Национальная стратегия Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года (Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики)

Утверждена

Указом Президента

Кыргызской Республики

от 17 декабря 2002 года № 381

"Мировой практике известна только одна

подлинно демократическая форма проявления

массовой активности местного сообщества -

это метод местного самоуправления"

НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ

Децентрализация государственного управления

и развитие местного самоуправления в

Кыргызской Республике до 2010 года

Сокращения и термины

УЧР - Национальная стратегия устойчивого человеческого развития в

Кыргызской Республике.

КОР - Общенациональная стратегия Комплексная Основа развития Кыр-

гызской Республики до 2010 года.

НССБ - Национальная стратегия сокращения бедности.

МСУ - Местное самоуправление.

Децентрализация - процесс передачи части государственных управлен-

ческих функций и полномочий органам МСУ, с предоставлением необходимых

для их осуществления материальных, финансовых и иных средств.

Местное самоуправление - гарантированное Конституцией Кыргызской

Республики право и действительная способность местных сообществ осу-

ществлять управление делами местного значения через представительные и

исполнительные органы власти, а также путем непосредственного участия

граждан.

НСД - Национальная стратегия децентрализации и развития местного

самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года в рамках КОР.

ТОС - Территориальное общественное самоуправление.

НОЧР - Национальный отчет о человеческом развитии.

ПРООН - Программа Развития ООН.

Введение

Настоящая Национальная стратегия децентрализации государственного

управления и развития местного самоуправления в Кыргызской Республике

(далее - Стратегия) разработана в рамках УЧР, КОР и НССБ для достижения

и обеспечения политической стабильности в стране, повышения экономичес-

кого благосостояния народа Кыргызстана и его социального благополучия

посредством консолидации человеческих и материальных ресурсов.

Целью данной Стратегии является определение основных направлений,

путей и способов децентрализации государственного управления и развития

эффективной системы местного самоуправления до 2010 года, как необходи-

мого условия обретения Кыргызстаном качеств правового демократического

государства.

Опыт всех развитых государств мира убедительно свидетельствует о

том, что именно местное самоуправление, будучи наиболее приближено к

гражданам и решая их повседневные и неотложные задачи, укрепляет основы

народовластия, создавая необходимые условия для жизнедеятельности мест-

ных сообществ, стабилизирует политическую систему в целом, выступая в

качестве важного механизма обеспечения единства страны и целостности

государства.

Реализация целей и задач Стратегии, разработанных с учетом опыта

работы отечественных и зарубежных муниципальных органов, позволит обес-

печить системное преодоление имеющихся проблем в сфере управления госу-

дарством и обществом путем рационального распределения полномочий между

органами местного самоуправления и государственного управления, органи-

зации эффективного взаимодействия и сотрудничества между различными

уровнями власти на основе максимального приближения процесса принятия

решения непосредственно к гражданам, что даст возможность улучшить со-

циально-экономическое положение населения и реально снизить уровень

бедности. Развивая достигнутое за последние годы и вводя новые принци-

пы, направленные на всемерное укрепление местного самоуправления (далее

- МСУ), Стратегия предлагает комплексный подход в определении задач на

перспективу и пути их реализации, определяя сроки реализации, механизмы

принятия решений и ответственность за проведение реформ как в среднес-

рочный, так и долгосрочный периоды.

После официального вступления в силу настоящей Стратегии практи-

ческая ее реализация будет осуществлена посредством реализации Прави-

тельством Кыргызской Республики комплексных мероприятий по децентрали-

зации государственного управления и развитию МСУ до 2010 года.

Оценка современного состояния местного самоуправления в Кыргызской

Республике. За последнее десятилетие произошли значительные изменения в

политической и социально-экономической жизни Кыргызстана, охватившие и

сферу местного управления. В ходе целенаправленного осуществления ре-

формы местного самоуправления, начатой в русле конституционных основ и

Указа Президента Кыргызской Республики от 18 августа 1994 года, в рес-

публике был заложен прочный фундамент МСУ. За 8-летний период в этом

направлении принято свыше 50 указов и распоряжений Президента Кыргызс-

кой Республики, около 30 постановлений Правительства Кыргызской Респуб-

лики и ряд других нормативных правовых актов по вопросам децентрализа-

ции государственного управления и развития МСУ.

В результате принятых мер в 2001 году закончился процесс перевода

всех населенных пунктов республики (сел, поселков и городов) на принци-

пы МСУ. В настоящее время на территории республики функционируют 487

сельских, поселковых и городских органов МСУ. Созданы и успешно дейс-

твуют Ассоциация городов Кыргызской Республики и Ассоциация органов

местного самоуправления сел и поселков Кыргызской Республики, объеди-

ненных в Конгресс органов местного самоуправления Кыргызской Республи-

ки, выражающий и защищающий интересы местных сообществ.

В соответствии с решениями Правительства Кыргызской Республики в

коммунальную собственность органов МСУ передано более 9300 объектов со-

циальной инфраструктуры на общую сумму 7 млрд. 935 млн.сомов. Впервые в

2001 году в республике были проведены всеобщие выборы глав МСУ. В целях

более широкого участия населения в деятельности органов МСУ в конце

2001 года в селах, городах и районах республики были проведены народные

курултаи, в которых приняли участие более 90 тысяч делегатов. Основопо-

лагающими законодательными актами, регламентирующими данный аспект в

настоящее время являются принятые в 2002 году законы Кыргызской Респуб-

лики "О местном самоуправлении и местной государственной администра-

ции", "О коммунальной собственности на имущество" и "О судах аксака-

лов".

