Программа реализации Руководящих принципов предпринимательской деятельности в аспекте прав человека Организации Объединенных Наций до 2027 года (к распоряжению Кабинета Министров КР)

Приложение 1

(к распоряжению Кабинета Министров Кыргызской Республики от 26 декабря 2024 года № 857-р)

ПРОГРАММА реализации Руководящих принципов предпринимательской деятельности в аспекте прав человека Организации Объединенных Наций до 2027 года

Путь Кыргызской Республики к устойчивому инклюзивному развитию сопровождается политическими, экономическими и социальными вызовами. Существенное влияние на развитие экономики оказывают также такие факторы, как пандемия, геополитическая неопределенность и приграничные вооруженные конфликты. Тема бизнеса и прав человека является новой для Кыргызской Республики, но в мире она динамично развивается, особенно за последние 15 лет. Меняются структура бизнеса, взаимоотношения бизнеса друг с другом, государством, работниками. Растут требования к ответственному ведению бизнеса со стороны международного сообщества, инвесторов и гражданского общества. Все больше мировых компаний включают в свою внутреннюю политику компоненты, касающиеся прав человека, публично заявляют о взятых ими обязательствах соблюдать и содействовать реализации международных признанных стандартов в сфере прав человека и стандартов Международной организации труда. Кыргызская Республика, как активный участник глобальных процессов, не может остаться в стороне от мировых тенденций прав человека, в том числе в области предпринимательской деятельности в аспекте прав человека.

Значение Руководящих принципов предпринимательской деятельности в аспекте прав человека Организации Объединенных Наций (далее - ООН) В 2011 году Совет по правам человека ООН единогласно принял Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека, которые стали глобальной авторитетной основой в этом вопросе. Глобальные тренды в сфере бизнеса и прав человека берут свое начало с обсуждений темы бизнеса и прав человека мировым сообществом и глобальным сообществом с середины 70-х годов XX в. Принятие Советом по правам человека ООН в 2011 году Руководящих принципов предпринимательской деятельности в аспекте прав человека (далее - Руководящие принципы ООН, РП ООН) явилось поворотным событием в выходе данной темы на качественный новый уровень и способствовало широкому и активному их распространению во многих станах мира. Фундаментальная цель РП ООН - устранить дисбаланс между государством, людьми и рынками, а также сократить и в конечном счете преодолеть разрыв между экономическими силами и уважением к людям с учетом потребностей тех, кто находится в наибольшей опасности. Руководящие принципы ООН укрепились на международной арене в качестве важной нормативной рамки благодаря большому и разнообразному числу заинтересованных сторон, участвовавших в процессе их подготовки, и консенсусному одобрению, полученному в ООН. Адресованные как государствам, так и предприятиям, эти принципы подтверждают, что в то время как государство должно поощрять, защищать и уважать права человека, предприятия, как и все другие члены общества, обязаны их соблюдать. Поэтому государство должно прилагать нормативные и политические усилия для содействия надлежащему соблюдению прав человека, в то время как предприятия, действуя независимо, даже при наличии возможных пробелов в защите несут ответственность за соблюдение прав человека. Руководящие принципы ООН не устанавливают новые обязательства ни для государств, ни для предприятий. Но они представляют более точное определение существующих стандартов в сфере прав человека, уточняют ответственность, которую несут государства и предприятия в данном контексте. Совет по правам человека принял в 2014 году резолюцию, призывающую государства принять Планы действий по вопросам бизнеса и прав человека. Рамки, предлагаемые Руководящими принципами ООН, основаны на следующем: предприятия должны уважать права человека. Данная обязанность существует помимо обязанности соблюдать национальные законы и подзаконные акты, защищающие права человека. Таким образом, права человека - это стандарты, используемые предприятиями для осуществления своей деятельности. Руководящие принципы ООН предлагают предприятиям использовать механизмы должной осмотрительности, связанные с правами человека. В этих рамках все другие действия, предпринимаемые предприятиями для содействия сообществам или развитию, приветствуются, но являются вторичными по отношению к их обязанности соблюдать права человека. Следует отметить, что с момента принятия Руководящие принципы ООН получили широкое распространение и были включены в ряд нормативных правовых актов, направленных на продвижение ответственного корпоративного поведения, включая Глобальный договор, Руководящие принципы Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) для многонациональных предприятий, Трехстороннее заявление Международной организации труда (далее - МОТ), Трехстороннюю декларацию принципов МОТ, касающиеся многонациональных предприятий и социальной политики, и Принципы ЮНИСЕФ "Права детей бизнес", "Спасите детей". В доклад Омбудсмена (Акыйкатчы) "О соблюдении прав и свобод гражданина и человека в 2021 году" была включена рекомендация Кабинету Министров Кыргызской Республики разработать и принять План действий Кыргызской Республики в области предпринимательской деятельности и прав человека в целях реализации Руководящих принципов ООН. По итогам рассмотрения доклада Омбудсмена (Акыйкатчы) данная рекомендация была принята постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики 16 июня 2022 года № 307-VII.

