разрешения или других подобных видов регулирования.

Платные услуги - это услуги, предоставляемые предпринимателям и

гражданам государственными исполнительными органами на возмездной

основе. Размер стоимости платных услуг определяется исходя из

фактических затрат государственного органа, оказывающего данную

услугу((1) см. примечание). Необходимость предоставления услуг на

платной основе связана с дефицитом государственного бюджета и носит

временный характер. Перечень платных услуг, представленный в виде

реестра государственных бесплатных и платных услуг, оказываемых

органами исполнительной власти и их структурными подразделениями,

формируется исходя из предложений соответствующих государственных

органов (реестр пересматривается один раз в год).

Штрафы

Штраф - денежное взыскание в доход государства, налагаемое судом

(судьей), уполномоченным органом (должностным лицом) на лицо, виновное

в совершении правонарушения.

Опасной тенденцией формирования специальных средств является

стремление государственных органов финансировать свою деятельность за

счет штрафных санкций, перечисляемых в специальные фонды ведомств.

Возникает серьезное противоречие - вместо того, чтобы данные ведомства

занимались профилактикой налоговых, таможенных или иных финансовых

правонарушений, тем самым внося свою лепту в становление рыночных

отношений, эти органы, наоборот, получили стимул для увеличения

штрафных санкций, стремясь обеспечить финансирование бюджета своих

организаций. Такое финансирование за счет специальных средств,

возникшее в результате перечисления части средств от общей стоимости

конфискованного имущества или товара (как в таможенной практике),

раскрытых хищений, финансовых нарушений, сбора недоимок, должно

тщательно контролироваться в целях обеспечения соответствия всех

предпринимаемых действий положениям закона. Подобная деятельность

должна строиться только на основе действующего закона, а не финансовых

нужд и потребностей государственных органов, закрепленных отдельными

приказами ведомства.

III. Основные проблемы

Одной из основных проблем, препятствующих инвестиционной и

предпринимательской деятельности, является отсутствие единого подхода

к порядку осуществления обязательных платежей предпринимателями за

ведение бизнеса. В настоящее время существуют следующие модели

обязательных платежей:

- полученные денежные средства государственных органов направляются

целиком в бюджет;

- денежные средства аккумулируются на специальных счетах и (или)

направляются в фонды развития, что имеет широкое распространение;

- структуры государственных органов работают на полном хозяйственном

расчете.

Существование второй и третьей моделей, используемых в целях

компенсирования недостаточных объемов бюджетного финансирования за

счет хозрасчетной деятельности, фактически приводит к деформированию

функций государственного управления и осуществлению вмененных

государству полномочий на платной основе. Очевидно, что вся система

государственного управления должна содержаться за счет налоговых

отчислений.

Существует целый ряд нормативных документов, в соответствии с

которыми некоторые государственные органы имеют право оставлять все

средства от исполнения государственных распорядительно-разрешительных

функций в собственном распоряжении. Более того, в ряде государственных

органов созданы целые хозрасчетные структуры, осуществляющие функции

государственного управления. Реализация вышеуказанных моделей на

практике приводит к тому, что главным мотивом деятельности

государственных органов становится стремление обеспечить

финансирование бюджета за счет платежей, осуществляемых

предпринимателями. В некоторых случаях это приводит к тому, что

государственные органы извлекают прибыль при исполнении ими

регуляторных или иных функций, что противоречит самой сути

государственного регулирования.

В результате государственный контроль над деятельностью субъектов

предпринимательства для многих контрольных органов воспринимается как

коммерчески ориентированная деятельность, а одним из основных

факторов, определяющих целевую ориентацию проверок, - материальная

заинтересованность проверяющих в наложении штрафов.

Отчасти такая ситуация возникает из-за того, что в законодательстве,

регулирующем обязательные платежи в бюджет, не изложены четко

принципы, процедуры и порядок осуществления этих платежей. Более того,

некоторые платежи за услуги государственных органов устанавливаются на

адвалорных принципах и, следовательно, носят характер налогов и

ограничивают экономическое развитие. Серьезным последствием

финансирования бюджета государственных органов за счет обязательных

платежей является ситуация, когда ряд государственных органов

оказывается в более привилегированном положении в силу того, что они

регулируют такие виды предпринимательской деятельности, которые

приносят больший доход. В результате нарушается один из

основополагающих принципов государственной службы, когда

финансирование государственных структур и оплата труда государственных

служащих должна носить единообразный характер.

Также необходимо отметить, что государство не должно устанавливать

дополнительную плату, связанную с учетом и оформлением установленных

обязательных платежей, налогов и т.п. Данные операции нацелены только

на облегчение системы учета в государственных органах и не носят

характер услуг((2) см. примечание).