При активной поддержке ПРООН и других международных организаций в

стране широко разворачивается целенаправленная работа по созданию об-

щинных организаций, и уже накоплен значительный опыт по социальной мо-

билизации членов местных сообществ и формированию местных фондов разви-

тия, которые тесно работают с органами МСУ. Начатый процесс социальной

мобилизации населения и создания общинных организаций и местных НПО

позволяет широко привлекать население к управлению делами местного зна-

чения, преодолевать чувство иждивенчества, выявляя скрытые ресурсы, ко-

торые направляются на решение местных задач. В результате целенаправ-

ленного осуществления реформы местного самоуправления Кыргызстан, по

оценке ряда международных организаций, является в данной области одной

из ведущих стран Содружества.

В настоящее время перед Кыргызстаном стоит задача второй фазы де-

централизации государственного управления и развития МСУ в целях все-

мерного развития системы народовластия. Для этого требуется решить ряд

концептуальных и актуальных вопросов и проблем.

Анализ прогресса и текущей ситуации в республике показал, что

главными нерешенными проблемами дальнейшей децентрализации государс-

твенного управления и развития МСУ являются:

Несовершенность законодательной базы. Сегодня еще не создано необ-

ходимой правовой базы призванной обеспечить, прежде всего, оптимальную

децентрализацию государственного управления, создание эффективных инс-

титутов управления на уровне МСУ, эффективную экономическую и финансо-

вую децентрализацию, создание системы муниципальной службы и развития

их потенциала, социальной мобилизации и т.д.

Медленное осуществление процессов децентрализации государственного

управления и недостаточная государственная поддержка органов МСУ. Орга-

ны МСУ пока еще не получили достаточно власти и финансово-экономических

средств для эффективного осуществления своих прав. В законодательстве

недостаточно четко определены функции и полномочия, ответственность

различных органов исполнительной власти и МСУ. Затянулся процесс пере-

дачи функций и соответствующих финансово-экономических ресурсов органам

МСУ, отсутствует механизм их передачи. Это заметно сдерживает более уг-

лубленное внедрение демократических форм проявления массовой активности

местного сообщества, замедляет ход развития органов МСУ. Одним из фак-

торов препятствующих передаче достаточных полномочий, является многоз-

венность управления по вертикали.

Неэффективные механизмы финансово-экономического регулирования.

Финансы и местный бюджет по-прежнему централизованы, не создана эффек-

тивная налоговая база, крайне ограничены бюджетные возможности органов

МСУ. Не создана правовая база экономической и финансовой децентрализа-

ции. Не урегулирован механизм передачи органам МСУ финансово-экономи-

ческих ресурсов в соответствии с их функциями и полномочиями.

Низкий профессиональный уровень муниципальных служащих, отсутствие

действенной кадровой работы. Еще не принят закон о муниципальной служ-

бе, не создана система работы с кадрами муниципальных служащих, их под-

готовки, переподготовки и повышения квалификации, а также их мотивации

и социальной защиты. Отсутствует информационно-техническое и научно-ме-

тодическое обеспечение кадров органов МСУ.

Недостаточность развития социальной мобилизации и развития челове-

ческого потенциала. Пока еще недостаточно активно осуществляется соци-

альная мобилизация местных жителей в ассоциации, объединения и общинные

организации. Органами местной государственной администрации и МСУ не в

полной мере оказывается поддержка в ходе их создания и развития, слабо

привлекаются их личные сбережения и другие финансовые средства. Отмеча-

ется пассивность населения в процессе принятия решений, способствующих

улучшению их жизни.

Не развито эффективное партнерство и взаимодействие органов госу-

дарственной власти и МСУ, гражданского общества и частного сектора. Ус-

пешный опыт пилотных айыл окмоту по социальной мобилизации и укреплению

общественного и частного сектора, партнерства между государством и об-

щинными организациями недостаточно распространяется во всех регионах

республики, остается ограниченным по масштабам и не сопровождается со-

ответствующей правовой базой. В 2001 году Президентом Кыргызской Рес-

публики был принят указ, направленный на широкое применение опыта соци-

альной мобилизации во всех регионах республики.

Декларация перспектив развития. Ключевыми принципами децентрализа-

ции государственного управления и развития местного самоуправления бу-

дут:

Верховенство закона. Интересы граждан, членов сообществ и МСУ

должны быть закреплены законодательно.

Разграничение полномочий. Это общий принцип институциональной ор-

ганизации власти и управления, устанавливающий, что "решения принимают-

ся как можно ближе к гражданину". Согласно этому, все вопросы, которые

можно решить на местах, должны передаваться из вышестоящего уровня уп-

равления на нижестоящие.

Исключительность. Полномочия, передаваемые органам МСУ, должны

быть по возможности полными и исключительными.

Ограниченный контроль. Любой административный контроль местных

властей может быть осуществлен лишь в тех случаях, когда это установле-

но законами КР.

Значимость. Права и возможности органов МСУ регулировать и управ-

лять значительной долей общественных дел под их собственную ответствен-

ность и в интересах местного населения.

Фискальная децентрализация. Предоставление органам МСУ адекватных

экономических и финансовых ресурсов, соответствующие их функциям и пол-

номочиям.

Партнерство, прозрачное и эффективное управление. Правительство

Кыргызской Республики, органы МСУ, гражданское общество, частный сек-

тор, международные организации, страны-доноры на основе партнерства и

согласия направляют свои усилия на реализацию целей и задач данной

стратегии.

Превентивность. Направления и компоненты Стратегии включают упреж-

дающие меры по преодолению ожидаемых потенциальных препятствий на пути

достижения целей и задач Стратегии.

