Программа продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2025-2030 годы (к постановлению Кабинета Министров КР)

Приложение 1

(к постановлению Кабинета Министров Кыргызской Республики от 9 декабря 2024 года № 747)

ПРОГРАММА продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2025-2030 годы

Продовольственная безопасность - одна из составляющих национальной безопасности, ситуация при которой люди имеют доступ к достаточной в количественном отношении безопасной пище, необходимой для ведения активного и здорового образа жизни. Согласно Римской декларации о всемирной продовольственной безопасности (1996) любое государство обязано обеспечивать право каждого человека на доступ к безопасным для здоровья и полноценным продуктам питания в соответствии с правом на адекватное питание и правом на свободу от голода. Кыргызской Республикой ратифицированы международные соглашения в области питания, продовольственной безопасности и прав человека, приняты адаптированные индикаторы достижения Целей устойчивого развития (ЦУР) до 2030 года, Кабинетом Министров Кыргызской Республики приняты стратегические программы, в которых признается высокая приоритетность проблем в области питания и продовольственной безопасности. Пандемия коронавируса 2020-2021 годов оказала негативное влияние на производственно-сбытовые цепочки, увеличивая нехватку продовольствия, что привело к росту цен на жизненно важные продукты питания во всем мире, в том числе в Кыргызской Республике. В целом экономика Кыргызской Республики сократилась на 8,4%, из которых 6,7% составляла сфера производства. Кроме этого, обострение геополитической ситуации в мире привело к глубокому экономическому кризису и социально-экономическим потрясениям. Все это оказало существенное влияние на состояние продовольственной безопасности в стране и подтолкнуло к тому, что Кыргызская Республика должна стремиться к автономности и самообеспечению продовольствием. В связи с чем возникла необходимость пересмотра Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2019-2023 годы для стимулирования местного производства с более короткими путями поставок, осуществления мер, связанных с формированием разнообразия источников продовольственных ресурсов, и совершенствования системы поддержки уязвимых слоев населения. Согласно обязательствам перед международным сообществом к 2030 году Кыргызская Республика обязалась снизить анемию среди детей и женщин, число детей с низкой массой тела при рождении, задержкой роста до пяти лет; увеличить уровень исключительно грудного вскармливания; не допустить роста распространенности избыточной массы тела и ожирения среди детей первых пяти лет жизни (Токийский саммит "Здоровое питание для роста", 2021 год). Программа продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2025-2030 годы (далее - Программа) разработана в соответствии с постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики "Об отчете Кабинета Министров Кыргызской Республики о проделанной работе за первое полугодие 2022 года" от 15 июля 2022 года № 388 и учитывает цели Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на 2018-2040 годы, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики "О Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на 2018-2040 годы" от 31 октября 2018 года № 221, Национальной программы развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики "О Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года" от 12 октября 2021 года № 435, Программы Правительства Кыргызской Республики по охране здоровья населения и развитию системы здравоохранения на 2019-2030 годы "Здоровый человек - процветающая страна", утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 20 декабря 2018 года № 600, ЦУР Кыргызской Республики до 2030 года и направлена на повышение уровня продовольственной безопасности Кыргызской Республики. Настоящая Программа задает требования и ограничения, которые должны быть интегрированы в программы развития отраслей экономического и социального секторов. Результаты их деятельности в части обеспечения заданных критериев продовольственной безопасности должны рассматриваться как важнейшая часть проводимой Кабинетом Министров Кыргызской Республики политики улучшения здоровья и благополучия граждан страны, их возможности продуктивно работать, культурно и духовно развиваться. Реализация настоящей Программы будет осуществляться на следующих принципах:

- обоснованность - все мероприятия должны быть основаны на научных исследованиях и фактах;

- многосекторальность - принцип, предусматривающий длительную перспективу и участие всех граждан;

- гарантированность - обязательное предоставление социальной защиты лицам, имеющим на нее право;

- доступность - создание необходимых условий для получения безопасных и питательных веществ в составе продуктов питания, адекватной сбалансированной информации о питании;

- недискриминация - обеспечение равных возможностей и доступа к мероприятиям настоящей Программы для всех лиц, независимо от социального, имущественного, возрастного, этнического, полового и других статусов;

- ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, их сотрудников, а также иных физических и юридических лиц за нарушение прав и интересов населения, причинение ему вреда.

Для реализации настоящей Программы необходимо скоординировать усилия и деятельность государственных структур, органов местного самоуправления, представителей бизнес-сообщества, гражданских и международных организаций, вовлеченных в систему продовольственной безопасности. Все заинтересованные стороны должны гармонизировать свои планы и мероприятия в соответствии с настоящей Программой. Успешная реализация задач, заложенных в настоящей Программе, внесет существенный вклад в улучшение обеспеченности и доступности продовольствия в домохозяйствах, здоровья населения и дальнейшее социально-экономическое развитие страны. Краткая информация о реализации Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2019-2023 годы. Исполнение Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2019-2023 годы составляет 80%. Ожидаемый уровень исполнения составлял 75% до конца 2023 года. Исполнение комплекса мер потребовало от вовлеченных министерств и административных ведомств Кыргызской Республики большого объема проделанной работы. Вместе с тем при исполнении настоящей Программы, исходя из опыта реализации Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2019-2023 годы, необходимо принять во внимание, следующее:

1. Решение некоторых задач предполагает использование исследовательского подхода с изучением ситуации на уровне страны и региональном уровне при содействии партнеров по развитию. Тем самым помогая преодолевать разрывы в технических знаниях, привлекать экспертизу на основе международного опыта. Определенные задачи можно закладывать в расходы государственного бюджета как минимум на паритетной основе, что позволит принимать участие в разработке технического задания для исследований, а также расширит возможности государственных органов как потенциального заказчика исследований, в данном случае в сфере продовольственной безопасности и питания.