IV. Основополагающие принципы реформирования

системы обязательных платежей

Основой реформирования системы обязательных платежей должно явиться

экономическое обоснование и возможность рассмотрения альтернативных

вариантов для решения проблем с помощью платных услуг, оказываемых

государственными органами, которые должны стать минимально затратными

h максимально выгодными, прежде всего для общества, в том числе для

каждого предпринимателя.

Главным условием этого является прозрачность, предсказуемость,

гласность и последовательность решений, связанных с осуществлением

обязательных платежей.

В процессе реформирования системы обязательных платежей заложены

такие возможности, как:

- активизация предпринимательства для создания оптимальных условий

жизнедеятельности общества;

- переход от осуществления государственных функций, базирующихся на

системе обязательных платежей, к системе, основанной на социальном

партнерстве;

- аккумулирование потенциала предпринимательства при ревизии

элементов системы обязательных платежей;

- ликвидация стимулов для расширения платных функций государственных

органов и направление всех специальных средств в государственный

бюджет.

Сущность подходов к реформированию системы обязательных платежей

заключается в следующем:

- детальный анализ влияния основных элементов системы обязательных

платежей на развитие предпринимательства;

- постоянная ревизия элементов системы обязательных платежей и их

исключение в случае неоправданно больших затрат или недостижения

поставленных целей;

- последовательные и предсказуемые изменения в перечне

государственных функций, оказываемых за счет специальных средств;

- отслеживание эффективности государственных функций, оказываемых за

счет обязательных платежей;

- приведение в соответствие нормативной правовой базы, связанной с

реализацией государственных функций на платной основе.

V. Задачи и цели программы

Главной целью программы является: проведение эффективной

деятельности государственных органов для устойчивого экономического

развития страны путем создания максимально благоприятных условий для

активизации деятельности хозяйствующих субъектов, притока прямых

инвестиций и исполнения государственных программ развития, а также

содействие активизации экономической жизни общества, притоку прямых

инвестиций и исполнению государственных программ развития путем

поэтапного реформирования системы обязательных платежей,

осуществляемых субъектами предпринимательства за ведение бизнеса,

направленной на:

- ослабление финансового давления обязательных платежей на

предпринимательскую деятельность;

- увеличение транспарентности финансирования государственной

органов;

- обеспечение баланса интересов субъектов предпринимательства и

государственных органов в процессе выполнения государственных функций;

- создание основ для постепенного перевода государственных платных

услуг на финансирование за счет государственного бюджета;

- формирование в рамках единой государственной регуляторной политики

системы бюджетного обеспечения выполнения государственных функций

органами государственной власти и управления.

Вместе с тем данная программа должна решить следующие задачи:

- создание единых принципов формирования специальных средств;

- развитие инвестиционной и предпринимательской деятельности путем

устранения административных барьеров;

- увеличение транспарентности финансовых потоков, проходящих через

органы государственной власти;

- создание основ для единообразного подхода к оплате труда

государственных служащих;

- проведение постоянного систематического пересмотра и

совершенствования нормативной и методологической базы для оптимизации

системы платных, разрешительных, лицензионных услуг с учетом

необходимости создания благоприятного инвестиционного климата.

VI. Основные направления программы

Создание единых принципов формирования специальных средств

Одним из важных направлений является создание нормативной правовой

базы, где в обязательном порядке должно быть четкое определение

"специальных средств".

В связи с этим необходимо разработать законопроект о внесении

изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики "Об основных

принципах бюджетного права в Кыргызской Республике". Причем, если

вышеуказанные платежи по своей сути являются налогом, то их необходимо

включить отдельной главой в Налоговый кодекс Кыргызской Республики.

Также необходимо на законодательном уровне ввести принципы

формирования "специальных средств", где основными принципами должны

быть:

- специальные средства должны рассматриваться как полученные в

результате оказанных услуг, выполненных работ, реализации продукции,

находящихся в исключительной собственности государства;

- специальные средства никоим образом не должны ограничивать свободы

предпринимательства путем создания дополнительных сборов;

- специальные средства должны поступать на счета Казначейства, а не

аккумулироваться на специальных счетах государственных органов;

- государственные органы не должны иметь какой-либо прибыли от

специальных средств, услуги должны реализовываться только по

себестоимости;

- при расчете себестоимости не должны включаться затраты на

заработную плату работникам государственных органов.

Развитие инвестиционной и предпринимательской деятельности путем

устранения административных барьеров

Государственная бюрократия чинит сегодня большие препятствия

развитию малого и среднего предпринимательства. Получение разрешения

на ведение предпринимательской деятельности должно быть упрощено за

счет сведения к минимуму количества справок, требуемых для

предъявления и снижения размеров разрешительных взносов, уплачиваемых

начинающими предпринимателями.