К 2010 году предполагается создание эффективной организацион-

но-правовой и финансово-экономической базы развития МСУ на основе де-

централизации, которая будет строиться в соответствии с Конституцией

Кыргызской Республики, отражать традиции кыргызского народа и учитывать

международные нормы и опыт в деятельности органов МСУ.

В соответствии с этим предполагается осуществление важных полити-

ческих и административных реформ по дальнейшей децентрализации госу-

дарственного управления и развитию МСУ, которые потребуют изменения ад-

министративно-территориального устройства республики посредством приня-

тия соответствующего правового акта об административно-территориальном

устройстве Кыргызской Республики. В соответствии с задачами УЧР, можно

будет практиковать осуществление пилотных проектов по созданию специ-

альных округов (административных, образовательных, медицинских и дру-

гих) в целях совершенствования системы управления различными отраслями.

Органы МСУ будут иметь децентрализованные финансово-бюджетные

средства, располагать эффективной местной налоговой системой. Они будут

наделены такими правами, как создание местных финансово-кредитных уч-

реждений, получение и заем финансовых средств для долгосрочного инвес-

тирования в социальную инфраструктуру. Все эти права и нормы будут от-

ражены в Законе "О финансово-экономических основах местного самоуправ-

ления", на основе которого повсеместно будут проходить открытые бюджет-

ные слушания по вопросам формирования и исполнения бюджета органов МСУ.

Будет введен единый порядок составления, рассмотрения и утверждения

местных бюджетов, обеспечена прозрачность всей финансово-хозяйственной

деятельности органов МСУ, включая сведения по налоговым поступлениям и

расходам.

Для многих органов МСУ удельный вес их доходов будет формироваться

за счет их собственных налогов, главным среди которых будут земельный

налог и налог на недвижимость, который предстоит ввести в соответствии

с законодательством Кыргызской Республики.

Органы МСУ будут самостоятельно распределять собственные бюджетные

средства по расходам, основываясь на ожидаемых уровнях налоговых пос-

туплений и получаемых грантов из республиканского бюджета и вышестояще-

го территориального уровня. Расходные полномочия будут четко разграни-

чены между всеми уровнями местных бюджетов, в результате чего многие

органы местного самоуправления станут достаточно независимыми в управ-

лении своими финансами. Будет введен новый метод "составления бюджета

на программной основе", который даст возможность оценивать бюджетные

показатели в различных программах и обеспечивать эффективное и рацио-

нальное использование бюджетных средств.

Будет создана эффективная система кадровой работы и муниципальной

службы. Органы МСУ будут обладать развитым человеческим и институцио-

нальным потенциалом, необходимым для эффективного осуществления их

функций. Будет принят Закон Кыргызской Республики "О муниципальной

службе", который позволит муниципальным служащим иметь соответствующие

статус, условия и возможности (заработная плата, социальная защита и

др.).

В высших учебных заведениях республики, в том числе и в Академии

управления при Президенте Киргизской Республики, будет осуществляться

качественная подготовка, переподготовка и повышение квалификации муни-

ципальных служащих. На их базе начнут действовать различные краткосроч-

ные и долгосрочные обучающие курсы и программы. Органы МСУ будут пол-

ностью укомплектованы высококвалифицированными специалистами, перепод-

готовка и повышение квалификации которых будут проходить в региональных

центрах и школах муниципального управления. Широкое применение найдут

информационная система "Электронный айыл окмоту", Дистантная система

обучения муниципальных служащих, будут приняты меры по созданию науч-

но-исследовательских и информационных центров с соответствующей инфор-

мационно-коммуникационной, технической и издательской базой.

Создание эффективной системы социальной мобилизации и превентивно-

го развития позволит достичь активного участия населения в делах мест-

ных сообществ, жители сел и поселков будут организованы в самоуправляю-

щиеся общинные организации и ассоциации, другие институты, с активным

использованием собственных и привлеченных ресурсов. Устойчивые общин-

ные, финансово-экономические организации, фирмы, компании и другие са-

моуправляющиеся институты помогут органам МСУ повысить человеческий по-

тенциал, улучшить жизнь населения, будут способствовать социально-эко-

номическому развитию сел, поселков и городов при активной поддержке ор-

ганов государственной власти.

Среди органов МСУ будет широко распространятся накопленный уни-

кальный опыт проведения социальной мобилизации, формирования местных

фондов развития, микрофинансирования и микрокредитования населения.

Статус, роль общинных организаций, их объединений подлежит закреплению

в соответствующем нормативном правовом акте, направленном на регулиро-

вание их деятельности. Со временем на базе кредитных союзов, фондов

местного развития и других финансово-кредитных учреждений могут быть

созданы сельские муниципальные банки.

Постоянно будут проводиться различные тренинги, в том числе по

планированию, разработке соответствующих проектов и программ, развитию

человеческого потенциала.

Будет проводиться соответствующая работа по построению консолиди-

рованного и справедливого гражданского общества, обеспечению проведения

действенной социальной защиты. Предусматривается развитие эффективного

партнерства местных и центральных органов власти, Правительства Кыр-

гызской Республики и гражданского общества, частного сектора. Усилия

органов МСУ будут направлены на создание рабочих мест, снижение уровня

бедности, обеспечение доступа к качественным медицинским услугам и об-

разованию. В республике будет широко развита сеть различных ассоциаций

органов местного самоуправления, которые совместно с частным сектором,

гражданским обществом, общественными организациями и политическими пар-

тиями будут осуществлять эффективную деятельность. Их потенциал предпо-

лагается направить на преодоление бедности, повышение уровня жизни чле-

нов местных сообществ, развитие социальной инфраструктуры на основе ак-

тивного развития на местах малого и среднего бизнеса, предприниматель-

ства.

