Стратегия реформирования системы государственного управления Кыргызской Республики (утверждена Указом Президента КР)

Приложение 1

Утверждена

Указом Президента

Кыргызской Республики

от 5 июня 2004 года N 193

СТРАТЕГИЯ

реформирования системы государственного

управления Кыргызской Республики

I. ВВЕДЕНИЕ

Результаты и опыт реформ, проводимых в Кыргызстане, показывают, что

серьезным тормозом для ускоренного и качественного экономического и

социального прогресса страны является сохранение системы

государственного управления, не в полной мере отвечающей требованиям

времени.

В ряде случаев существующая система государственного управления

отстает от радикальных реформ, предпринятых за последние годы в

политической, экономической и социальной сферах. Наличие эффективной

системы государственного управления в республике является необходимым

условием создания и развития демократического общества и обеспечения

конкурентоспособности страны в мировом сообществе.

Обеспечение качественного государственного управления является одним

из основных приоритетов, обозначенных в долгосрочной стратегии

"Комплексная основа развития Кыргызской Республики до 2010 года"

(далее - КОР) и среднесрочной программе "Национальная стратегия

сокращения бедности до 2005 года" (далее - НССБ). Для реализации

данной задачи в республике созданы все необходимые условия. В феврале

2003 года на основе референдума принята новая редакция Конституции

Кыргызской Республики. В соответствии с закрепленными в Основном

Законе страны нормами начался активный процесс реформирования и

дальнейшей децентрализации государственного управления сверху.

Многие полномочия Президента были переданы Жогорку Кенешу,

Правительству Кыргызской Республики, судебным органам. Кроме того,

правовые преобразования создают основу для совершенствования

механизмов сдержек и противовесов, обеспечивающих управленческий

баланс между всеми ветвями государственной власти. Одновременно

активно укрепляется управление снизу на уровне институтов местного

самоуправления. Еще в 2001 году были проведены первые выборы

руководителей айыл окмоту. Благодаря этому во многом повысилась

созидательная инициатива населения на местах. Эта инициатива позволила

государству находить и использовать новые рациональные подходы в

решении социально-экономических проблем.

Все больше неправительственных организаций и бизнес-ассоциаций

участвуют в формировании государственной политики страны, что также

повышает качество государственного управления, укрепляет потенциал

проводимых реформ.

Задача сегодняшнего дня - сосредоточить усилия начатых системных

преобразований на построении такой системы государственного

управления, которая на всех своих уровнях качественным образом

обеспечивала бы реализацию стратегических целей общества и государства

и могла бы динамично совершенствоваться в рамках сотрудничества со

всеми слоями общества на принципах партнерства и участия.

В рамках совершенствования системы государственного управления

требуются отлаженные и последовательные действия всех вовлеченных

сторон, будь то правительство, парламент, органы местного

самоуправления, гражданское общество, частный сектор. На принципах

эффективности и конструктивного сотрудничества, учета приоритетов

Кыргызстана должна использоваться помощь донорских и международных

организаций. Консенсус и партнерство будут являться ключевым фактором

успеха реформ государственного управления.

Именно для этого разработана Стратегия реформирования системы

государственного управления. Ее реализация должна существенным образом

повысить качество разработки мер политики и ее инструментов, усилить

эффективность реализации, а также обеспечить надлежащий мониторинг и

оценку процесса достижения поставленных целей политики и ожидаемых

результатов. При ее разработке был использован опыт совершенствования

государственного управления в различных странах в переходный период.

Кроме того, для выработки четкой позиции государства в этом вопросе

были учтены многие позитивные наработки международного сообщества.

Построение системы государственных институтов, основанных на

демократических принципах, усилит в целом потенциал республики и

возможности ее партнеров - гражданского общества и частного сектора. В

этом будет сила всей страны и одно из важных ее конкурентных

преимуществ.

II. ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Опыт реализации многочисленных программ, проектов и мероприятий,

реализуемых в стране, показал, что до сих пор нет комплексного,

единого, четкого и глубокого понимания сути необходимых реформ в

системе государственного управления. В связи с этим требуется срочное

сосредоточение общих усилий на решении имеющихся проблем. Главными из

них являются:

1. Отсутствие согласованного подхода к реформированию системы

государственного управления, отражающего основные принципы

стратегических программ КОР и НССБ. Вследствие этого преобразования в

отдельных отраслевых и региональных государственных институтах

происходят без глубоко проработанных стратегий развития

соответствующих отраслей и регионов. В связи с этим в ряде случаев

институциональные преобразования не в полной мере соответствуют

долгосрочным и среднесрочным стратегиям развития и определенным в них

приоритетам.

2. Имеет место нескоординированность в реформировании нормативной

правовой базы, регламентирующей деятельность структур, и, как

следствие, все еще сохраняются функциональные противоречия и

дублирование работы в различных министерствах и ведомствах.

3. Зачастую различные группы заинтересованных лиц оказывают влияние

на содержание и темпы реформирования институтов государственного

управления через лоббирование интересов, которые не всегда обоснованы

и своевременны. Вносятся предложения по созданию новых институтов и

государственных органов без учета общего ресурсного потенциала страны

или четко просчитанного ожидаемого результата и эффекта.

4. Изменение структуры государственных институтов происходит без

совершенствования деловых процессов их работы (административных

процедур, финансового управления, управления человеческими ресурсами,

информационного обеспечения и т.д.). Слабо используются современные

методы и подходы в организации профессионального менеджмента в системе

и не создаются соответствующие подразделения в органах

государственного управления.

5. Отсутствие при реформировании системного механизма взаимодействия

и сотрудничества между органами государственного управления на рабочем

уровне. В настоящее время существует множество рабочих групп,

деятельность которых четко не упорядочена и должным образом не

координируется.

6. Недостаточно скоординирована работа доноров, оказывающих

содействие реформированию системы государственного управления. При их

технической и финансовой поддержке проводятся реформы государственных

органов на основе разных методологий, которые зачастую не стыкуются

между собой и приводят к противоречивым результатам.

7. Попытки быстрого и несистемного реформирования отдельных структур

в надежде получить хороший эффект от этого чаще всего не оправдывают

первоначальных высоких ожиданий.

В результате, существующая на сегодняшний день система

государственного управления еще не работает как отлаженный и

современный механизм. Кроме того, сохраняется проблема, когда в силу

узковедомственных интересов отдельные органы государственного

управления тормозят, а не стимулируют процесс ускоренного развития

страны.

Все это приводит к:

- слабости превентивного и стратегически ориентированного управления

в органах государственной власти;

- преобладанию "кризисного управления" в институтах государства и

недостаточной направленности всех действий на результат;

- нерациональному использованию имеющихся ресурсов страны и

торможению процессов развития;

- неэффективному выполнению цикла управления политикой.

В целях оптимизации процесса реформ и усиления их скоординированной

направленности на достижение стратегических целей КОР/НССБ

принципиально важно разрешить вышеуказанные проблемы в рамках

стратегии реформирования системы государственного управления.

III. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ И ПРИНЦИПЫ

Для обеспечения четкой систематизации и однозначной логистики

предстоящих реформ необходимо единое понимание используемых основных

понятий и принципов.

Роль государственного управления заключается в обеспечении

эффективного осуществления полномочий государственной власти на всех

уровнях, направленных на качественное и своевременное выполнение

функций государства в интересах человеческого развития, обеспечения

социально-политической и экономической устойчивости.

Система государственного управления состоит из следующих

взаимосвязанных элементов:

- функций государства, определяющих его роль в различных сферах;

- нормативно-правовой базы, закрепляющей и обеспечивающей реализацию

функций государства;

- архитектуры системы, формирующей структуры институтов государства;

- деловых процессов, обеспечивающих взаимодействие как внутри

системы государственного управления, так и вне ее - с институтами

гражданского общества, частного сектора и другими партнерами;

- человеческих, финансовых, информационно-коммуникационных,

материальных и прочих ресурсов.