2. Некоторые задачи, закладываемые в Программу продовольственной безопасности и питания на 2019-2023 годы, имеют проблемы с актуальностью или реализацией. Это касается как минимум четырех задач. Задача создания системы мониторинга пищевой продукции, подлежащей государственному ветеринарно-санитарному контролю и надзору, перемещения (транспортировки) животных, продукции и сырья животного происхождения засчитана как исполненная. Между тем данный вопрос становится неактуальным, так как он урегулирован действующим техническим регламентом Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Для Кыргызстана разработка отдельной системы мониторинга пищевой продукции, подлежащей государственному ветеринарно-санитарному контролю и надзору, перемещения (транспортировки) животных после вхождения в ЕАЭС является неактуальной. Нормативные правовые акты по анализу фитосанитарного риска были приняты раньше, чем Программа продовольственной безопасности и питания на 2019-2023 годы, и действуют с 2016 года.

3. Заметная часть неисполненных задач и задач, которые не могут быть реализованы в период до 2023 года, приходятся на сферу компетенции Министерства здравоохранения Кыргызской Республики. Министерство здравоохранения Кыргызской Республики изначально играло основную роль как исполнитель Программы продовольственной безопасности и питания на 2019-2023 годы, после Министерства водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики. Неисполнение комплекса задач, относящихся к здравоохранению, негативно сказалось на исполнении Программы продовольственной безопасности и питания на 2019-2023 годы в целом.

4. Некоторые задачи и их исполнение сформулированы чрезмерно оптимистично с учетом недостаточного финансирования. Турбулентное развитие страны, вызванное глобальными и внутренними кризисами 2019-2022 годов (пандемия, политический кризис в Кыргызстане), а также возможности партнеров по развитию повлияли на исполнение целого ряда задач. Некоторые задачи вследствие нестабильности были реализованы частично, а иные не были реализованы совсем.

5. Задачи формирования государственной регулятивной политики в сфере продовольственной безопасности и питания упираются в сложности реализации из-за включения большого числа заинтересованных сторон, вовлеченных в процесс. Это требует больше времени в сравнении с запланированными сроками реализации.

6. Роль негосударственных заинтересованных сторон является важной в целом ряде задач и обеспечивает более инклюзивный характер политического процесса в области продовольственной безопасности и питания.

По итогам реализации Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2019-2023 годы ее исполнение принято как удовлетворительное и инициирована разработка новой программы на 2025-2030 годы.

7. Сельское хозяйство играет весомую роль в экономике страны, обеспечивая 12,4% в структуре валового выпуска продукции (ВВП) (2023 год). В Кыргызской Республике более половины населения проживает в сельской местности, 17,3% трудоспособного населения заняты в аграрной сфере, поэтому развитие сельского хозяйства является базисом для социальной стабильности и экономической устойчивости. К сожалению этот сектор модернизируется медленно, а темпы роста недостаточны для сокращения бедности и обеспечения продовольственной безопасности. Согласно результатам национального комплексного исследования состояния питания (исследования NIMAS, 2021 год) в Кыргызской Республике 30% домохозяйств испытывали недостаток продовольствия, а 6% домохозяйств - острую нехватку продовольствия. Уровни продовольственной безопасности в регионах Кыргызской Республики в зависимости от благосостояния различны. Так в Чуйской (47,8%) и Нарынской (46,8%) областях почти каждое второе домохозяйство испытывает недостаток продовольствия, 46,5% беднейших домохозяйств не обеспечены продовольствием.

Мелкотоварность и раздробленность сельскохозяйственных производителей, недостаточное развитие кооперативных хозяйств, использование устаревшей техники и технологий являются основными причинами:

- низкой производительности труда и фондовооруженности сельского хозяйства;

- низкой урожайности сельскохозяйственных культур и продуктивности сельскохозяйственных животных;

- деградации и опустынивания пахотных земель, пастбищ. Площадь эродированных земель в Кыргызской Республике составляет около 9 млн. га. Около 650 тыс. га (47,1%) от общей площади пахотных земель эродированы. Больше всего подвержены деградации прясельные пастбища (70%). Площадь отгонных пастбищ, подверженных деградации, составляет 1,432 млн. га или 36%, из интенсивных пастбищ деградировано 52%. Деградация пастбищ оказывает огромное влияние на развитие отрасли животноводства. Сельское хозяйство является одним из основных факторов изменения климата (особенно животноводство), оно также является жертвой его последствий. Изменение климата снижает устойчивость производственных систем и способствует деградации природных ресурсов;

- низкого уровня переработки сельскохозяйственной продукции - перерабатывается 10-15% овощей и фруктов, 25-30% молока и 4% мяса;

- недостаточного развития финансовых, информационных, маркетинговых услуг для обеспечения эффективного производственного процесса в агропромышленном комплексе.