1. Формирование эффективной правовой базы

Действующая правовая база требует совершенствования, приведения

нормативных правовых актов в строгое соответствие с Конституцией Кыр-

гызской Республики, а также разработки и принятия в ближайшее время та-

ких приоритетных законов, как "О финансово-экономических основах мест-

ного самоуправления в Кыргызской Республике" и "О муниципальной служ-

бе". Необходимо законодательным путем урегулировать вопросы, связанные

с деятельностью общинных организаций, разграничением функций государс-

твенной власти и местного самоуправления, проведением референдума на

местном уровне и регулированием административно-территориального уст-

ройства Кыргызской Республики.

Одновременно необходимо провести инвентаризацию и анализ действую-

щих нормативных правовых актов в целях устранения противоречий и даль-

нейшей систематизации правовых норм в едином законе.

Необходимо осуществить ревизию действующего Закона Кыргызской Рес-

публики "О Правительстве Кыргызской Республики" в целях урегулирования

отдельных его положений с достижениями реформы местного самоуправления,

с принятыми правовыми актами по местному самоуправлению, в том числе в

части распределения полномочий между центральными и местными властями.

Органы МСУ должны также располагать необходимой законодательной

базой для организации экономической и финансово-бюджетной деятельности.

В этих целях необходимо принять Закон Кыргызской Республики "О внесении

изменений и дополнений в Налоговый кодекс Кыргызской Республики", кото-

рый отрегулирует вопросы местных бюджетов и налогов. Затем будут приня-

ты соответствующие правовые акты по вопросам создания местных фондов

развития и муниципальных банков в городах и селах.

В целях создания правовой базы для организации эффективной системы

муниципальной службы, переподготовки и повышения квалификации муници-

пальных служащих, их научно-методического обеспечения в ближайшее время

в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики будет направлен проект Закона "О

муниципальной службе", содержащий Реестр муниципальных должностей и их

функций. Будет разработан и принят Кодекс профессиональной этики муни-

ципального служащего.

Будет также создана прочная правовая база для развития социальной

мобилизации, дальнейшей консолидации гражданского общества. Следует

принять соответствующие правовые акты по таким вопросам, как - Ассоциа-

ция органов местного самоуправления в Кыргызской Республике.

К 2010 году необходимо принять Кодекс о местном самоуправлении в

Кыргызской Республике, содержащий нормы, обеспечивающие эффективную де-

ятельность органов МСУ. Также должны быть приняты меры по совершенство-

ванию уставов городов, сел и поселков, правовых актов органов МСУ и по-

вышению их роли в деятельности органов МСУ.

В целях организации эффективной деятельности органов МСУ в рамках

законодательства Кыргызской Республики, проведения широкой работы в се-

лах, поселках и городах по правовому воспитанию населения и выполнения

другой соответствующей работы в штатную численность айыл окмоту и го-

родских управ необходимо ввести должности юристов.

Следует организовать соответствующее правовое просвещение населе-

ния, обеспечить свободный доступ к действующим нормативным правовым ак-

там, создать необходимые условия для развития информационно-коммуника-

ционных технических систем.

2. Политические, административные реформы и

государственная поддержка органов местного самоуправления

Политический, административный и институциональные аспекты Страте-

гии нацелены на формулирование и внедрение основополагающих принципов

децентрализации государственного управления и развития МСУ. Прежде все-

го необходимо обеспечить профессионализацию работников органов МСУ осу-

ществить функциональную реформу, организационные и структурные преобра-

зования, включающие в себя разграничение функций и полномочий между

территориальными уровнями управления; устранение параллелизма и дубли-

рования, упразднение ненужных функций и полномочий местных органов го-

сударственного управления и МСУ различного уровня; расширение функций и

полномочий представительных и исполнительных органов МСУ в целях созда-

ния эффективной, функционально сбалансированной системы органов МСУ и

государственного управления.

На первом этапе реализации Стратегии необходимо четко определить

цели и задачи каждого органа государственного и муниципального управле-

ния, разграничить законодательно их функции, полномочия и ответствен-

ность, обеспечить их соответствующими финансовыми и экономическими ре-

сурсами и разработать механизм их передачи.

В соответствии с КОР Стратегия предусматривает ограничение функций

центральных органов государственного управления, в результате чего каж-

дый уровень будет иметь свои четко определенные основные и дополнитель-

ные функции. Для этого необходимо преодолеть существующее положение,

когда каждый уровень государственного управления выполняет по своему

усмотрению функции, которые он считает наиболее важными, перспективны-

ми, выгодными, и передает менее важные полномочия на нижестоящий уро-

вень. Поэтому функции и полномочия, ответственность необходимо закре-

пить только за тем органом государственного управления или МСУ, который

сможет реализовать их наиболее эффективно. На основе такого анализа

должны быть созданы соответствующие структуры управления с учетом це-

лей, задач, объема функций и полномочий.

Принятый недавно Закон Кыргызской Республики "О местном самоуправ-

лении и местной государственной администрации" является основным пози-

тивным шагом в процессе децентрализации, он устанавливает принципы и

основные нормы и направления. Однако в целях дальнейшего совершенство-

вания, обеспечения четкого разграничения полномочий, необходимых для

устранения дублирования и параллелизма между органами МСУ и местной го-

сударственной администрацией, необходимо в этот Закон внести соответс-

твующие изменения и дополнения. Эта работа будет осуществлена в качест-

ве дополнения к процессу по установлению функциональных обязанностей

различных уровней и звеньев. Поэтому необходимо разработать и принять

соответствующий правовой акт о разграничении функций, полномочий и от-

ветственности органов государственного управления и местного самоуправ-

ления, утвердить в законодательном порядке Государственный Реестр функ-

ций и полномочий органов государственного управления и МСУ. При этом

предусматривается следующий принцип разграничения функциональных обя-

занностей:

Республиканский уровень ответственен за определение политики, ми-

нимальных стандартов, обеспечение тарифами, планирование и мобилизацию

крупномасштабных инвестиций.