1. Компонент I - обязанность государства защищать права человека

Государство является основным субъектом, ответственным за обеспечение защиты от нарушений прав человека на своей территории и под своей юрисдикцией. Данный компонент Руководящих принципов ООН четко определяет эту обязанность и описывает, как, исходя из своих основных полномочий, государство должно создавать надлежащий контекст для соблюдения прав человека другими субъектами, включая предприятия. В соответствии с вышеизложенным Руководящие принципы ООН подчеркивают четыре конкретные области:

1) роль государства в области регулирования государственной политики, поощрения и стимулирования;

2) связь между государством и коммерческими предприятиями, т.е. случаи, когда государство выполняет корпоративную роль;

3) зоны, затронутые конфликтами;

4) политическая согласованность, означающая обязанность государства защищать права человека во всех областях, связанных с корпоративной и экономической деятельностью.

2. Компонент II - ответственность компаний за соблюдение прав человека

Анализ законодательства Кыргызской Республики, стратегических и программных документов показал, законодательство Кыргызской Республики не содержит положения, которые бы давали бизнесу отчетливый сигнал о необходимости имплементации Руководящих принципов ООН в своей деятельности, в законодательстве Кыргызской Республики отсутствует нормативная основа для внедрения согласованного подхода для содействия формированию ответственного поведения бизнеса в вопросах прав человека, соответствующие нормативные положения либо методические рекомендации (разъяснения) со стороны уполномоченных государственных органов по имплементации бизнесом Руководящих принципов ООН и заложенных в них подходов к ведению предпринимательской деятельности, также уполномоченный государственный орган, ответственный за выработку политики, методических руководств предпринимательской деятельности для бизнеса и государственных органов в аспекте прав человека. Недостаточный уровень знаний бизнеса о сфере прав человека, о том, какие риски могут возникнуть в связи с несоблюдением прав человека и непринятием своевременных мер по недопущению, предотвращению нарушений, минимизации вреда и принятию компенсационных мер, приводит к тому, что на практике бизнес считает достаточным соблюдать национальное законодательство Кыргызской Республики и не уделяет отдельное внимание международным стандартам в сфере прав человека. Данная ситуация обусловлена низкой осведомленностью бизнеса Кыргызской Республики в сфере прав человека. Субъекты предпринимательской деятельности должны соблюдать права человека, в частности избегать нарушения прав человека, отслеживать влияние на права человека осуществляемой предпринимательской деятельности, устранять последствия оказанного ими негативного воздействия. Государству следует создать необходимые условия посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, методических рекомендаций, проведения разъяснительных кампаний, обучающих мероприятий и иных организационных мер. Анализ законодательства Кыргызской Республики не выявил:

- нормативных предписаний/требований, обязывающих или рекомендующих субъектам предпринимательской деятельности принимать программные обязательства по соблюдению прав человека и публично заявлять о политике соблюдения прав человека;

- случаев принятия Кыргызской Республикой специальных мер для поддержки деятельности в области прав человека государственными и иными контролируемыми предприятиями, а также предприятиями, получающими государственную поддержку;

- нормативных предписаний по принятию мер должной осмотрительности в сфере прав человека предприятиями, находящимися в государственной собственности или под контролем государства, или предприятиями, получающими существенную поддержку от государственных органов;

- необходимости раскрытия информации и отчетности корпораций по правам человека.

Предоставление государственной поддержки субъектам предпринимательства не ставится в зависимость от того, демонстрирует ли субъект предпринимательства ответственное поведение в отношении прав человека. Регулирование вопросов управления государственными предприятиями не включает в себя механизмов обеспечения ответственного поведения таких субъектов. Требования к кандидатам в составы советов директоров хозяйственных обществ с государственной долей участия, а также механизмы оценки их деятельности не предусматривают возложение на них ответственности за соблюдение обществом политики по соблюдению прав человека, отражение вопросов должной осмотрительности в стратегии развития общества и иных операционных документах, создание эффективного механизма рассмотрения жалоб. Законодательство Кыргызской Республики не содержит положений, обеспечивающих включение оговорок о правах человека в соглашения между государством и предприятиями. Договоры о государственных закупках, соглашения о государственно-частном партнерстве, государственном социальном заказе, инвестиционные соглашения, концессионные договоры не отражают ожидания государства в отношении того, что предприятия будут уважать права человека при предоставлении услуг и соблюдать стандарты в области прав человека. В законодательстве Кыргызской Республики отсутствуют нормы, обязывающие предприятия, зарегистрированные или находящиеся под юрисдикцией государства, соблюдать принципы ответственного заключения договоров при взаимодействии с принимающими государствами.