Оторванность науки и образования от сельского хозяйства, отсутствие льготного кредитования для фермеров на более длительный срок (до 5-10 лет) также свидетельствуют о недостаточности развития сельского хозяйства как основного участника обеспечения продовольственной безопасности.

8. Доступность продовольствия. Весомой причиной недостаточной продовольственной безопасности на уровне домохозяйств является бедность. Уровень бедности в 2023 году, рассчитанный по потребительским расходам, в целом по Кыргызской Республике составил 29,8%, и по отношению к предыдущему году уменьшился на 3,4 процентных пункта (п.п.). Уровень бедности в сельской местности уменьшился на 3,0 п.п., а в городах - на 3,8 п.п. За чертой бедности в 2023 году проживали 2 млн. 135 тыс. человек, из которых 62,8% являлись жителями сельских населенных пунктов. В условиях бедности проживали 36,7% детей в возрасте 0-17 лет, или 1 млн. 43 тыс. человек. Расчеты показывают, что если исключить доходы трудовых мигрантов, то уровень бедности в среднем по Кыргызской Республике повышается с 29,8 до 41,6%. В 2023 году глубина бедности, характеризующая дефицит бюджета бедных относительно черты бедности, составила 6,3% и по сравнению с предыдущим годом уменьшилась на 0,5 п.п., острота бедности - 1,8%, что на 0,1 п.п. ниже предыдущего года. Уровень крайней бедности в 2023 году составил 5% и уменьшился на 1,0 п.п. по сравнению с предыдущим годом. За чертой крайней бедности проживало 354,9 тысяч человек, из них 61,2% - жители сельских поселений. В 2023 году по сравнению с предыдущим годом отмечалось снижение уровня бедности. Наряду с этим отмечался рост уровня бедности в Ошской и Чуйской областях - на 0,5 п.п. Домохозяйства тратят 42% своего бюджета на продовольствие (Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, 2023).

В 2021 и 2022 годах инвестиции в сферу социальной защиты составили 6,1% ВВП, в 2021 году на выплату социальных пособий направлено 25453,3 млн. сомов, что составило 16,4% средств государственного бюджета. Но охват бедных и сельских жителей остается недостаточным, поскольку индекс потребительских цен, характеризующий уровень инфляции, постоянно растет. В структуре прожиточного минимума расходы на продовольственные товары составили 65%, непродовольственные товары - 16%, услуги - 17% и налоги - 2%. В первом полугодии 2023 г. (по сравнению с декабрем 2022 г.) цены на пищевые продукты повысились на 3,6%. Значительное повышение цен наблюдалось на картофель - на 55,2%, рис - на 27,3%, овощи и фрукты - на 16,5%, рыбу - на 7,0%, безалкогольные напитки - на 4,6%, макаронные изделия - на 4,4% и мясо - на 3,3%. Пандемия коронавируса 2019-2021 годов оказала серьезное влияние на продовольственную безопасность наиболее уязвимых домохозяйств. В 2019 году было подсчитано, что 46% населения потребляли менее 2100 ккал в сутки (рекомендуемая минимальная калорийность диеты для обеспечения энергией). В 2020 году до 50% населения не могли позволить себе здоровое питание. Согласно исследованиям Министерства здравоохранения Кыргызской Республики при технической поддержке ЮНИСЕФ (2018 год) среди детей 7-8 летнего возраста только 31,1% употребляют овощи, 18,2% - свежие фрукты и 2,4% - рыбу. В 2019 году 43,2% от общего числа уязвимых домохозяйств не были охвачены программами социальной помощи и социального страхования, данный показатель был выше среди городских поселений (Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, Всемирная продовольственная программа ООН, 2021 год).

9. Состояние питания и здоровья. В целом питание населения можно охарактеризовать как неполноценное, поскольку у 30% детей в возрасте 5-9 лет, 31% девочек-подростков в возрасте 10-18 лет, 30% небеременных женщин в возрасте 15-49 лет и 33% беременных женщин разнообразие рациона питания ниже минимального приемлемого уровня. Последствиями неполноценного питания является высокая распространенность дефицита железа (среди детей до 2 лет - 43%, девочек-подростков в возрасте 10-18 лет - 47%), анемии (среди беременных женщин - 49%, среди женщин детородного возраста -25%), дефицита витамина Д (среди девочек-подростков в возрасте 10-18 лет - 40%). От дефицита фолатов в целом по республике страдают 83,6% девочек-подростков и 83,2% небеременных женщин, а в Чуйской и Нарынской областях - более 90% женщин. Другой проблемой, связанной с нездоровым питанием, является избыточная масса тела и ожирение. Избыточным весом или ожирением страдают 44% небеременных женщин в возрасте 15-49 лет, а старше 40 лет - более 70%. При этом следует подчеркнуть, что распространенность избыточной массы тела и ожирения среди девочек-подростков в возрасте 10-18 лет по сравнению с данными 2014 года увеличилась почти в 3 раза, т.е. с 5,8% в 2014 году до 15% в 2021 году. Таким образом страна испытывает тройное бремя болезней, связанных с неполноценным питанием: задержка роста, микронутриентная недостаточность и избыточная масса и ожирение. В то же время не уделяется достаточного внимания обеспечению населения обогащенной мукой, которое является эффективным и относительно недорогим методом снижения распространенности дефицита железа и фолиевой кислоты среди уязвимых групп населения. В стране только 24% производимой муки обогащается, из них только 2% муки адекватно обогащено (NIMAS, 2021).