Местная государственная администрация обеспечивает управление го-

сударственной собственностью, контроль за выполнением органами МСУ об-

щереспубликанских и национальных государственных программ, а также ис-

полнением делегированных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления занимаются непосредственно оказани-

ем услуг населению местных сообществ.

Общинные организации помогают определить приоритетные потребности,

мобилизовать финансовые ресурсы для частичного финансирования и рабочую

силу для малых инвестиционных проектов по улучшению состояния объектов

социальной инфраструктуры.

Должна быть обеспечена открытость и транспарентность системы госу-

дарственного и муниципального управления на всех уровнях, а также дейс-

твенный контроль со стороны населения за деятельностью органов МСУ,

прежде всего за работой глав местного самоуправления и мэров городов. В

этих целях предусматриваются меры по повышению и усилению роли народно-

го курултая, сходов и собраний членов местного сообщества. Особое вни-

мание будет уделено процессам подготовки и проведения качественных вы-

боров депутатов местных кенешей и глав МСУ, повышения политической ак-

тивности населения местных сообществ. При этих условиях члены сообществ

будут равномерно представлены в органах МСУ для проведения адекватного

анализа и рассмотрения потребностей и интересов всех секторов сообществ

(по признакам пола, этнической принадлежности, возрасту, экономическому

и социальному статусу), а также эффективного использования их потенциа-

ла.

Реформа административно-территориального устройства - одна из наи-

более существенных проблем, стоящих перед государством в среднесрочной

перспективе, так как именно от этого зависит количество уровней управ-

ления по вертикали и горизонтали. Существующая четырехуровневая система

административно-территориального устройства (республика, область, район

и города, села, поселки), оставшаяся в наследство от советского команд-

но-административного строя, начала не соответствовать развивающимся де-

мократическим процессам и рыночным отношениям. Эта проблема в будущем

может стать одной из самых сложных и спорных в деле дальнейшего совер-

шенствования системы государственного управления территориями. В этой

связи в рамках данной Стратегии предстоит решить вопрос перехода с че-

тырехуровневого административно-территориального устройства государства

на трехуровневое.

При этом целесообразно проведение пилотных проектов на уровне от-

дельных районов, результаты которых помогут определить возможные прак-

тические направления будущих административно-территориальных преобразо-

ваний. Данная концепция и итоги проведенных пилотных проектов лягут в

основу проекта соответствующего документа, направленного на урегулиро-

вание административно-территориального устройства Кыргызской Республи-

ки.

3. Проведение экономической и финансовой децентрализации

Данная сложная проблема включает в себя комплекс вопросов, решае-

мых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним отно-

сятся вопросы формирования и развития коммунальной собственности, соз-

дания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том чис-

ле учета специфики муниципальных образований при распределении госу-

дарственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной осно-

вы финансово-экономической деятельности органов МСУ и другие. Несмотря

на предпринимаемые усилия в этом направлении, вопрос финансово-экономи-

ческой децентрализации остается нерешенным по ряду причин объективного

и субъективного характера.

Действующая модель деконцентрированных межбюджетных отношений не

способствует укреплению финансово-экономических основ МСУ. В результате

этого имеется резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обес-

печенности, отсутствие у органов МСУ реальных стимулов в повышении со-

бираемости налогов и других поступлений. Более того, территориальные

административные органы вышестоящих уровней при утверждении бюджета

ежегодно пересматривают нормативы отчислений от общегосударственных ре-

гулируемых налогов, что ведет к неопределенности в планировании соци-

ально-экономического развития и местного бюджета органов МСУ. В силу

чего органы МСУ находятся в трудном финансовом положении, испытывая в

большинстве случаев острый дефицит в финансовых ресурсах для поддержа-

ния жизнеспособности объектов коммунальной собственности, сохранения и

развития исторического и культурного наследия, обеспечения благосостоя-

ния населения.

Для улучшения качества предоставляемых социальных услуг, оказывае-

мых на местном уровне, необходимо четко разграничить полномочия по до-

ходам и расходам каждого территориального уровня местного бюджета и за-

конодательно закрепить самостоятельность органов МСУ в распределении

финансовых ресурсов. Согласно принципу субсидиарности, местные власти

ближе к населению и лучше понимают, какие услуги наиболее востребованы

и как они должны быть оказаны местному населению.

Эффективное использование местных финансовых ресурсов обуславлива-

ет внедрение модели составления местного бюджета на программной основе,

которая позволяет органам МСУ распределять средства согласно целям их

приоритетных программ. Местный бюджет органов МСУ, составленный в фор-

мате "Программного бюджета", должен планироваться на долгосрочную перс-

пективу: процесс определения роли, целей и задач каждого учреждения и

организации должен управляться руководством этих учреждений и организа-

ций и органами МСУ. Таким образом, внедрение метода составления и ис-

полнения местного бюджета на программной основе облегчит оценку испол-

нения и улучшит прозрачность расходования средств.

С учетом этого политика государственных расходов должна строиться

на принципе полноты обеспечения и доступности основных услуг для всех

граждан с учетом поддержания в целом макроэкономического равновесия и с

определенным экономическим ростом.