Адекватное выполнение роли государственного управления должно

обеспечиваться через эффективное взаимодействие элементов системы по

основным составляющим управления: административному, экономическому и

политическому управлению.

Административное управление - это процесс планирования, организации,

мотивации и контроля работы системы. Основными участниками являются

все ветви государственной власти.

Экономическое управление - это процесс, через который система

обеспечивает усиление экономического потенциала государства, в

интересах человеческого и социального развития. Действующими лицами

являются государство, частный сектор и население.

Политическое управление - это процесс постановки национальных задач

развития, разработки политики, принятия решений на общегосударственном

уровне. В него вовлечены все органы государственной власти,

политические и общественные институты, частный сектор и организации

гражданского общества.

Названные составляющие элементы тесно взаимосвязаны, изменения в

одной из составляющих государственного управления оказывают

существенное влияние на состояние других. Кроме того, от качества

работы и взаимодополняемости всех составляющих государственного

управления во многом зависит оптимальное выполнение цикла управления

политикой, включающего следующие этапы:

1. формирование политики;

2. разработка инструментов политики, таких как нормативно-правовая и

институциональная база, планы действий, социальный диалог,

информационное обеспечение, ресурсное сопровождение и другие;

3. реализация политики;

4. мониторинг и оценка процесса реализации;

5. корректировка различных этапов цикла политики.

Четкая сглаженность и взаимодействие работы всех этапов цикла

обеспечивают эффективность процесса государственного управления на

всех его уровнях и становятся необходимым условием избежания

"кризисного управления". Для реализации стратегии и достижения

эффективности государственного управления будут использованы

общепризнанные в международной практике принципы. Так, в соответствии

с Белой книгой по государственному управлению в Европейском Союзе((1)

см. примечание) определены следующие принципы:

----------------------------------------------------------------------

| Открытость - органы государственной власти на всех уровнях|

|должны работать более прозрачно. Необходимо правдиво информи-|

|ровать о своей деятельности и принимаемых решениях на доступном для|

|общественности языке. Открытость поможет повысить доверие|

|к органам государственной власти, снизить возможности для коррупции,|

|усилить общественный надзор за деятельностью органов государственной|

|власти,а также расширить участие населения в разработке и реализации|

|политики.

| Участие - эффективность вырабатываемой политики зависит от широ- |

|кого участия всех заинтересованных сторон в цикле управления полити-|

|кой. Выполнение данного принципа во многом определяется уровнем раз-|

|вития механизма обратной связи между государством на всех ее|

|уровнях и населением. |

| Подотчетность,ответственность - роль каждого органа и участника |

|в законодательном и исполнительном процессе должна быть четко опре- |

|делена.Каждый орган власти должен разъяснять и нести ответственность|

|за свой вклад в достижение целей государственного управления.|

|Каждый орган должен четко знать, кому он подотчетен и в какой|

|форме. |

| Качество и своевременность - все действия в рамках политики долж-|

|ны обеспечивать достижения поставленных целей с запланированным ожи-|

|даемым результатом и сроком. |

| Последовательность,обоснованность-меры политики и действия должны |

|быть предсказуемыми и легко понимаемы.Требования к последовательнос-|

|ти возрастают в связи с многогранностью политических решений,|

|диверсификацией управления и усложнением отношений в обществе.|

|При этом требуется политическая воля руководства страны и высокая |

|ответственность органов власти в обеспечении последовательного |

|подхода в рамках сложной системы управления. |

| Соразмерность. С момента разработки политики до реализации и кор- |

|ректировки, выбор уровня, на котором должно осуществляться|

|действие(центральный или местный), и выбор инструментов должен быть|

|соразмерим преследуемым целям. Это значит, что до реализации опреде-|

|ленных мер политики очень важно задавать следующие вопросы: |

| - действительно ли необходимо такое политическое мероприятие? |

| - адекватен ли для этого уровень? |

| - соразмерны ли средства заданным целям? |

|--------------------------------------------------------------------|

Соблюдение принципов, основанных на международных стандартах,

критически важно для процесса демократизации управления и общества в

целом. Данные принципы лежат в основе проводимой в Кыргызстане

политики, они одинаково применимы на всех уровнях государственного

управления. Эти, во многом универсальные понятия и принципы,

определяющие в целом международные стандарты государственного

управления, стали стратегическим ориентиром совершенствования всей

системы государственного управления Кыргызстана.

IV. ЦЕЛЬ, ЗАДАЧИ И НАПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИИ

Данная стратегия разработана в соответствии с нормами новой редакции

Конституции Кыргызской Республики, подходами и задачами, определенными

в Комплексной основе развития Кыргызской Республики до 2010 года и

Национальной стратегии сокращения бедности на период до 2005 года.

Целью реформирования системы государственного управления является

повышение эффективности реализации функций государства по обеспечению

услуг и социальных гарантий, предусмотренных Конституцией Кыргызской

Республики.

Для достижения этой цели предстоит решить ряд задач по обеспечению:

- консенсуса по политике реформирования государственной системы

управления между органами государственного управления, гражданским

обществом в сотрудничестве с международными организациями;

- более полного соответствия процесса реформирования системы

государственного управления стратегиям развития;

- адекватности ресурсам и приоритезации действий;

- комплексности и единства подходов;

- скоординированности и предсказуемости действий;

- направленности всех мероприятий на достижение поставленной цели.

В связи с масштабностью работы процесс реформирования системы

государственного управления будет разделен на три составляющих.

Первая составляющая - сосредоточенность на оценке и

совершенствовании административного управления, как основном двигателе

совершенствования процесса планирования, организации, мотивации и

контроля над работой всей системы.

Совершенствование административного управления будет способствовать

в целом усилению второй составляющей - экономического управления для

обеспечения достаточных темпов устойчивого развития страны в интересах

безопасного человеческого развития, повышения уровня жизни и

социальных стандартов. В свою очередь, реформы в экономическом

управлении станут главным ориентиром в преобразованиях

административного управления, как механизма институциональной

поддержки экономического развития. Развитие административного и

экономического управления создаст надежную базу для обеспечения

государством фундаментальных демократических ценностей.

Третья составляющая будет связана с совершенствованием политического

управления, что позволит повысить качество формируемой политики.

Эффективное взаимодействие всех трех составляющих государственного

управления позволит адекватно реализовывать цикл управления политикой

на всех уровнях государственного управления.

1. Совершенствование Административного управления

В целях совершенствования административного управления предстоит

ответить на ряд вопросов:

1) Какие социальные стандарты и услуги государство может реалистично

обеспечить в соответствии с имеющимся потенциалом, в рамках

конституционных гарантий?

2) Какова должна быть архитектура системы государственного

управления для эффективного выполнения роли государства, и каково

должно быть распределение функций между государственными органами?

3) Как должны совершенствоваться деловые процессы в системе

государственного управления?

4) Каким образом необходимо организовать законотворческую

деятельность государства для адекватного сопровождения политики?

5) Как должна поддерживаться и развиваться система государственной

службы?

6) Как рационализировать использование имеющихся финансовых и

материальных средств для своевременной и адекватной поддержки

реализации политики?

Функции государства

Оценка текущей ситуации в разрезе вышеуказанных вопросов,

проведенная за последние два года посредством первого этапа

функционального анализа в центральных аппаратах 30 министерств и

ведомств, позволила провести значительные изменения структур органов

государственной власти. Ревизии подверглась большая часть нормативно-

правовой базы, регламентирующей деятельность институтов

государственного управления. Приняты определенные меры по упразднению

дублирующих и изживших себя функций, отдельные функции переданы

структурным подразделениям и местным органам власти, сокращена штатная

численность государственных служащих. В результате проведенной работы

в целом по республике упразднено более 100 структурных подразделений

органов государственного управления. Были ликвидированы, как не

отвечающие рыночным отношениям, 110 функций, переданы другим

министерствам и ведомствам, органам местного самоуправления 125

функций, количество консолидирующих функций составило 120.