Прямые вмешательства (грудное вскармливание, увеличение потребления витаминов и минералов через саплементацию, терапевтическое питание для детей с тяжелым истощением), признанные наиболее эффективными и высокорентабельными в борьбе с недостаточностью питания, находятся в компетенции системы здравоохранения.

10. Школьное питание. Школьное питание является важным элементом социальной поддержки населения. В Кыргызской Республике созданы правовые условия для обеспечения учащихся горячим питанием, соответствующим принципам рационального, сбалансированного и безопасного питания.

Ежегодно на организацию горячего питания из республиканского бюджета выделяется около 590 млн. сомов. На сегодняшний день 67,5% от общего количества школ в стране предоставляют бесплатное горячее питание для около 250 тысяч учащихся младших классов. Благодаря этому энергетическая ценность школьных блюд увеличилась с 335 ккал до более 550 ккал. Уровень удовлетворенности родителей школьным питанием вырос с 26% до 81%. Разработаны информационные материалы на тему здорового питания для школьников, родителей и учителей. Более 1400 школьных поваров прошли специальную подготовку по технологиям приготовления блюд, санитарии и безопасности пищевого производства. Согласно абзацу 14 пункта 7.2. раздела VII Национальной программы развития Кыргызской Республики до 2026 года определен ряд задач по организации безопасного полноценного школьного питания для детей. Однако требуется пересмотр меню и разработка стандартов школьного питания. При нынешнем уровне инфляции и росте цен на продукты сложно организовать сбалансированное и качественное горячее питание в школах на 20 сомов, в связи с чем в последующие годы необходима ежегодная индексация средств, выделяемых государством на школьное питание. Сдерживающими факторами для организации горячего питания для учащихся начальных классов в школах являются следующие проблемы:

- аварийное состояние зданий общеобразовательных школ;

- нетиповые неприспособленные здания, нехватка помещений для пищеблока;

- отсутствие доступа к чистой питьевой воде в некоторых селах.

Организация питания учащихся 5-11 классов не предусмотрена бюджетом.

11. Безопасность пищевых продуктов. Ответственность за обеспечение безопасности пищевых продуктов несут все субъекты, участвующие в процессе производства и сбыта продуктов питания, и потребители, обеспечивая гигиеническую обработку и надлежащее приготовление пищевых продуктов. В настоящее время в Единый реестр органов по оценке соответствия ЕАЭС (реестр ЕАЭС) включены 258 отечественных компаний, которые могут осуществлять поставки безопасной продукции на территорию государств-членов ЕАЭС. Большая часть предприятий, вошедших в реестр ЕАЭС, специализируются на сборе и реализации меда.

По состоянию на декабрь 2023 года в реестр ЕАЭС внесены и действуют 16 органов сертификации и 12 испытательных лабораторий по пищевой безопасности в Кыргызской Республике, аккредитованных в соответствии с международными стандартами ISO/IEC 17065 и ISO/IEC 17025. Многие лаборатории испытывают затруднения в проведении испытаний пищевой продукции из-за отсутствия средств на приобретение дорогостоящих реактивов для проведения анализов. В Кыргызстане 32 предприятия получили сертификаты, соответствующие FFSSC 22000, ISO 22000, принципам анализа рисков и критических контрольных точек (далее - НАССР), но из них 15 предприятий не продлили сроки действия сертификатов из-за финансовых затруднений. Отсутствие единого государственного органа в области контроля за безопасностью пищевых продуктов, несмотря на улучшение инспекционной культуры, не обеспечивает целостную картину состояния пищевой безопасности в стране, что отражается на планировании мер на уровне государства. Система контроля пищевых продуктов состоит из ряда учреждений. При этом каждое из этих учреждений имеет собственную систему проверки отдельных пищевых продуктов, зачастую их задачи дублируют друг друга или оставляют пробелы. Между тем орган, осуществляющий контроль за безопасностью пищевых продуктов и обеспечивающий выполнение нормативных правовых актов в сфере безопасности пищевых продуктов, должен иметь обоснованные и утвержденные процедуры проверки, отбора проб, аудита систем управления качеством и безопасностью. Министерство здравоохранения Кыргызской Республики и Министерство водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики разрабатывают меры профилактики в одной и той же сфере независимо друг от друга, не согласованы их обучающие тренинги по внедрению принципов НАССР и проверочные листы одного и того же субъекта предпринимательства. В результате несогласованной деятельности контрольно-надзорных органов остаются актуальными:

- налаживание системы контроля безопасности пищевых продуктов по принципу обеспечения безопасности на всех этапах производственно-сбытовой продовольственной цепи;

- недостаточное обеспечение чистой питьевой водой и водоотведение населенных пунктов, что представляет собой значимую угрозу из-за микробного и химического загрязнения водопроводной воды;

- использование для возделывания культур неочищенных или частично очищенных сточных вод, нечистот или навоза;

- неправильное использование агрохимикатов;

- разрозненность информации о пищевой безопасности;

- нехватка квалифицированных кадров, имеющих знания/навыки по управлению безопасностью пищевых продуктов согласно международным стандартам.