В связи с этим важным условием повышения эффективности межбюджет-

ных отношений в значительной мере является четкое разграничение доход-

ных источников между уровнями бюджетной системы и установление твердых

нормативов отчислений по общегосударственным налогам и регулируемым на-

логам на постоянной основе, что предполагает совершенствование налого-

вого и бюджетного законодательства Кыргызской Республики, разработку

новой прозрачной методики расчета категориальных и выравнивающих гран-

тов. Кроме того, необходимо ввести стимулирующий грант, который будет

предоставляться непосредственно органам МСУ первичного уровня (айыл ок-

моту) на конкурсной основе на капитальные вложения (инвестиции) в объ-

екты социальной инфраструктуры. При этом введение стимулирующего гранта

позволит выделять средства из местного бюджета айыл окмоту на капиталь-

ные вложения (инвестиции) и стимулировать увеличение дохода и расшире-

ние налогооблагаемой базы органов МСУ.

В связи с этим в законодательстве Кыргызской Республики необходимо

четко определить бюджетные полномочия республиканского бюджета, местных

бюджетов между вышестоящими территориальными уровнями и бюджет органов

МСУ.

Такая реформа позволит более точно рассчитывать доходные возмож-

ности и бюджетную обеспеченность органов МСУ и размеры необходимой им

финансовой помощи. Кроме этого, необходимо в разрабатываемом проекте

Закона Кыргызской Республики "О финансово-экономических основах местно-

го самоуправления" предусмотреть стандарты прозрачности финансово-бюд-

жетной системы органов МСУ, так как эффективный контроль может быть

только со стороны информированного местного населения.

Коммунальная собственность, доход от ее аренды и управление недви-

жимостью в комплексе - это организационные рычаги и возможности, с по-

мощью которых решаются задачи структурной перестройки и реформирования

экономики МСУ. Однако для достижения стабильной экономической основы

МСУ необходимо совершенствовать законодательную базу, позволяющую мест-

ным сообществам быть субъектами управления в государстве, а не его при-

датками. В настоящее время еще функционируют предприятия, принадлежащие

государству, которые в основном занимаются обеспечением водой, канали-

зацией, вывозом твердых отходов и другими местными услугами, используя

коммунальную собственность МСУ по принципу хозяйственного управления. В

этих случаях органы МСУ юридически не имеют реального контроля над эти-

ми монопольными поставщиками услуг. Эти предприятия необходимо реструк-

туризировать, при этом учредителями должны являться органы МСУ, а не

государство. При положительном решении этого вопроса органы МСУ, как

учредители, должны внедрить механизмы по общему управлению предприятия-

ми без прямого вовлечения в ежедневное управление таким образом, чтобы

предприятия могли эффективно работать, и были ориентированы на бизнес.

В частности, если предприятия должны выжить и обеспечивать стабильно

услугами местное население, необходимо внедрить полное возмещение из-

держек производства насколько это возможно. Это потребует политической

смелости со стороны органов МСУ при внедрении рациональных тарифов и их

сборе.

Предполагается, что эффективное использование коммунальной собс-

твенности позволит органам МСУ получить максимально возможный нематери-

альный результат в виде количественного роста объектов, обеспечивающих

жизнедеятельность населения местного сообщества (торговля, бытовое обс-

луживание, общественное питание); укрепления конкурентной среды, сниже-

ния цен на потребительском рынке товаров и услуг; образования дополни-

тельных рабочих мест и создания предпосылок для благоприятного инвести-

ционного климата на территории местного сообщества.

Органы МСУ должны улучшать использование коммунальной собственнос-

ти и привлекать частный сектор и группы сообществ для стимулирования

экономического развития. Поэтому в проекте Закона "О финансово-экономи-

ческих основах местного самоуправления" необходимо определить партнерс-

кие отношения между органами МСУ, коммунальными предприятиями и частным

сектором. Эта сфера потребует в долгосрочной перспективе значительной

поддержки институционального развития органов местного самоуправления,

частного сектора и организации сообществ.

4. Становление муниципальной службы

и совершенствование кадровой работы

Для эффективного решения все возрастающих целей и задач органы МСУ

должны иметь эффективную муниципальную службу, обладать высоким челове-

ческим и институциональным потенциалом. Поэтому необходимо принять За-

кон "О муниципальной службе", который обеспечит муниципальных служащих

соответствующими условиями и возможностями (заработная плата, ранги,

повышение квалификации, социальная защита и др.).

Следует создать эффективную систему подготовки, переподготовки и

повышения квалификации муниципальных служащих. Новые условия оказания

услуг будут учитывать особенности системы МСУ и способствовать привле-

чению и удерживанию кадров. В целях проведения эффективной тренинговой

деятельности необходимо разработать и внедрить тренинговые руководства

и материалы по вопросам децентрализации, МСУ, социальной мобилизации,

финансово-экономическим и кадровым, правовым, организационно-методичес-

ким и информационно-коммуникационным вопросам. Необходимо установить

сотрудничество с государственными и негосударственными академическими и

образовательными структурами по вопросам организации систематической

подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных слу-

жащих.

Необходимо широко развить конкурсную систему заполнения вакантных

должностей муниципальной службы, создан, эффективную систему аттестации

муниципальных служащих. Повсеместно следует создать комиссии по этике

муниципальных служащих, разработать и принять Кодекс профессиональной

этики муниципального служащего. Надлежит кардинально изменить психоло-

гию мышления муниципальных служащих. Необходимо совершенствовать управ-

ленческие знания и навыки депутатов местных кенешей, сотрудников орга-

нов МСУ в рамках программ подготовки и повышения квалификации, которые

будут разработаны специально для муниципальных служащих и технического

персонала.