Начат процесс приватизации ряда государственных функций. Так,

например, часть государственных функций по регистрации сделок переданы

частным нотариусам. Однако преобразования были недостаточно

системными. В результате ряд серьезных проблем остался нерешенным. В

частности:

- многие существующие функции государства не полностью отражают его

современной роли, некоторые новые функции, выполняемые государством,

не отражены в нормативно-правовых положениях;

- деятельность многих органов государственного управления не в

полной мере соответствует их нормативно-правовым положениям и

имеющемуся потенциалу;

- многие существующие функции плохо реализуются из-за слабости

потенциала соответствующих органов. В частности, министерства и

ведомства, региональные органы не в состоянии обеспечить население

необходимыми социально-экономическими качественными прогнозами в

соответствующих отраслях и регионах, контроль качества и безопасности

товаров и услуг зачастую осуществляется формально;

- все еще сохраняются функциональные противоречия и дублирование

работы в различных органах государственного управления и местного

самоуправления (далее - МСУ), в том числе в области

природопользования, охраны общественного порядка, регулирования в

сфере образования, здравоохранения и социальной защиты и др.;

- не урегулированы в полной мере и не развиты инструменты

децентрализации и приватизации функций государственного управления,

отдельные функции передаются МСУ без соответствующего финансового

обеспечения;

- не до конца упорядочены механизмы предоставления платных услуг

государства.

----------------------------------------------------------------------

| Действия по решению проблем: |

| - оценить современную роль государства через инвентаризацию всех |

|выполняемых им основных функций; |

| - провести комплексную и полную инвентаризацию функций каждого|

|органа государственного управления,действующих нормативно- правовых|

|положений на центральном и местном уровнях, как по горизонтали,так и|

|по вертикали; |

| - разработать четкие единые механизмы: децентрализации функций и|

|их передачи на иной уровень государственного управления, делегирова-|

|ния функций гражданскому обществу, приватизации частным сектором,а|

|также урегулирования системы оплаты за определенные государственные|

|функции (услуги); |

| - оптимизировать процесс распределения функций между институтами|

|государства посредством разработки четких единых критериев ипроцедур|

|принятия решений по каждой функции; |

| - ликвидировать дублирование функций и консолидировать одинако-|

|вые,упразднить ненужные и добавить необходимые функции; |

| - оценить затраты на эффективное выполнение функций, закрепленных|

|за разными уровнями органов государственного управления, а также вы-|

|полняемых государством в целом; |

| - привести в соответствие существующему потенциалу государствен-|

|ных органов возможность выполнения той или иной функции государства|

|(оценить стоимость функции и сопоставить ее с потенциалом государс-|

|тва); |

| - установить жесткий регламент соблюдения нормативно - правовых по-|

|ложений в деятельности органов государственного управления. |

|--------------------------------------------------------------------|

Архитектура

Несмотря на то, что в основном уже заложены правовые основы

формирования организационных структур исполнительной власти, по-

прежнему имеет место неустойчивость архитектуры системы

государственного управления. За последние пять лет она подверглась

изменениям 18 раз. Как правило, такие преобразования происходят без

должного проектирования всех процессов жизнедеятельности вновь

созданных государственных органов. Это приводит к перестройке системы

институтов на ходу и потере времени для организации работы на должном

уровне.

Кроме того, структура новых органов власти, как правило, формируется

в отсутствии четкой политики развития соответствующей сферы. Это

приводит к нерациональному распределению потенциала при выполнении

поставленных перед ним задач и некачественной разработке и реализации

инструментов политики.

Из-за отсутствия унифицированной институциональной иерархии органов

государственного управления наблюдается несоответствие многих

институтов государственного управления их статусу. Так, отдельные

министерства по размеру штатной численности, уровню выполняемых работ

и типу функциональной деятельности больше соответствуют уровню

агентств. И наоборот, многие агентства и госкомиссии выполняют функции

министерств.

До сих пор не разработаны единые критерии распределения функций

между органами государственной власти, что приводит к конфликту

интересов в работе всей системы и становится основой для сохранения

узковедомственных интересов, преобладающих над проведением

государственной политики. Отсутствие утвержденного единого базового

стандарта внутренней организации государственного органа приводит к

тому, что во многих организациях нет в наличии базовых отделов (по

юридическим вопросам, по разработке отраслевой/региональной политики и

программ, по подготовке проектов бюджета для их реализации, а также по

работе с персоналом и других), которые могли бы наряду с аналогичными

отделами в других учреждениях одинаково и адекватно в пределах

закрепленных полномочий сопровождать и реализовывать государственную

политику. Кроме того, смена руководителей практически всегда

сопровождается изменениями в структуре и кадровом составе

соответствующих органов, что приводит к их неустойчивости, потере

преемственности в проводимой политике.

В целом при реформировании архитектуры институтов государственного

управления не всегда соблюдаются критерии, основанные на лучшей

мировой практике. В соответствии с ними архитектура должна:

- быть четкой и логичной;

- быть ориентированной на выработку и эффективную реализацию целей и

приоритетов государственной политики и предоставление качественных

услуг потребителям;

- избегать конфликтов интересов;

- предусматривать максимально возможное разделение функций

формулирования и реализации политики;

- предоставлять благоприятные условия для децентрализации

ответственности по предоставлению услуг региональным и местным органам

управления с установлением четких правил по подотчетности.

----------------------------------------------------------------------

| Действия по решению проблем: |

| - регламентировать процедуры изменения структуры системы госу-|

|дарственного управления (усилить требования к экономическому обосно-|

|ванию и прогнозированию результатов, сделать обязательной детальную|

|оценку воздействия изменений, внедрить механизмы публичного обсужде-|

|ния); |

| - привести архитектуру административного государственного управ-|

|ления в соответствие с нормативно-правовой базой и функциональными|

|полномочиями и обязанностями,соответствующими современным требовани-|

|ям; |

| - разработать и утвердить методы проектирования структур госу-|

|дарственного управления, которые наилучшим образом отражают и сопро-|

|вождают реализацию политики в соответствующей сфере; |

| - разработать и утвердить единую систему критериев и стандартов|

|институциональной иерархии; |

| - разработать и утвердить унифицированные критерии распределения|

|функций между органами государственной власти по вертикали и гори-|

|зонтали; |

| - разработать и принять единый стандарт, обязывающий каждый госу-|

|дарственный орган иметь в структуре базовые отделы, обеспечивающие|

|сопровождение функций государственной политики и поддержки.|

|--------------------------------------------------------------------|

Деловые процессы

За последние годы был проведен ряд мероприятий по совершенствованию

деловых процессов в системе государственного управления. Инициирован

переход органов государственного управления на принципы работы в

формате электронного правительства. Разработан и направлен в Жогорку

Кенеш Кыргызской Республики проект Закона "Об электронной цифровой

подписи", принятие которого позволит повысить оперативность принятия

управленческих решений и придаст законность электронным операциям.

В целях рационализации процесса осуществления функции поддержки, в

частности материально-технического обеспечения Администрации

Президента Кыргызской Республики, Аппарата Премьер-министра Кыргызской

Республики, Жогорку Кенеша Кыргызской Республики и его аппарата,

Счетной палаты Кыргызской Республики, Центральной комиссии по выборам

и проведению референдумов Кыргызской Республики, а также

Конституционного и Верховного судов Кыргызской Республики были

переданы Управлению делами Президента Кыргызской Республики.

Для совершенствования взаимодействия органов государственной власти

q гражданским обществом и частным сектором были приняты законы "Об

административных процедурах" и "О техническом регулировании".