12. Информированность населения. В стране существенный вклад в возникновение нарушений питания вносит недостаточная информированность о принципах здорового питания, последствиях недостаточного или избыточного питания, вредных компонентах пищи. Информирование населения проводится в основном медицинскими работниками, редко используются современные технологии информирования населения, интерактивные программы по питанию на ТВ, радио не существуют.

Обучение по вопросам питания не признано приоритетной задачей в образовательных организациях немедицинского профиля - нет учебной программы и подготовленных преподавателей. Ответственность за информирование населения по обогащенной муке возложена на Министерство здравоохранения Кыргызской Республики и Министерство водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики согласно распоряжению Правительства Кыргызской Республики от 16 июня 2017 года № 234-р. При наличии на рынках Кыргызской Республики обогащенной и необогащенной муки информированность населения об обогащенной муке и ее полезных свойствах для здоровья человека позволило бы создать спрос на обогащенную муку, тем самым вытеснив предложения на необогащенную.

13. В Законе Кыргызской Республики "Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике" (статья 61) заложена норма о том, что одним из средств обеспечения права на охрану здоровья является производство и реализация безопасных продуктов питания.

14. Положения Закона Кыргызской Республики "О продовольственной безопасности Кыргызской Республики" не соответствуют нормам Конституции Кыргызской Республики 2021 года, в указанном Законе не раскрыты задачи, недостаточно четко установлены цели, не полностью приняты предусмотренные данным Законом подзаконные акты. В дополнение к общей цели указанного Закона можно также разработать ряд конкретных целей, определяющих задачи политики в области права на питание, которые должны быть достигнуты с помощью рамочного Закона. Например искоренение голода и недоедания может быть определено в качестве конкретной цели, которую необходимо решать в приоритетном порядке, или обеспечение того, чтобы чрезвычайные ситуации (ЧС), угрожающие массовому доступу к продовольствию, прогнозировались, смягчались и решались оперативно.

В 1994 году Кыргызстан присоединился к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах согласно постановлению Жогорку Кенеша Кыргызской Республики "О присоединении Кыргызской Республики к международным договорам по правам человека" от 12 января 1994 года № 1406-XII, в котором закреплено право на питание.

15. Закон Кыргызской Республики "Об обогащении муки хлебопекарной" устанавливает правовые основы обеспечения населения Кыргызской Республики безопасной мукой, обогащенной витаминно-минеральной добавкой. Данный Закон является по большей части декларативным, в нем отсутствует четкий механизм его исполнения. Так в статьях 4, 5 указанного Закона устанавливаются полномочия государственных органов, но основы для взаимодействия между государственными органами и органами местного самоуправления отсутствуют. Данный Закон предполагает запрет ввоза и производство необогащенной пшеничной муки первого и высшего сортов. В статье 10, как и во всем Законе, нет прямого запрета на ввоз необогащенной муки. В указанном Законе не предусмотрено какого-либо конкретного уполномоченного органа, который мог бы осуществлять контроль за соблюдением исполнения Закона.

16. Законодательная база для обеспечения безопасности пищевых продуктов. Действующие технические регламенты ЕАЭС (далее - ТР ЕАЭС) устанавливают требования непосредственно к продукции и/или ее видам, процессам ее производства, транспортировки, хранения и реализации. ТР ЕАЭС не охватывают всей "пищевой цепи" от поля до стола. В ТР ЕАЭС установлены нормы в части НАССР прослеживаемости безопасности и только в отношении производителей пищевых продуктов. Отсутствие единого закона и единой политики приводит к увеличению количества нормативных документов в области безопасности пищевых продуктов, но не к желаемому эффекту. Например внедрение прослеживаемости в стране начато фрагментарно в разных государственных органах и в отношении только части продукции. Между тем наличие единого понимания и видения в отношении системы прослеживаемости способствовало бы рациональному использованию финансовых, временных и человеческих ресурсов. Данная ситуация требует принятия Закона Кыргызской Республики "Об обеспечении безопасности пищевых продуктов в Кыргызской Республике" как единого нормативного правового акта, определяющего общую систему обеспечения безопасности пищевых продуктов в стране, и разработки программы обеспечения безопасности пищевых продуктов со стороны уполномоченного государственного органа в сфере здравоохранения.