Кроме этого, в данном направлении должна быть проведена в

обязательном порядке ревизия бесплатных и платных услуг, оказываемых

государственными органами с целью исключения:

- функций, связанных с выдачей разрешительных документов и

включенных в перечень разрешительных документов;

- услуг, оказываемых на бесплатной основе;

- государственных услуг, оказываемых подведомственными

хозяйствующими структурами государственных органов.

Увеличение транспарентности финансовых потоков, проходящих через

органы государственной власти

Любые доходы государственных организаций должны включаться в

республиканский или местные бюджеты, и расходование этих средств

должно осуществляться на принципах, которые применяются к бюджетным

средствам. Доходы и расходы этих органов должны учитываться только в

составе бюджета и на счетах Казначейства. Для исполнения данного

направления необходимо перевести все счета государственных органов

власти в Казначейство и поручить Счетной палате рассмотреть

обоснованность использования ведомствами отдельных счетов в

коммерческих банках.

Создание основ для единообразного подхода к оплате труда

государственных служащих

При расчете стоимости оплаты услуги в себестоимость не должны

включаться затраты на заработную плату работников государственного

органа. Заработная плата этих сотрудников должна финансироваться из

республиканского бюджета.

В настоящее время заработная плата выше в тех государственных

органах, в которых проще вводить всевозможные дополнительные платные

услуги, поскольку в ряде государственных органов специальные средства

идут в основном на заработную плату сотрудникам ведомства.

Сложившаяся система финансирования зарплаты государственных служащих

за счет специальных средств приводит к следующим негативным

последствиям.

Создаются государственные органы на хозрасчетной основе, в которых

служить становится более престижно, что приводит к оттоку

подготовленных сотрудников из государственных органов, имеющих менее

благополучное финансовое положение. Образуются привилегированные

государственные органы, имеющие собственные источники доходов, в

которых создается психология "независимости" от бюджета, в результате

чего работники структур не заинтересованы в пополнении

государственного бюджета в целом.

Отсутствие ограничений на использование спецсредств для увеличения

заработной платы создает стимулы для ввода всяческих дополнительных

плат за услуги, превращая тем самым реализацию государственных функций

в своего рода бизнес.

На основе вышеизложенного основным направлением данного пункта

концепции должен быть следующий принцип: нельзя создавать законы под

отдельные государственные органы. Как следствие, единообразные

принципы и методы финансирования заработной платы государственных

служащих должны быть закреплены отдельным указом Президента Кыргызской

Республики.

Проведение постоянного систематического пересмотра и

совершенствование нормативной и методологической базы

для оптимизации системы платных, разрешительных и лицензионных

услуг с учетом необходимости создания благоприятного

инвестиционного климата

Важнейшим импульсом развития экономики и привлечения инвестиций в

страну является проведение правильной и эффективной экономической, в

том числе законодательной политики.

А в условиях переходного периода эффективная экономическая и

законодательная политика - основа успешной деятельности рыночной

системы хозяйствования, становления и укрепления рыночной экономики.

Существуют фундаментальные требования, выработанные экономической

теорией и вытекающие из практики развитых стран. Из них и должна

исходить законодательная политика по платным, разрешительным и

лицензионным услугам.

Основные требования сводятся к следующему:

- система уплаты обязательных платежей должна служить индикатором

достижения сочетания общенациональных, корпоративных и личных

экономических интересов;

- система обязательных платежей не должна нарушать прав

собственников;

- система оплаты обязательных платежей должна быть самым

непосредственным образом связана с государственными расходами.

Оптимизация государственных расходов создает условия для формирования

рациональной схемы системы оплаты обязательных платежей.

В настоящее время появилась необходимость в создании современной

законодательной системы по обязательным платежам, отвечающей

требованиям рыночной экономики, построенной на принципах,

апробированных практикой развитых стран.

Заключение

Установленные и существующие в настоящее время в отношении

предпринимателей количество лицензий, сублицензий, разрешений и

платных услуг и порядок их оплаты являются нецелесообразными и

способствуют созданию теневой экономики, росту коррупции и

необоснованному финансированию государственных органов.

В связи с чем предполагается реализовать данную программу поэтапно с

тем, чтобы обеспечить сбалансированный подход, связанный с изменением

доходной и расходной части.

Ожидается, что реализация данной программы значительно улучшит

ситуацию по централизации и децентрализации денежных ресурсов

государства, обеспечит благоприятный инвестиционный климат.

Примечания:

(1) В то же время необходимо отметить, что, как показывает анализ в

стоимость платных услуг включаются в неявном виде стоимость

капитальных расходов. То есть фактически предлагается в состав

стоимости услуги включать прибыль.

(2) Данная практика имеет массовый характер, доходящий до абсурда,

например, каждый налогоплательщик должен подавать декларацию в

налоговые органы, где государство обязывает его задекларировать и

оплатить начисленные налоги, но в тоже самое время обязывает его

покупать бланочную продукцию.