Однако еще остается много нерешенных проблем. Одним из существенных

недостатков является слабое планирование работы во всей системе

государственного управления. Планы работы отдельных государственных

органов не всегда скоординированы со стратегическими планами развития

страны. Как правило, в деятельности всей системы государственного

управления присутствует огромное количество незапланированных, так

называемых "пожарных" мероприятий, которые требуют дополнительных

ресурсов.

В целом из-за еще существующей нерациональной организации

операционных и деловых процессов в системе государственного

управления, издержки, затраченные на реализацию тех или иных

мероприятий политики, иногда во многом превышают получаемый эффект.

Кроме того, остались неупорядоченными процедуры принятия решений на

всех уровнях государственного управления, что приводит к

несогласованному процессу реализации государственной политики.

Сохраняется слабая информатизация системы управления, что также

снижает эффективность реализации политики. В недостаточной мере

используются современные технологии менеджмента, работы с

общественностью.

----------------------------------------------------------------------

| Действия по решению проблем: |

| - разработать единый формат и ввести регулярный процесс стратеги-|

|ческого планирования в государственных органах; |

| - разработать пакет нормативных документов по практическому внед-|

|рению "электронного правительства"; |

| - упорядочить процедуры принятия решений, а также полномочий,|

|обязанностей и ответственности через разработку "Системы контроля |

|управления",являющейся важным механизмом обеспечения эффективности,|

|прозрачности,подотчетности и доступности в современных организациях;|

| - провести системный анализ и оптимизировать организацию операци-|

|онных и деловых процессов; |

| - усилить координацию отраслевых мер политики и сотрудничества|

|между министерствами и государственными ведомствами, а также по вер-|

|тикали - между центром и регионами; |

| - развить современные вспомогательные системы управления, такие|

|как финансовый менеджмент,управление человеческими ресурсами, управ-|

|ление материально-техническим обеспечением, внутренний аудит, инфор-|

|мационные системы управления и др.; |

| - внедрить во всех органах государственной власти современные ме-|

|ханизмы взаимодействия с общественностью на этапах разработки,реали-|

|зации и корректировки политики. |

|--------------------------------------------------------------------|

Нормативно-правовая база

За последние годы в целях совершенствования законотворческой

деятельности государства проведены определенные преобразования.

Создано в Министерстве юстиции Кыргызской Республики Главное

управление - Центр по координации законопроектной деятельности

Правительства Кыргызской Республики. Данный институт будет на

регулярной основе осуществлять планирование, инвентаризацию и правовую

экспертизу законодательных работ. В рамках законодательной инициативы

Правительство регулярно принимает постановления о плане

законопроектных работ и периодически рассматривает его реализацию.

Принимаются меры по активизации работы ранее созданного

Консультативного совета по координации законотворческой деятельности

государственных органов при Президенте Кыргызской Республики.

Образована Кыргызская государственная юридическая академия, одной из

функций которой определено экспертно-аналитическое обеспечение

правовой политики и нормативных правовых актов Кыргызской Республики,

анализ эффективности законотворческого процесса и прогнозирование

направлений его развития.

Для нормативного закрепления процесса согласования законопроектов с

гражданским обществом принят Закон "О нормативных правовых актах

Кыргызской Республики". В целях расширения доступа гражданского

общества к законопроектной деятельности в Министерстве юстиции

Кыргызской Республики создана централизованная база данных правовой

информации, функционируют регулярно обновляемые электронные системы

"Токтом", "Эдвайзер" и т.д. Однако, несмотря на это, по-прежнему

остаются проблемы, связанные с недостаточным качеством нормативных

правовых актов, несовершенством механизмов инвентаризации

законодательства, слабой координацией законопроектных работ и

несвоевременным обеспечением проводимых реформ нормативно-правовой

базой. Реализация и гармонизация законодательства осуществляются

недостаточно интенсивно. Несоответствие отечественной законодательной

базы международным стандартам в целом сдерживает процесс интеграции

Кыргызстана в мировое сообщество.

----------------------------------------------------------------------

|Действия по решению проблем: |

| - разработать и утвердить единые форматы и стандарты качества и|

|сопровождения законопроектной деятельности; |

| - разработать механизмы координации законопроектных работ как у|

|каждого субъекта законодательной инициативы, так и в целом всех ее|

|субъектов; |

| - совершенствовать регламент рассмотрения и принятия норматив-|

|но-правовых актов; |

| - разработать и утвердить четкие механизмы регулярной инвентари- |

|зации законодательства, обеспечить полную, своевременную и комплекс-|

|ную кодификацию и внесение изменений и дополнений во все ранее при-|

|нятые нормативные правовые акты в связи с принятием нового норма-|

|тивного правового акта; |

| - реализовать Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Евро- |

|пейским Союзом, предполагающее гармонизацию нормативно-правовой базы|

|Кыргызской Республики с нормами Европейского Союза; |

| - совершенствовать механизмы более активного вовлечения и участия|

|гражданского общества в законотворческую деятельность;|

| - разработать и реализовать план мероприятий по повышению потен-|

|циала Министерства юстиции Кыргызской Республики и юридических служб|

|всех государственных органах. |

|--------------------------------------------------------------------|

Государственная служба

В целях совершенствования системы государственной и муниципальной

службы была модернизирована нормативно-правовая база. Кроме того, в

целях проведения единой политики управления человеческими ресурсами в

системе государственного управления создана Национальная комиссия по

делам государственной службы. В рамках повышения профессионализма

кадров в системе государственного управления была утверждена Программа

обучения и повышения квалификации государственных и муниципальных

служащих на 2004-2005 гг. Вместе с тем, по-прежнему существуют

проблемы чрезмерной политизации государственной службы, высок процент

сменяемости государственных служащих при смене руководства. Количество

государственных служащих не соответствует функциям, исполняемым

государственными органами: имеют место как их необоснованно излишняя

численность, так и дефицит кадров в отдельных структурах. Применение

устаревших норм для определения потребностей в рабочей силе снижает

возможность ведомств повышать результативность своей деятельности за

счет использования меньшего количества работников. В системе

государственной службы слабо внедряются принципы прозрачной и

равноправной конкуренции, что отражается на общем уровне

профессионализма государственных служащих.

Недостаточная материальная мотивация работников государственной

службы ведет к оттоку кадров в частный сектор. Так, в сфере финансовой

деятельности города Бишкек соотношение средней заработной платы

работников государственного управления к средней заработной плате в

частном секторе составляет 44,7%((2) см. примечание). Кроме того,

недостаточно развиты механизмы нематериальной мотивации, такие как

престиж государственной службы, карьерный рост, награждения,

социальное стимулирование и прочее.

В целом потенциал служащих государственных органов остается на

низком уровне. Еще недостаточно эффективна существующая система

обучения и повышения квалификации, что связано как с финансовыми

трудностями, так и с отсутствием в достаточном количестве и

соответствующих потребностям переобучения и повышения квалификации

кадров образовательных центров и программ. Отдельные ведомственные

учебные центры малоэффективны и во многом дублируют друг друга.

Большинство из указанных факторов прямо или косвенно влияют на

высокий уровень коррупции в системе, о чем свидетельствуют многие

исследования, проведенные как в Кыргызстане, так и в других странах

переходного периода. Сходные, но еще более острые проблемы наблюдаются

в системе муниципальной службы, роль которой приобретает особую

важность в свете процессов децентрализации.