Необходимо, в проекте Закона "О муниципальной службе" заложить

норму о том, что служащие и специалисты органов МСУ будут проходить раз

в пять лет переподготовку или повышение квалификации в высших учебных

заведениях республики, Академии управления при Президенте Кыргызской

Республики, региональных центрах, а также за рубежом. Особое внимание

должно уделяться вопросам обучения и повышения квалификации прежде все-

го депутатов местных кенешей и глав айыл окмоту, старост сел, лидеров

общинных организаций и других руководящих кадров.

Следует в высших учебных заведениях республики, в том числе в Ака-

демии управления при Президенте Кыргызской Республики осуществлять под-

готовку муниципальных служащих. Необходимо постоянно разрабатывать ин-

новационные учебные программы и проводить различные краткосрочные и

долгосрочные обучающие курсы, тренинги для депутатов местных кенешей,

глав айыл окмоту, сотрудников их аппаратов, представителей общинных ор-

ганизаций, общественных и иных организаций. В этой связи необходимо

создать как минимум два региональных центра (на севере и на юге респуб-

лики), с соответствующими базами, педагогическими кадрами и технически-

ми средствами. Следует полностью укомплектовать органы МСУ высококвали-

фицированными специалистами, которые будут успешно проводить реформы на

местах. Инновационные формы и методы в подготовке, поощрении и информи-

ровании сотрудников и граждан станут стимулами и средством в их непре-

рывном образовании и переподготовке. Необходимо обеспечить преемствен-

ность кадров органов МСУ. Особое внимание следует уделить равноправному

гендерному развитию.

Информационное, организационное и научно-методическое обеспечение

органов МСУ, муниципальных служащих. Необходимо создать Дистантную сис-

тему обучения муниципальных служащих и Научно-исследовательский, инфор-

мационный центр, с соответствующей информационно-коммуникационной, тех-

нической и редакционно-издательской базой. Следует разрабатывать, изда-

вать и распространять различные методические пособия, инструкции, руко-

водства и т.д. Необходимо добиваться того, чтобы Научно-исследователь-

ский, информационный центр служил также в качестве Регионального ре-

сурсного центра для всей Центральной Азии.

Мероприятия по развитию человеческого потенциала необходимо начи-

нать с создания информационных центров как в регионах, так и в органах

МСУ. В этих центрах следует сформировать базы данных социально-экономи-

ческого развития сел и городов. В каждом айыл окмоту необходимо создать

системы связи посредством электронной почты. На центральном и регио-

нальных уровнях следует создать системы "Электронный айыл окмоту".

Децентрализацию и развитие местного самоуправления необходимо осу-

ществлять на основе научных достижений, оценки и аттестации, научных

исследований и проектов и, кроме того, на основе мирового опыта.

Следует создать эффективную систему непрерывного образования муни-

ципальных служащих и их информационного и научно-методического обеспе-

чения. Необходимо регулярно проводить совещания и семинары в целях об-

мена опытом по вопросам и проблемам развития МСУ, а также инновационные

тренинги, научно-практические конференции, семинары и симпозиумы.

Низкий уровень представительства женщин в органах государственного

и муниципального управления (только 4% женщин в парламенте н 9 из 102

высших должностей в высшем руководстве Правительства) приносит значи-

тельные издержки. Поэтому гендерный баланс на уровне принятия решений

(через равное представительство на всех уровнях) и гендерная чувстви-

тельность в процессе государственного и муниципального управления будут

являться предпосылками для достижения равноправного, открытого и от-

ветственного развития. Следует развить связи и партнерство с Бюро "Ген-

дер в развитии", это обеспечит равноправное развитие на всех уровнях

управления, позволит повысить гендерную осведомленность среди государс-

твенных и муниципальных служащих.

Компонент по Информационно-коммуникационным технологиям необходимо

реализовать как часть программы по управлению на центральном уровне.

Также следует развить систему Информационно-коммуникационного обеспече-

ния и взаимодействия органов местной власти, внедрить новые информаци-

онные технологии, ускорить процесс внедрения высоких информационно-ком-

муникационных технологий передачи и обработки информации в системе МСУ.

5. Социальная мобилизация и развитие

человеческого потенциала

В настоящее время в республике успешно действуют более 1800 общин-

ных организаций. Количество членов общинных организаций составляет око-

ло 50000 человек. Однако действующие общинные организации сталкиваются

со многими проблемами из-за неурегулированности их статуса. Для этого,

прежде всего, необходимо разработать и принять соответствующий правовой

акт, регулирующий вопросы организации и деятельности общинных организа-

ций, определяющий их статус, права и обязанности, а также соответствую-

щие сферы их деятельности как юридического лица.

Необходимо создать эффективную систему социальной мобилизации и

превентивного развития, которая позволит достичь активного участия на-

селения в делах местных сообществ, жители сел и поселков будут органи-

зованы в самоуправляющиеся общинные организации и ассоциации, другие

институты с активным использованием собственных и привлеченных ресур-

сов. Устойчивые общинные, финансово-экономические организации, фирмы,

компании и другие самоуправляющиеся институты помогут органам МСУ повы-

шать человеческий потенциал, улучшить жизнь населения, будут способс-

твовать социально-экономическому развитию сел, поселков и городов при

активной поддержке органов государственной власти.

В селах и поселках республики необходимо широко распространить на-

копленный уникальный опыт проведения социальной мобилизации, формирова-

ния местных фондов развития. Следует всемерно развивать системы микро-

финансирования и микрокредитования населения. В последующем на базе

кредитных союзов, фондов местного развития и других финансово-кредитных

учреждений необходимо создавать муниципальные банки в селах и городах.