За последние 10 лет законодательство значительно изменилось в сторону защиты субъектов предпринимательства. Государство перешло к построению доверительных отношений через передачу ответственности от государства к субъекту предпринимательства. Однако, как показывает практика, это не всегда приводит к повышению ответственности у представителей бизнес-сообщества. Норма, введенная в 2016 году (Закон Кыргызской Республики "О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики "О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства"), в части недопущения проверок в течение трех лет со дня государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя привела к невозможности проведения проверок в отношении объектов быстрого питания и практически полной утрате контроля над ними. За время действия моратория на проведение проверок субъектов предпринимательства с 2019 по 2022 годы количество случаев пищевых отравлений бактериального происхождения выросло на 48% по сравнению с периодом до введения моратория на плановые проверки. Таким образом из анализа текущей ситуации по обеспечению продовольственной безопасности и ее законодательной базы определены следующие проблемы, на решение которых должны быть направлены политика и меры Программы:

- высокая стоимость основных продуктов питания из-за недостаточной эффективности развития агропродовольственного комплекса (в том числе мелкотоварность и раздробленность сельхозпроизводителей, недостаточное развитие кооперативных хозяйств, использование устаревшей техники и технологий, деградация и опустынивание пашни, пастбищ, низкий уровень переработки сельскохозяйственной продукции);

- высокий уровень импортозависимости и стоимости основных агропродовольственных товаров, что ставит под угрозу их доступность;

- ограниченная способность уязвимых групп населения позволить себе основные продукты питания из-за растущей бедности;

- низкий уровень осведомленности и знаний наиболее уязвимых слоев населения о потребностях в питании и наиболее подходящей пище для удовлетворения потребностей, что приводит к тройному бремени болезней, связанных с питанием (микронутриентная недостаточность, задержка роста у детей в возрасте до 5 лет, ожирение и лишний вес);

- отсутствие интегрированной системы контроля/надзора за безопасностью пищевых продуктов и их качеством.

В связи с этим предлагается признать постановление Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2019-2023 годы" от 27 июня 2019 года № 320 утратившим силу.

17. Стратегической целью Программы является обеспечение устойчивого наличия и доступности достаточного количества безопасных продуктов питания для населения.

Приоритетными направлениями политики достижения стратегической цели являются:

1) стимулирование роста внутреннего производства базовых продуктов питания;

2) улучшение экономической доступности к продовольствию уязвимой части населения;

3) создание благоприятных условий для снижения тройного бремени болезней (недоедание, избыточное питание, пищевые инфекции и отравления), связанных с питанием и пищевой безопасностью;

4) повышение потенциала государственных служащих и информированности населения по правильному питанию и продовольственной безопасности.

§ 1. Политика и меры приоритетного направления "Стимулирование роста внутреннего производства базовых продуктов питания"

1. Целью приоритетного направления "Стимулирование роста внутреннего производства базовых продуктов питания" является рост объемов отечественного производства базовых продуктов питания, повышение устойчивости поставок продовольствия на внутренний рынок.

Цель данного приоритетного направления будет достигаться осуществлением следующих задач:

1) развитие кооперативных хозяйств и кластерного производства, переработки сельскохозяйственной продукции;

2) борьба с деградацией и опустыниванием пашни, пастбищ;

3) повышение объема внутреннего производства базовых продуктов питания;

4) улучшение кормовой базы.

2. Для развития кооперативных хозяйств и кластерного производства, переработки сельскохозяйственной продукции необходимо создать нормативную законодательную базу, разработать концепцию по развитию кластеров и технико-экономическое обоснование. Основной акцент при этом будет сделан на развитие кластеров по производству молока и мяса. Также требуется повышение кадрового потенциала как государственных органов, так и частного сектора путем разработки учебных программ на основе практик.

3. Борьба с деградацией и опустыниванием пашни, пастбищ предполагается путем интенсификации деятельности по лесовосстановлению и сохранению почвенных ресурсов, стимулирования и поощрения участия местного населения в борьбе с деградацией плодородных земель и ликвидации последствий засухи. Уменьшению опустынивания земель поможет проведения семинаров и обучающих тренингов среди населения, создание новых насаждений, стабилизация и улучшение экологической обстановки, внедрение инновационных технологий. На основе проведения оценки причин деградации и опустынивания пашни, пастбищ будет разработана программа по предотвращению деградации и опустынивания пашни, пастбищ.

4. Повышение объема внутреннего производства базовых продуктов питания путем внедрения инновационных технологий по выращиванию и производству качественных продовольственных товаров.

5. Улучшение кормовой базы, выращивание качественного сырья и развитие перерабатывающих предприятий по производству кормов и кормовых добавок.

Успешная реализация задач в рамках приоритетного направления позволит снизить степень зависимости от импорта и стоимость импорта основных агропродовольственных товаров, что улучшит их доступность и в целом продовольственную безопасность.

§ 2. Политика и меры приоритетного направления "Улучшение экономической доступности продовольствия уязвимой части населения"

1. Целью приоритетного направления "Улучшение экономической доступности продовольствия уязвимой части населения" является создание социально-экономических условий для обеспечения стабильного экономического и физического доступа уязвимых групп населения к продуктам питания в соответствии с нормами и требованиями, действующими на территории Кыргызской Республики.

Цель данного приоритетного направления будет достигаться осуществлением следующих задач:

1) стимулирование экономической активности малоимущих и малообеспеченных семей;

2) повышение адресности социальной и продовольственной помощи;

3) увеличение государственной поддержки уязвимых групп населения;

4) цифровизация системы продовольственной безопасности;

5) дальнейшее совершенствование школьного питания.