----------------------------------------------------------------------

| Действия по решению проблем: |

| - реализовать комплекс мер по борьбе с коррупцией в системе госу-|

|дарственного управления(3) см. примечание); принять и обеспечить ре-|

|ализацию Закона "О декларировании и публикации доходов и имущества|

|высокопоставленных государственных лиц и членов их семей" и другие|

|нормативно-правовые акты, направленные на борьбу с коррупцией;|

| - в целях обеспечения преемственности проводимой политики, повы- |

|шения устойчивости государственной службы внедрить принципы разделе-|

|ния должностей государственной службы на политические и карьерные|

|должности,а также внедрить институт государственных секретарей в ор-|

|ганах государственного управления (через принятие и реализацию новых|

|норм в Законе "О государственной службе"); |

| - доработать и принять Закон "О муниципальной службе" в соответс-|

|твии с проектом Закона "О государственной службе", в котором необхо-|

|димо отразить современную роль, права и обязанности муниципальных|

|служащих; |

| - привести количество государственных служащих в соответствие с|

|функциями, исполняемыми государственными органами; |

| - внедрить реальные инструменты обеспечения конкуренции в кадро-|

|вой политике; |

| - разработать пакет мер по усилению материальной и нематериальной|

|мотивации государственных служащих; |

| - провести исследования по оценке кадрового потенциала и потреб-|

|ностей в обучении в системе государственного управления; |

| - проанализировать качество существующей системы обучения и повы-|

|шения квалификации кадров системы государственного управления и раз-|

|работать пакет мер по совершенствованию образовательной системы для|

|подготовки специалистов по разным направлениям государственного уп-|

|равления; |

| - усилить механизмы реализации гендерной политики в системе госу-|

|дарственной службы. |

|--------------------------------------------------------------------|

Финансовые ресурсы

В период с 2000 по 2003 годы государство стало больше уделять

внимания финансированию социальной сферы. Так, в 2003 году по

сравнению с 2000 годом социальные расходы увеличились на 2,7

млрд.сомов. Этому во многом способствовали успешные переговоры по

реструктуризации внешнего долга страны через процедуры Парижского

клуба, в результате которых удастся значительно (на 123 млн.долл.США)

снять нагрузку с бюджета на обслуживание внешнего долга и направить

данные средства на социальные нужды населения.

С каждым годом увеличивается объем поступающих доходов. Так, по

сравнению с 2000 годом в 2003 году объем доходов государственного

бюджета увеличился на 64% и составил 19,4% к ВВП. В результате

предпринятых действий постепенно сокращается дефицит бюджета. Если в

2000 году он составлял 2% к ВВП, то в 2003 году его значение составило

0,8% к ВВП.

В целях совершенствования планирования и усиления предсказуемости

государственных расходов, Министерством финансов Кыргызской Республики

разработан и внедрен механизм среднесрочного прогнозирования бюджета.

Для повышения отчетности и подконтрольности расходования

государственных средств внедрены механизмы консолидации специальных

средств в бюджетную систему Казначейства. Кроме того, проведение

регулярных мер по повышению прозрачности бюджетного процесса позволили

повысить уровень осведомленности и участия гражданского общества и

частного сектора в бюджетном процессе.

Однако осталось еще много не разрешенных проблем в системе

государственных финансов. По-прежнему имеет место несвоевременное и

неполное финансирование запланированных государством мероприятий

(средний годовой уровень исполнения государственного бюджета

составляет 90-95% от прогнозных показателей). Регулярное внесение

непоследовательных изменений в среднесрочные бюджетные показатели, а

также утверждение мер политики, не подкрепленных бюджетными ресурсами,

свидетельствуют о том, что еще не на достаточно качественном уровне

проводится разработка среднесрочного финансового прогнозирования.

Сохраняется слабый уровень приоритезации государственных расходов, что

приводит к нерациональному распределению государственных средств.

Несмотря на то, что еще два года назад была поставлена задача по

переходу на программное финансирование, в настоящее время реально ни

одно из государственных ведомств не финансируется по данному принципу.

Несмотря на начавшуюся децентрализацию республиканского бюджета,

возможности местных бюджетов остаются слабыми. Удельный вес

собственных доходов местных бюджетов в общей сумме доходов местных

бюджетов составляет около 50 процентов. В силу низкого уровня

автоматизации системы казначейства и других субъектов платежной

системы еще недостаточны прозрачность, подконтрольность и

подотчетность использования государственных средств. Механизмы и

процедуры аудита использования государственных средств не

соответствуют стандартам Международной организации высших аудиторских

учреждений (INTOSAI). Кроме того, несоответствие стандартов

отечественной финансовой отчетности по государственным расходам

международным стандартам ограничивает возможности внедрения

современных методов управления расходами.

Вплоть до второго полугодия 2003 года Центральное казначейство

применяло статистику государственных финансов 1986 года, начиная со

второго полугодия 2003 года оно применяет статистику государственных

финансов 2001 года; полное внедрение ожидается к 2006 году.

Сохраняющаяся неполная интегрированность внебюджетных фондов в

систему Казначейства не позволяет в достаточной мере качественно

управлять данными ресурсами. Сохранение неденежных операций в

бюджетном процессе (ежегодно такие операции в объеме всех

государственных финансовых операций, по официальным данным

Министерства финансов Кыргызской Республики, составляют около 10%),

несовершенство механизмов формирования и использования специальных

средств (всего 7 органов государственного управления перешло на полное

бюджетное финансирование) создают благодатную почву для роста

коррупции в финансовой системе.

К проблемам, связанными с расходами, добавляются трудности с

недостаточным уровнем налоговых и неналоговых сборов. К сожалению,

объем собираемых доходов еще не соответствует тем возможностям,

которые есть у страны. Общий объем государственных доходов по

отношению к ВВП в Кыргызстане 19,4%, в то время в таких странах, как

Украина, Россия и Беларусь данный показатель составляет свыше 30%.

Ситуация осложняется высоким уровнем коррупции в фискальных органах.

Несмотря на то, что произошло объединение Налоговой инспекции и

Таможенного комитета в Комитет по доходам при Министерстве финансов

Кыргызской Республики, остаются проблемы взаимодействия между этими

органами из-за нечеткой организации деловых процессов. Кроме того, для

оптимизации управления внешним долгом были сокращены внешние

заимствования под гарантию правительства. Если в 2000 году объем ПГИ

составлял 8,1% к ВВП, то в 2003 году он составил лишь 4,0% к ВВП, т.е.

сократился в два раза. К сожалению, сложившийся разрыв еще не

покрывается в полной мере притоком прямых инвестиций. Если объем

прямых инвестиций в 2000 году составлял 6,3% к ВВП, то в 2003 году он

возрос незначительно и составил 8,7% к ВВП.

----------------------------------------------------------------------

| Действия по решению проблем: |

| - обеспечить адекватное и своевременное финансирование приоритет-|

|ных направлений,определенных в КОР/НССБ; |

| - совершенствовать методы среднесрочного макроэкономического и|

|финансового прогнозирования; |

| - усилить профессиональный потенциал Министерства финансов Кыр-|

|гызской Республики, других министерств и административных ведомств,|

|областных и местных государственных администраций по разработке |

|среднесрочного прогноза бюджета; |

| - разработать и внедрить четкие механизмы приоритезации целей и|

|задач национальных,государственных и отраслевых программ и государс-|

|твенных расходов,необходимых на их реализацию; |

| - разработать и внедрить механизмы перехода к полноценному прог-|

|раммному финансированию всех органов государственной власти; |

| - разработать и внедрить механизмы усиления местных бюджетов; |

| - разработать и реализовать план модернизации системы Казначейс-|

|тва; |

| - принять и реализовать новый Закон "О Счетной палате" в целях|

|перехода на международные стандарты аудита; |

| - разработать и внедрить национальные стандарты финансовой отчет-|

|ности по государственным расходам, соответствующие международным|

|стандартам; |

| - ликвидировать неденежные операции в бюджетном процессе; |

| - полностью упорядочить систему специальных средств; |

| - обеспечить консолидацию внебюджетных фондов в систему Казна-|

|чейства; |

| - установить полный запрет на утверждение мер политики, не подк-|

|репленных бюджетными и иными финансовыми ресурсами; |

| - разработать и принять новый Налоговый и Таможенный кодексы. |

|--------------------------------------------------------------------|

Реализация комплекса запланированных мероприятий по

совершенствованию административного управления должны дать следующие

ожидаемые результаты:

Результат первый: повышение потенциала государственных институтов;

Результат второй: усиление качества административного управления.