В целях широкого распространения концепции социальной мобилизации

следует развивать систему обучения, регулярно проводить тренинги, в том

числе по планированию, разработке различных проектов и программ. Необ-

ходимо разрабатывать и реализовывать специальные обучающие программы

тренеров по социальной мобилизации. Обученные тренеры и добившиеся ус-

пехов лидеры по социальной мобилизации помогут другим лидерам и специа-

листам органов МСУ.

6. Консолидация гражданского общества

Мировой опыт показывает, что городские и сельские органы МСУ, даже

после обучения и развития потенциала, не могут в полной мере выполнять

все свои функции самостоятельно. Для успешной работы органам МСУ необ-

ходимо активное сотрудничество с государственной администрацией, с од-

ной стороны, и с различными группами граждан, общественными и общинными

организациями, частным сектором - с другой стороны. В действительности

- это прямая связь между гражданами и Правительством, органами госу-

дарственного управления и МСУ. Необходимо обеспечить стимулирование и

содействие диалогу между органами местной власти и различными партнера-

ми, общественными организациями, частным сектором посредством разработ-

ки и реализации совместных проектов и программ развития, проведения ме-

роприятий, встреч, семинаров круглых столов и т.д.

Органам государственной власти и МСУ следует активизировать дея-

тельность по созданию рабочих мест и снижению уровня бедности, органи-

зации действенной адресной социальной защиты, обеспечению повсеместного

доступа к качественным медицинским услугам и образованию. Их усилия

также необходимо направить на развитие культуры и искусства, народных

традиций, пропаганду здорового образа жизни, активное внедрение опыта

социальной мобилизации, формирования местных фондов развития. Положи-

тельный опыт, накопленный пилотными айыл окмоту, необходимо распростра-

нить в других айыл окмоту республики.

Следует создать широкую сеть и обеспечить эффективную деятельность

различных ассоциаций в партнерстве с частным сектором и общественными

объединениями, политическими партиями. Их потенциал необходимо напра-

вить на преодоление бедности, повышение уровня жизни членов местных со-

обществ, развитие социальной инфраструктуры. Следует активно поддержать

малый и средний бизнес, предпринимательство - как действенное средство

создания рабочих мест и снижения уровня бедности.

Необходимо провести эффективное реформирование системы здравоохра-

нения и образования на селе. Проводимые реформы позволят заметно повы-

сить уровень образования и культуры, повысить социально-экономическое

положение населения сел и городов. Необходимо достигнуть высокой консо-

лидации общества и обеспечения эффективного партнерства в деятельности

органов государственной власти и МСУ, гражданского общества и частного

сектора по достижению целей и задач данной Стратегии, Комплексной осно-

вы развития Кыргызстана до 2010 года (КОР) и Национальной стратегии

сокращения бедности (НССБ).

Система раннего предупреждения конфликтов (Превентивное развитие).

Необходимо разработать подпрограмму реализации специальных мер по про-

филактике и предупреждению возможных конфликтных ситуаций и кризисов в

отдельных регионах Кыргызстана, методов эффективного превентивного раз-

вития.

В данную подпрограмму следует включить такие важные направления,

как формулирование методик превентивного развития для поддержки усилий

Правительства и местных органов власти по организации мероприятий наце-

ленных на предупреждение конфликтов, мобилизацию людей для предотвраще-

ния конфликтных ситуаций в регионах; установление институционального

механизма на низовом уровне для системы раннего предупреждения конфлик-

тов. Необходимо создать систему превентивного развития, включающую ме-

тодику и инструменты для раннего предупреждения конфликтов. Следует

разработать вышеуказанную методику и внедрить ее на уровне органов

местной власти и местных сообществ республики. Необходимо создать на

областных и районных уровнях информационные и ресурсные центры по пре-

вентивному развитию. Органам МСУ необходимо постоянно оказывать содейс-

твие общинным организациям в мобилизации ресурсов, формировании местных

фондов развития, получении малых грантов для проектов, направленных на

превентивное развитие. Усилия органов местной власти следует направить

на создание и развитие потенциала общинных организаций и создание усло-

вий для достижения социальной гармонии, развития, толерантности и мира.

Необходимо регулярно проводить для работников айыл окмоту и общин, в

целях развития их потенциала по превентивному развитию, тренинги по

вопросам гендерной политики, предотвращения конфликтов, навыков перего-

ворного процесса и лидерства на уровне местных сообществ.

7. Механизм реализации стратегии

Для практической реализации настоящей Стратегии Правительством

Кыргызской Республики должен быть принят план комплексных мероприятий,

в котором следует предусмотреть конкретные мероприятия, ответственные

органы и организации, сроки их выполнения. Кроме того, необходимо опре-

делить источники финансирования этих мероприятий.

Координация процесса реализации Стратегии подлежит осуществлению

специально созданным коллегиальным органом, имеющим статус координаци-

онного совета, куда войдут представители органов государственной власти

и МСУ, общественных организаций, гражданского общества.

Успешная реализация Стратегии во многом будет зависеть от усилий

органов государственной власти и МСУ всех уровней, вклада финансовых

средств как отечественных, так и международных доноров.

Необходимо постоянно привлекать различные международные институты,

учреждения и организации, в целях получения финансовой и технической

поддержки при реализации Стратегии и плана комплексных мероприятий.

Координационный совет должен регулярно проводить мониторинг, ана-

лиз процессов реализации Стратегии и плана комплексных мероприятий, и

на их основе вносить соответствующие предложения в Администрацию Прези-

дента и Правительство Кыргызской Республики.

МАТРИЦА ДЕЙСТВИЙ