3. Компонент III - доступ к средствам правовой защиты пострадавших лиц при нарушении бизнесом их прав

Анализ законодательства Кыргызской Республики на соответствие Руководящим принципам ООН по Компоненту III показал, что в стране действуют законы, устанавливающие ответственность предприятий за причинение вреда здоровью, имуществу граждан, окружающей среде и нарушение трудовых прав, обязывая возмещать ущерб и восстанавливать нарушенные права. Однако существующие нормы не стимулируют предприятия к предотвращению нарушений прав человека, принятию превентивных мер защиты и ответственному поведению. При этом неблагоприятное воздействие на права человека, связанное с предпринимательской деятельностью, не ограничивает доступ к государственному финансированию. Какие-либо усилия государства для повышения осведомленности и понимания общественности существования законов, политики и нормативных правовых актов, обеспечивающих возмещение ущерба за неблагоприятное воздействие на права человека со стороны бизнеса, не принимаются. В государстве не создан механизм для поощрения извинений за неблагоприятное воздействие на права человека, связанное с предпринимательской деятельностью. Законодательство в сфере судопроизводства остается нестабильным. Необходимо укрепить институциональную основу судебной системы путем формирования полной и четкой единообразной судебной практики, разработанной Пленумом Верховного суда Кыргызской Республики. Основной формой защиты нарушенных прав в Кыргызской Республике является судебная защита. Данный способ наиболее действенный ввиду обязательности исполнения решения суда и наличия уголовной ответственности за его неисполнение. Любое заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законом, обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов. Отказ от права на обращение в суд недействителен. Все члены общества могут подавать жалобы, включая коренные народы, мигрантов, женщин и детей, и им должна быть предоставлена такая же правовая защита, как и всему населению. Законодательных ограничений в данной части не выявлено. Несмотря на законодательное равенство всех граждан при обращении в судебные органы, наличие конституционной нормы о бесплатном правосудии в предусмотренных законом случаях, а также возможности освобождения, отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины при отсутствии достаточных средств, уязвимые группы населения продолжают сталкиваться с практическими ограничениями (экономическими, социальными, физическими) при доступе к правосудию. В этой связи государству следует принимать дополнительные усилия для обеспечения доступа уязвимых слоев населения к правосудию посредством проведения информационно-разъяснительной работы, предоставления бесплатной юридической помощи, оснащения зданий судов соответствующей инфраструктурой, обучения судей, адвокатов, прокуроров особенностям защиты прав уязвимых слоев населения, предоставления льгот при уплате судебных расходов/государственной пошлины. Пленум Верховного суда Кыргызской Республики не издавал нормативных предписаний, указаний или решений, касающихся применения Руководящих принципов ООН в процессе отправления правосудия. Нормативных предписаний по обучению судей, сотрудников судебных и правоохранительных органов в контексте прав человека и предпринимательской деятельности не обнаружено. Учебные планы Высшей школы правосудия при Верховном суде Кыргызской Республики свидетельствуют о том, что основное внимание уделяется процессуальным аспектам рассмотрения дел, при этом права человека рассматриваются лишь фрагментарно. Медиация стала специфической областью общественной жизни как способа разрешения конфликтов. Анализ собранных данных выявил проблемы, которые проявляются в виде противоречий между Законом Кыргызской Республики "О медиации" и другими законами, недостаточно развитыми посредническими организациями и недостаточной подготовкой медиаторов, нехваткой их количества и расплывчатой юридической ответственностью за нарушения норм закона. Недостаточная пропаганда привела к недостаточной осведомленности общественности о процедуре медиации. Согласно Трудовому кодексу Кыргызской Республики трудовые споры разрешаются комиссией по трудовым спорам или судом. Третейский суд, как альтернативный способ разрешения таких споров, в Кодексе не предусмотрен. Однако при этом в Кодексе нет прямого запрета на включение арбитражной оговорки в трудовой договор. По сути суды аксакалов могут выполнять роль народных омбудсменов, особенно в отдаленных сельских районах, где отсутствуют квалифицированные юристы и доступ к правовой информации для населения ограничен. В связи с этим даже незначительные споры в сельской местности могут перерасти в серьезные конфликты, вовлекая в них родственников и сочувствующих, а при отсутствии своевременного решения такие споры могут обостриться и привести к долгосрочной родоплеменной вражде с серьезными последствиями. Следует также отметить отсутствие в Кыргызстане платформы, которая способствовала бы продвижению стандартов ответственного ведения бизнеса, аналогичной Национальным контактным центрам ОЭСР. Такие структуры могли бы помогать предприятиям и заинтересованным сторонам принимать меры по внедрению Руководящих принципов ООН и решению возникающих на практике вопросов. В целом наблюдается нехватка знаний в сфере бизнеса и прав человека на уровне всех государственных несудебных механизмов. Закон Кыргызской Республики "Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики" содержит четкую процедуру работы с заявлениями и жалобами граждан, у Омбудсмена (Акыйкатчы) имеются достаточно широкие полномочия, гарантированные законом. К сожалению на практике имеются факты воспрепятствования деятельности Омбудсмена (Акыйкатчы) Кыргызской Республики разными органами и игнорирования требований законодательства Кыргызской Республики. Эффективность исследований Омбудсмена (Акыйкатчы) подрывается нежеланием некоторых государственных органов действовать в соответствии с его рекомендациями, не все органы обеспечивают исчерпывающие и обоснованные ответы на его предложения и рекомендации, касающиеся нарушений. Отсутствие правовой базы, позволяющей оценить качество проводимых консультаций в рамках бесплатной юридической помощи и деятельность адвокатов, является ключевым фактором, влияющим на развитие института гарантированной государством юридической помощи и использование его потенциала в контексте темы "Бизнес и права человека". Важно отметить, что в рамках проекта ПРООН "Права человека в аспекте предпринимательской деятельности" (Б+ПЧ) в Кыргызской Республике при поддержке правительства Японии проведено исследование "Ответственное ведение бизнеса в Кыргызстане: оценка контекста для японских компаний и их цепочек поставок". Проведенное исследование свидетельствует о низком уровне осведомленности компаний, работающих в Кыргызстане, о вопросах прав человека и стандартах ответственного бизнес-поведения. В то же время компании ориентированные на экспорт, сотрудничество с иностранными партнерами, привлечение инвестиций, заинтересованные в удержании сотрудников и обеспечении их лояльности, проявляют интерес к теме прав человека. Исследовательский отчет "Анализ законодательства и практики предпринимательской деятельности в аспекте международных стандартов в области бизнеса и прав человека" является первым изданием по анализу законодательства Кыргызской Республики на соответствие положениям Руководящих принципов предпринимательской деятельности в аспекте прав человека ООН и международным стандартам в этой области и базовым исследованием практики соблюдения международно признанных прав человека при осуществлении бизнеса в Кыргызской Республике.