2. Совершенствование экономического управления

В целях совершенствования экономического управления предстоит

ответить на вопрос:

каким образом усовершенствовать механизмы влияния государственного

сектора на повышение экономического потенциала страны с целью

расширения возможностей государства по эффективному выполнению всех

своих функций?

Развитие Кыргызстана в рамках комплексного процесса КОР/НССБ уже

дали свои позитивные результаты. Главным из них является тот факт, что

рост экономики стал работать на сокращение уровня бедности в стране. С

2000 года по 2003 год уровень бедности сократился с 52% до 40,8%

соответственно. При этом с каждым годом совершенствуется управление

макроэкономическими процессами в стране. Об этом свидетельствуют все

макроэкономические индикаторы. Так, средний рост ВВП за последние

четыре года составил около 4,3%, уровень инфляции снизился с 18% в

2000 до 3,1% в 2003 году. С 2001 года наблюдается устойчивый темп

прироста учетного курса национальной валюты. С начала 2001 года по

первый квартал 2004 года кыргызский сом по отношению к доллару США

укрепился приблизительно на 11%.

Происходит постепенная диверсификация структуры экономики. С каждым

годом сфера услуг занимает все большую долю в ВВП. Так, например, если

в 2000 году ее удельный вес в структуре ВВП составлял 31,8%, то в 2003

году эта цифра составила около 35%. Проведение либеральной

экономической политики в стране привело к тому, что индекс

экономической свободы республики в рейтинге мировых стран уменьшился с

3,65 в 2001 году до 3,35 в 2003 году, что говорит о постепенном

расширении перспектив долгосрочного экономического роста страны по

мировым стандартам.

Процессы приватизации, а также введение частной собственности на

землю позволили сформировать класс частных предпринимателей и

фермеров. За последние годы доля частного сектора в формировании ВВП

составила в среднем около 84%. Для дальнейшего улучшения условий

развития частного сектора, а также сокращения административных

барьеров со стороны государства в республике заложены правовые основы

дерегулирования экономики. Расширяется доступ предоставления услуг в

секторе здравоохранения и образования. Постепенно улучшается качество

услуг социальной защиты населения. За период с 2000 по 2003 годы

индекс человеческого развития вырос с 0,719 до 0,728.

Однако еще существует много резервов для существенного повышения

качества управления экономикой. В некоторых важных сферах

экономической деятельности государства до сих пор не разработаны

политики развития на основе различных видов стратегий и программ (см.

классификацию).

----------------------------------------------------------------------

| Классификация стратегий и программ |

| Общенациональные стратегии - стратегии, охватывающие развитие|

|страны в целом. Примером могут служить программы КОР/НССБ.|

| Макроэкономические - это стратегии/программы по созданию и под-|

|держке благоприятных условий развития на макро уровне.К ним относят-|

|ся такие программы как ПРГФ, осуществляемые Правительством страны|

|совместно с Международным валютным фондом. |

| Межсекторальные или региональные стратегии/программы - это стра-|

|тегии/программы развития определенной сферы или области,предполагаю-|

|щие сфокусированное взаимодополняющее воздействие других страте-|

|гий/программ. Примерами таких стратегий/программ могут служить Комп-|

|лексная стратегия развития села, стратегия/программа стимулирования|

|занятости, стратегия развития малых городов, регионов и т.д.|

| Линейные (отраслевые) стратегии/программы сосредоточены на разви-|

|тии отдельных отраслей.Например,к ним относятся стратегии развития|

|образования,здравоохранения,туризма. |

| Ресурсные стратегии/программы - это стратегии/программы ресурсно-|

|го обеспечения других стратегий.К ним относятся стратегии по рефор-|

|мированию бюджетного процесса,стратегии помощи стране со стороны ор-|

|ганизаций донорского сообщества, реализуемые совместно с международ-|

|ными организациями и другие. |

| Стратегии/программы мониторинга и оценки - это стратегии/програм-|

|мы,обеспечивающие качественный непрерывный контроль и объективный|

|анализ запланированых стратегий для оптимизации управления процессом|

|реализации.Примерами могут служить стратегия мониторинга и оценки|

|КОР/НССБ,отдельных стратегий и программ другого уровня. |

| Стратегии/программы расширения экономических возможностей страны.|

|Примерами могут служить стратегия по продвижению экспорта товаров и|

|услуг,стратегия маркетинга страны, международные программы, в реали-|

|зации которых принимает участие Кыргызская Республика. |

|--------------------------------------------------------------------|

Так, еще не разработана на современном уровне стратегия продвижения

экспорта товаров и услуг. Отсутствует реалистичная и обоснованная

стратегия развития малых городов страны. Не разработаны реалистичные и

комплексные стратегии и программы развития в ряде секторов экономики,

основанные на современных технологиях подготовки и реализации таких

политических документов. Не утверждены стратегии по развитию

энергетики, горнодобывающей промышленности. До сих пор отдельные

области республики проводят экономическое управление без утвержденных

сбалансированных перспективных стратегий развития. Все это приводит к

тому, что проводимая региональная и отраслевая политика не носит

системного и комплексного характера с четко обозначенными целями,

ожидаемыми результатами и соответствующим материально-финансовым

обеспечением.

Кроме того, даже при наличии различных видов стратегий, как правило,

многие из них методологически не соответствуют принципам и стандартам

КОР и НССБ. Все это приводит к тому, что многие из них не реалистичны

уже на стадии их разработки. Такая ситуация приводит к тому, что

многие стратегии не скоординированы между собой, не обеспечивают

взаимодополняемости мер политики и рационального расходования

ресурсов, не учитывают мнения гражданского общества.

Из-за недостаточной профессиональной подготовки, слабой

конкурентоспособности используемых инструментов анализа и

прогнозирования уровень аналитической работы остается на низком

уровне. Это существенно влияет на качество разработанных мер политики.

Кроме того, в связи с наличием слабого аналитического потенциала

органов государственного управления в выработке стратегических

подходов развития имеет место высокая зависимость от влияния доноров

на формирование политики. При этом ситуация осложняется еще и слабой

координацией между донорами и предоставляемой ими технической помощи.

До сих пор отсутствуют утвержденные методологии по приоритезации

программ развития, что приводит к тому, что многие мероприятия не

выполняются, а поставленные цели не достигаются.

Из-за отсутствия механизмов по оценке стоимости программ развития не

всегда удается осуществить рациональное распределение имеющихся

ограниченных средств. В силу того, что в утвержденных стратегиях

развития недостаточно уделяется внимание организации системы

мониторинга и оценки реализации политики, процесс ее корректировки,

как правило, идет либо с большим отставанием, либо принятые меры

оказывают слабое качественное воздействие на решение проблемы. Это

приводит к отсутствию навыков и недостаточной практике в определении

превентивных мер, необходимости осуществления действий в условиях

"кризисного" управления.

Для дальнейшего усиления качества экономических реформ и

направленности их результатов на повышение благосостояния каждого

кыргызстанца необходимо целенаправленное совершенствование

экономического управления со стороны государства. Прежде всего, это

касается повышения качества разрабатываемой политики в виде стратегий

и программ развития в различных сферах функционирования государства.

Именно реализация таких стратегий и программ, разработанных на единой

методологической основе и логистике, в тесной увязке с КОР/НССБ должна

привести к эффективному достижению целей по сокращению бедности в

стране, устойчивому экономическому и социальному развитию.

Требуемый эффект и результативность такого подхода достигается

благодаря тому, что уже на уровне разработки политики обеспечивается:

- широкое вовлечение гражданского общества и частного сектора в

разработку и реализацию политики на основе партнерства и участия;

- координация и фокусирование различных политик на отраслевом,

региональном, межсекторном и других уровнях на достижение реальных и

ощутимых результатов;

- реалистичность разрабатываемых мер политики;

- приоритезация мер политики на основе четких и обоснованных

критериев;

- рациональное ресурсное планирование для своевременного и

адекватного обеспечения мер политики необходимыми ресурсами;

- проектирование реалистичного плана действий с закреплением

ответственности за его реализацию, сроков исполнения, ожидаемых

результатов, стоимости и источников финансирования;

- оптимизация процесса реализации;

- организация эффективной системы мониторинга и оценки реализации

запланированных мер политики;

- гибкость в совершенствовании процесса разработки политики.