2. Стимулирование экономической активности малоимущих и малообеспеченных семей планируется через совершенствование механизмов предоставления единовременной помощи и расширение охвата семей в рамках социального контракта. Стимулирование малоимущих семей должно проходить на основе собственной трудовой активности. Содействие временной занятости и обучению в рамках реализации проектов партнеров по развитию "Продовольствие/деньги в обмен за работу", "Продовольствие/деньги в обмен за учебу".

Будет продолжено обучение фермеров и малоимущих семей на основе разработанных модулей по выращиванию и хранению основных видов сельскохозяйственных культур и способности применять передовые технологии в сельском хозяйстве.

3. Повышение адресности социальной и продовольственной помощи.

4. Увеличение государственной поддержки уязвимых групп населения в условиях ЧС.

Утвержденный уполномоченным органом "набор продуктов" для оказания гуманитарной помощи в условиях ЧС для уязвимых групп населения значительно облегчит логистику оказания гуманитарной помощи при ЧС, будет способствовать поддержанию разнообразия питания уязвимых групп населения в условиях ЧС. Будет определен порядок и объем оказания государственной продовольственной помощи и предоставления единовременных социальных выплат в безналичной форме в условиях ЧС лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации (лица с ограниченными возможностями здоровья, пожилые, дети и малообеспеченные семьи и др.).

5. Социальная защита домохозяйств, не охваченных программами, системой для обеспечения адресного справедливого распределения социальной и продовольственной помощи через совершенствование цифрового социального реестра уязвимых групп населения. Цифровая база улучшит оказываемую поддержку домохозяйствам, не охваченным системой социальной защиты, мигрантам и их семьям, безработной молодежи и другим.

6. Дальнейшее совершенствование системы школьного питания предполагает повсеместное внедрение в школах горячего питания для учащихся начальных классов, улучшение структуры и качества предоставления горячего питания. Для этого планируется разработка государственной программы развития школьного питания Кыргызской Республики, которая будет включать не только совершенствование организации питания учащихся младших классов, но и рекомендации по организации питания детей старших классов.

Реализация указанных задач будет способствовать улучшению материального благосостояния уязвимых групп населения (снизить уровень и глубину бедности) и доступу к основным питательным продуктам питания в том числе при ЧС.

§ 3. Политика и меры приоритетного направления "Создание благоприятных условий для снижения тройного бремени болезней, связанных с питанием и пищевой безопасностью"

1. Целью приоритетного направления "Создание благоприятных условий для снижения тройного бремени болезней, связанных с питанием и пищевой безопасностью" является снижение тройного бремени болезней, связанных с питанием (микронутриентная недостаточность, задержка роста у детей в возрасте до пяти лет, ожирение и лишний вес).

Цель данного приоритетного направления будет достигаться осуществлением следующих задач:

1) развитие многосекторального сотрудничества в области питания и продовольственной безопасности;

2) создание благоприятных условий для реализации права населения на достаточное питание;

3) обеспечение доступа к обогащенным продуктам питания.

2. Развитие многосекторального сотрудничества в области питания и продовольственной безопасности.

Для эффективной координации усилий всех заинтересованных сторон следует разработать положение о многосекторальной платформе (далее - МСП). МСП создается как рабочая площадка для заинтересованных сторон, чтобы обеспечить: согласованную политику по питанию и продовольственной безопасности, устойчивое партнерство с некоммерческими и коммерческими организациями, эффективное сотрудничество с международными организациями на основе консультативного процесса и диалога, мобилизацию внутренних и внешних ресурсов на решение проблем продовольственной безопасности и питания в целях ликвидации болезней, связанных с питанием, регулярный мониторинг, общее обсуждение достижений и проблем по питанию и продовольственной безопасности, взаимную подотчетность между всеми заинтересованными сторонами и информирование населения, отслеживание эффективности использования финансирования.

3. Создание благоприятных условий для реализации прав населения на достаточное питание посредством расширения перечня базовых продуктов с целью улучшения сбалансированности питания.

4. Создание нормативной правовой базы для создания интегрированной системы контроля/надзора за безопасностью пищевых продуктов и их качеством предполагает принятие Закона Кыргызской Республики "Об обеспечении безопасности пищевых продуктов в Кыргызской Республике" как единого нормативного правового акта, определяющего общую систему обеспечения безопасности пищевых продуктов в стране и разработку государственной программы обеспечения безопасности пищевых продуктов. Настоящая программа станет дорожной картой Кабинета Министров Кыргызской Республики по созданию экономически эффективной и действенной системы контроля качества и безопасности пищевых продуктов и достижения такого уровня безопасности пищевых продуктов, который будет приемлемым для потребителей как на внутреннем, так на и внешнем рынке Кыргызской Республики.

5. Обеспечение доступа к обогащенным продуктам питания.

Реализация задач данного приоритетного направления будет гарантировать для всех слоев населения доступ к необходимому количеству качественного продовольствия для поддержания активной и здоровой жизни.

§ 4. Политика и меры приоритетного направления "Создание благоприятных условий для снижения тройного бремени болезней, связанных с питанием и пищевой безопасностью"

1. Целью приоритетного направления "Создание благоприятных условий для снижения тройного бремени болезней, связанных с питанием и пищевой безопасностью" является повышение потенциала кадров по питанию и продовольственной безопасности и уровня осведомленности населения о потребностях в питании и наиболее подходящей пище для удовлетворения этих потребностей.