Цель настоящей Программы реализации Руководящих принципов предпринимательской деятельности в аспекте прав человека Организации Объединенных Наций до 2027 года (далее - Программа) заключается в принятии законодательных, организационных, информационных и образовательных мер, направленных на:

- защиту прав человека в процессе осуществления предпринимательской деятельности;

- повышение инвестиционной привлекательности;

- расширение возможностей выхода бизнеса на европейские и иные международные рынки, поскольку защита прав человека - фундаментальная основа устойчивого развития.

Для достижения цели были определены следующие задачи:

1) содействовать укреплению согласованности государственной политики в области бизнеса и прав человека;

2) создать условия для проведения национальной дискуссии, способствующей соблюдению прав человека в корпоративной среде. Способствовать предотвращению потенциального негативного воздействия на права человека, которое может возникнуть в ходе корпоративной деятельности;

3) содействовать проявлению должной заботы о правах человека в рамках ответственного корпоративного управления;

4) укреплять механизмы исправления ситуации для пострадавших, направленные на мирное разрешение противоречий;

5) способствовать выполнению повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года.

Для достижения данных целей будет осуществлен ряд мероприятий, которые были организованы в соответствии с тремя компонентами, включенными в Руководящие принципы ООН, а также на основе рекомендаций, полученных в ходе диалога с государственными органами, представителями бизнеса, профсоюзов, адвокатуры, гражданского общества.

Достижение целей, упомянутых в главе 3 настоящей Программы, потребует принятия соответствующих мер со стороны заинтересованных сторон, включая Кабинет Министров Кыргызской Республики и бизнес-ассоциаций. Следующие четыре приоритетных областей считаются особенно важными для государства в реализации данной Программы:

1) согласованность политики и усиление межведомственного сотрудничества и взаимодействия в продвижении понимания и осведомленности о бизнесе и правах человека среди государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, представителей бизнеса;

2) понимание и осведомленность о бизнесе и правах человека для обеспечения понимания и соблюдения предприятиями соответствующего законодательства и политики;

3) усилия по образованию и повышению осведомленности в области прав человека, продвижение понимания и осведомленности о правах человека во всем обществе, необходимые для поощрения дальнейших усилий предприятий в области бизнеса и прав человека;

4) соблюдение прав человека в своих внутренних и глобальных цепочках поставок в условиях глобализации и диверсификации предпринимательской деятельности.