Такой подход позволяет привести все меры политики в соответствие

имеющемуся потенциалу страны. Кроме того, все это позволяет

последовательно усиливать потенциал государства в проведении

независимого управления экономикой, обеспечения на необходимом уровне

всех составляющих безопасности страны.

----------------------------------------------------------------------

| Действия по решению проблем: |

| - провести инвентаризацию всех стратегий развития на соответствие|

|принципам и методологии КОР/НССБ; |

| - утвердить методологию по разработке различных стратегий в рам-|

|ках общегосударственной стратегии КОР и НССБ; |

| - разработать и реализовать стратегии развития тех сфер жизнедея-|

|тельности, в которых еще не утверждена политика будущего развития;|

| - разработать стратегии развития всех регионов,а также городов|

|Бишкек и Ош на основе принципов и методологии КОР/НССБ; |

| - провести инвентаризацию и упорядочение функций и ответственнос-|

|ти всех действующих государственных органов, участвующих в координа-|

|ции разработки и реализации экономической политики на всех уровнях,|

|внедрить единые и ясные механизмы ее координации на всех уровнях; |

| - разработать и реализовать конкретные программы по усилению по-|

|тенциала государственных институтов в проведении аналитической рабо-|

|ты,прогнозированию и превентивному развитию; |

| - разработать и внедрить механизмы приоритезации программ разви-|

|тия и предусмотренных в них мероприятий; |

| - разработать и внедрить методологии по оценке стоимости программ|

|развития; |

| - разработать и внедрить инструменты финансирования государствен-|

|ных органов на программной основе; |

| - внедрить системы мониторинга и оценки в каждую из утверждаемых|

|стратегий развития; |

| - усилить координацию донорской помощи через разработку и реали-|

|зацию стратегий развития. |

|--------------------------------------------------------------------|

Ожидаемыми результатами от реализации запланированных мероприятий по

реформе экономического управления будут:

результат третий: проведение скоординированной политики в

приоритетных направлениях экономического развития, обеспечивающей

человеческое развитие; соблюдение и постепенное повышение уровня

социальных стандартов;

результат четвертый: повышение отечественного потенциала по

обеспечению качественного экономического управления.

3. Совершенствование политического управления

В целях совершенствования политического управления предстоит

ответить на вопрос:

как обеспечить качественное и своевременное выполнение цикла

управления политикой для эффективной реализации функций государства?

Наличие долгосрочных и среднесрочных стратегий развития, таких как

КОР и НССБ, а также проведение конституционных преобразований

позволили создать надежную базу для качественного сопровождения

общегосударственной политики адекватными административными реформами

на самом высоком уровне политического управления. При этом обеспечен

баланс различных ветвей государственной власти. Кроме того, путем

реализации Национальной программы "Права человека" и обеспечения

выполнения принципов Демократического кодекса созданы условия для

широкого участия населения в разработке и реализации политики на

принципах партнерства и участия. Указанные меры и шаги в перспективе

будут способствовать повышению качества всего политического

управления.

Важно отметить, что вышеуказанные меры по совершенствованию

административного и экономического управления также будут

способствовать улучшению качества политического управления.

Вместе с тем, цикл управления политики реализуется по-прежнему

недостаточно эффективно. При этом не проводится регулярный анализ

уровня выполнения и соответствия каждого из этапов цикла управления

политикой. Зачастую процесс формирования политики на самом высоком

уровне страдает от недостатка глубоко проработанных альтернативных или

взаимодополняющих вариантов профессиональных аналитических предложений

со стороны государственных институтов. Кроме того, многие задачи,

поставленные руководством страны, выполняются несвоевременно и

некачественно. Во многом это зависит от качества разрабатываемых

инструментов политики, уровня проектирования предстоящих мероприятий,

а также рациональности распределения ресурсов и их достаточности.

До сих пор отсутствует соответствие между выработкой политики и

институциональными реформами на уровне министерств, ведомств и

областных администраций. Как правило, выработка различных видов

стратегий осуществляется обособленно от административных реформ. В

связи с этим организационная структура и потенциал органов

государственного управления не в полной мере соответствует

определенной политике и разработанным для ее реализации стратегиям и

программам.

В министерствах и ведомствах, местных государственных администрациях

не обеспечивается переход на программное и проектное управление,

отсутствуют соответствующие структурные подразделения, которые должны

обеспечить организацию эффективной реализации выработанной политики. В

силу того, что еще в целом неразвиты механизмы мониторинга и оценки,

несвоевременно работает система превентивного управления,

предупреждения и урегулирования кризисных ситуаций в целях обеспечения

безопасного развития. За последние годы наблюдались отдельные события

политического характера, когда государственные власти действовали с

запаздыванием и не всегда на должном уровне.

----------------------------------------------------------------------

| Действия по решению проблем: |

| - разработать и утвердить четкий регламент и стандарты качества|

|выполнения всех этапов цикла управления политикой; |

| - разработать и внедрить современные методы проектирования плана|

|действий по своевременному и качественному преобразованию стратеги-|

|ческих заявлений руководства страны в реальные результаты,ощутимые|

|населением страны; |

| - разработать и внедрить механизмы по обеспечению баланса между|

|процессом разработки политики и процессом административных реформ на|

|всех уровнях государственного управления; |

| - реализовать комплекс мероприятий по повышению потенциала госу-|

|дарственных органов для расширения их возможностей в формулировании|

|достаточных вариантов политики,в соответствии с запланированными ре-|

|формами по административному и экономическому управлению; |

| - развивать и внедрять механизмы предупреждения и урегулирования|

|кризисных ситуаций в целях обеспечения безопасного развития; |

| - определить четкий регламент полномочий и ответственности каждо-|

|го государственного органа при возникновении кризисных ситуаций.|

|--------------------------------------------------------------------|

В результате реализации запланированных мероприятий по

реформированию политического управления будут получены следующие

ожидаемые результаты:

результат пятый: повышение потенциала государства по обеспечению

качества политического управления;

результат шестой: регулярное совершенствование реализации цикла

управления политикой.

V. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ

В целях обеспечения координации всех действий, единства принципов

реформирования, а также усиления воздействия реформы государственного

управления на конечный результат будут реализованы следующие

последовательные организационные мероприятия.

На первом этапе работы на базе Национального совета по

добросовестному управлению (НСДУ) будет создана центральная экспертная

группа (ЦЭГ) проектировщиков управления. Данная группа будет

координировать и управлять процессом реформирования и предоставлять

экспертные услуги органам государственного управления. Работа ЦЭГ

заменит работу всех предыдущих рабочих органов, связанных с

реформированием государственного управления. В целях чего будет

проведено упорядочение и систематизация процессов формирования и

деятельности рабочих групп, комиссий и других временных органов,

работающих по вопросам реформирования государственного управления и

государственной службы. Единая координация деятельности в одном органе

позволит придать реформам устойчивость и систематичность в

соответствии с принципами КОР/НССБ.

Через широкие обсуждения и консультации со всеми заинтересованными

сторонами ЦЭГ обеспечит консенсус по подходу к реформированию системы

государственного управления. Практический этап мероприятий начнется с

обучения членов ЦЭГ современным методам модернизации государственного

управления с привлечением международных экспертов. Для содействия

работе ЦЭГ и продвижения реформ в различных сферах государственного

управления будут созданы линейные экспертные группы (ЛЭГ) по

отраслевым и региональным направлениям, что позволит обеспечить единую

координацию процесса реформирования системы государственного

управления на всех уровнях государственного управления. Для

обеспечения понимания и применения единых подходов эксперты ЛЭГ будут

обучены методике реформирования конкретной организационной структуры,

операционных задач и функций. После чего ЛЭГ займутся сбором

информации и изучением ситуации в соответствующей организационной

структуре. По результатам этой работы ЛЭГ, при поддержке ЦЭГ,

разработают комплекс конкретных мероприятий по реформированию

различных органов государственной власти, предполагающий оценку и

прогнозирование существующих и возможных проблем, а также выработку

предложений по их решению и будущему развитию. Предлагаемые меры будут

направлены на обеспечение согласованности административных реформ и

политики развития на всех уровнях государственного управления. Далее,

с учетом всех предложений ЦЭГ и ЛЭГ разработают скоординированную

схему реализации календарного и ресурсного плана действий, что в целом

поможет приоритезировать мероприятия.

Объединив все материалы, ЦЭГ разработает единый комплексный план

действий по реформированию системы государственного управления на всех

уровнях власти, который будет сопровождаться руководством по его

реализации. Комплексный план должен будет состоять из:

- четких задач;

- мероприятий по их решению;

- ожидаемых результатов от их реализации;

- оценки стоимости мероприятий;

- источников ресурсов для их осуществления;

- исполнителей;

- сроков исполнения.

Для повышения эффективности экономического управления и координации

всех усилий в экономической сфере необходимо утвердить методологию

разработки различных стратегий в рамках общегосударственной стратегии

КОР и НССБ. Все рабочие группы, ответственные за разработку различных

видов стратегий, будут обучены методологии КОР и НССБ, что позволит

обеспечить применение единого подхода к разработке стратегических

документов. В секретариате по КОР будет сосредоточен механизм,

обеспечивающий инвентаризацию и координацию разработки всех

стратегических документов.

В сфере политического управления будет разработан и внедрен механизм

комплексного анализа цикла управления политикой, что позволит внедрить

постоянный контроль над работой системы государственного управления.

На системной основе будут внедряться механизмы совершенствования цикла

управления политикой, направленные на постоянное саморазвитие системы

государственного управления.

План организационных мероприятий по реализации данной стратегии, с

указанием организационных мероприятий, ожидаемых результатов,

исполнителей и сроков по реформированию трех составляющих

государственного управления представлен в Приложении 1.

VI. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

В среднесрочном прогнозе бюджета на 2005-2007 годы на

государственные услуги предусмотрены средства с ежегодным ростом около

3% к 2004 году (см. Приложение 2). В среднем на государственные услуги

из бюджета ежегодно будут выделяться порядка 85,6 млн.долл.США в 2004

году и до 88,2 млн.долл.США в 2007 году. При этом расходы на

заработную плату (включая отчисления в фонд социального страхования)

представляют собой одну из самых крупных категорий расходов

государственного бюджета.

Для проведения реформы государственного управления также

привлекаются ресурсы доноров (см. Приложение 3). Так, Всемирным банком

предоставлен кредит на оказание технической помощи в государственном

управлении (GTAC) на сумму 7,78 млн.долл.США, а также кредит для

структурных преобразований в государственном управлении (GSAC) на

сумму 20,0 млн.долларов США. Азиатским банком развития поддерживаются

проекты по укреплению Администрации Президента, усилению потенциала

Министерства финансов, Министерства сельского, водного хозяйства и

перерабатывающей промышленности на общую сумму 1,9 млн.долл.США.

Департаментом международного развития (Великобритания) совместно с

ПРООН осуществляется проект по модернизации государственного

управления на общую сумму 677,3 тыс.долл.США. Программой развития ООН

также реализуются проекты политического и административного управления

на различных уровнях, затрагивающих стратегии децентрализации,

развития местного самоуправления и борьбы с коррупцией с общим

бюджетом около 3 млн.долл.США Европейской комиссией (ТАСИС)

осуществляются проекты, направленные на обучение государственных

служащих, реорганизацию центральных аппаратов министерств, стоимостью

1,3 млн.долл.США. На стадии переговоров находится проект Европейской

комиссии по поддержке реформы государственного управления, начало

которого предполагается с начала 2005 года на общую стоимость 1,5

млн.долл.США.

В целях рационального распределения имеющихся ресурсов и

качественного достижения цели стратегии реформирования

государственного управления будет проводиться работа по усилению

координации донорской помощи и направлению внешних ресурсов, прежде

всего на разработанные, мероприятия и действия.

Одним из шагов усовершенствования данного процесса будет утверждение

механизмов оценки стоимости мероприятий, их приоритезации, а также

реальный переход Министерства финансов на полное программное

бюджетирование.

VII. МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА

Для качественного отслеживания и контроля хода реализации стратегии

по совершенствованию системы государственного управления разработана

система мониторинга и оценки. Она станет одной из составных частей

общей системы мониторинга и оценки процессов реализации КОР/НССБ в

целом. Идеология построения данной системы полностью соответствует

главным принципам общей системы отслеживания и контроля реализации

всего процесса стратегического развития страны.

Построение такой системы позволит своевременно и адресно выявлять

причины возникших проблем в реализации стратегии, а также обеспечит

необходимой аналитической информацией для принятия решения по

корректировке хода реформ.

Мониторинг и оценка будет осуществляться через измерение индикаторов

на уровне:

- достижения цели (количественный и качественный индикатор);

- выполнения запланированных мероприятий (количественный индикатор);

- достижения ожидаемых результатов (качественный индикатор);

- адекватности ресурсной поддержки (количественный индикатор);

- соблюдения запланированных сроков (количественный индикатор);

- ответственности исполнителей (количественный индикатор).

Система таких количественных и качественных индикаторов была

разработана одновременно с разработкой плана действий по реализации

стратегии (см. Приложение 4).

Многие из этих индикаторов будут измеряться Национальным

Статистическим Комитетом, Министерством финансов, Министерством

экономического развития, промышленности и торговли, Национальным

банком, Национальной Комиссией по делам государственной службы,

областными администрациями и другими государственными органами.

Кроме того, в процессе мониторинга и оценки будут участвовать

гражданское общество, частный сектор, доноры через проведение

исследований, экспертных оценок, опросов.

Все участники системы мониторинга и оценки будут иметь доступ к

информационной системе, сопровождающей процесс реализации КОР и НССБ.

Государственные органы власти, гражданское общество и частный сектор,

донорское сообщество через Интернет могут непосредственно участвовать

в процессе мониторинга и оценки. Для расширения доступа населения к

системе будет активно продолжена организация общественных площадок

доступа во всех регионах республики до уровня айыл окмоту.

Помимо современных технологий будут также использованы традиционные

технологии, когда информация о результатах мониторинга и оценки будет

регулярно публиковаться и распространяться через средства массовой

информации. Будут приниматься все замечания и предложения населения в

письменном виде.

Таким образом, для отслеживания и контроля над ходом реализации

реформирования государственного управления будет создан эффективный

механизм обратной связи со всеми участниками процесса мониторинга и

оценки.

Примечания:

(1) Жогорку Кенешем Кыргызской Республики и Европарламентом в 1999

году было ратифицировано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве

между Европейским Союзом и Кыргызской Республикой, в котором, в

частности, предусмотрены и меры по сближению законодательства, общих

принципов и стандартов в сфере государственного управления.

(2) В финансовой сфере данного региона предполагается наибольшая

прозрачность в раскрытии доходов.

(3) Кыргызстан подписал Антикоррупционный план Действий в рамках

Антикоррупционной Инициативы АБР/ОЭСР по странам Азии и Тихоокеанского

Региона. Кроме того, в декабре 2003 года Кыргызстан присоединился к

Конвенции ООН против коррупции, принятой на 58 сессии Генеральной

Ассамблеи ООН 31 октября 2003 года. В настоящее время идет процедура

ратификации данного документа.