Цель данного приоритетного направления будет достигаться осуществлением следующих задач:

1) повышение уровня осведомленности и знаний наиболее уязвимых слоев населения о потребностях в питании и наиболее подходящей пище для удовлетворения этих потребностей;

2) повышение потенциала и усиление роли научных исследований в области продовольственных систем;

3) интеграция вопросов питания в систему здравоохранения;

4) укрепление национального потенциала по сбору и анализу данных о питании и поддержка использования таких данных для обоснования политики, стратегий и программ;

5) снижение микронутриентной недостаточности среди уязвимых групп населения и улучшение осведомленности и знаний наиболее уязвимых слоев населения о потребностях в питании и наиболее подходящей пище для удовлетворения этих потребностей и снижение распространенности болезней, связанных с нарушением безопасности производства, транспортировки, переработки и реализации пищевых продуктов, что будет способствовать улучшению качества питания у населения.

18. В результате реализации программных мероприятий ожидается достижение следующих результатов:

1) ценовая доступность и доступность продуктов питания повысится за счет эффективности отечественного производства;

2) зависимость и уязвимость от импорта продовольствия и производственных ресурсов будут снижены;

3) будут расширены знания и осведомленность о потребностях в питании и о наилучших способах удовлетворения этих потребностей;

4) будет усилен контроль безопасности и качества пищевых продуктов;

5) справедливость и устойчивость продовольственной системы будут улучшены.

19. Программа будет выполняться через реализацию Плана мероприятий по реализации Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2025-2030 годы.

20. Управление процессом реализации настоящей Программы предусматривает:

- систематический анализ и оценку реализации ежегодных планов для принятия решений относительно прогресса в выполнении настоящей Программы;

- обоснованность необходимых затрат на реализацию мер и проектов настоящей Программы;

- определение дополнительных возможных источников финансирования на реализацию мер и инвестиционных проектов настоящей Программы;

- создание условий, необходимых для реализации мер и решения поставленных задач; создание необходимой регулятивно управленческой среды для успешной реализации настоящей Программы и Плана мероприятий;

- запуск системы мониторинга и оценки, выявление отклонений от заявленных целей и задач, анализ причин и внесение необходимых корректив.

21. Согласованность действий в целом всех заинтересованных сторон по реализации настоящей Программы будет обеспечиваться общей координацией председателя совета по продовольственной безопасности и питанию в Кыргызской Республике.

22. Основными задачами органов исполнительной власти, ответственных за решение конкретных задач настоящей Программы, будут:

- мобилизация необходимых бюджетных средств;

- координация привлечения заимствованных финансов;

- согласование действий органов исполнительной власти;

- создание институциональных условий для участия частного сектора и гражданского общества в реализации настоящей Программы.

23. Улучшение координации и интеграция деятельности органов власти на национальном и местном уровнях со всеми заинтересованными сторонами, включая международные организации, доноров, гражданский сектор, для повышения эффективности мер по реализации настоящей Программы будет осуществляться путем использования различных инструментов.

§ 1. Благоприятные предпосылки и риски

1. Выполнение настоящей Программы сопряжено со следующими реализационными рисками:

1) внешнеполитические риски для выполнения настоящей Программы, связанные с обострением ситуации на границе Кыргызской Республики, которые могут привести к глубокому экономическому кризису, что потребует решения сложных задач.

Для смягчения последствий внешнеполитического риска Кабинетом Министров Кыргызской Республики принимаются меры по восполнению запасов продовольственных и непродовольственных запасов Государственного материального резерва, повышению размеров пенсий и пособий, ведению переговоров с соседними республиками по демаркации границ и другие;

2) институциональные риски, связанные с формальным изменением ответственности каждого государственного органа по обеспечению продовольственной безопасности, которое не обеспечит достаточный уровень координации действий государственных органов в решении задач настоящей Программы.

Для смягчения данного риска будут реализованы меры по повышению потенциала государственных структур, углублению взаимодействия с партнерами по развитию и гражданским сектором;

3) финансовые риски, обусловленные предложенными для реализации мерами и проектами при ограниченных бюджетных ресурсах. Большая зависимость от внешнего финансирования обусловливает высокую зависимость результативности настоящей Программы от участия в ее финансировании доноров и партнеров по развитию.

Для смягчения данного риска будут реализованы меры по углублению взаимодействия с донорскими организациями и привлечению внутренних резервов;

4) технологические риски, вызванные отставанием технического оснащения - нехватка и изношенность сельскохозяйственной техники, недостаток цифровых технологий.

Для смягчения данного риска также будут реализованы меры по углублению взаимодействия с партнерами по развитию и льготное кредитование приобретения сельскохозяйственной техники и цифровых технологий;

5) форс-мажорные обстоятельства, которые, в случае возникновения, приведут к необходимости реализации мобилизационных сценариев обеспечения продовольственной безопасности и питания. Это может быть связано с неблагоприятными природно-климатическими условиями для сельскохозяйственного производства, а также вероятностью распространения различных вредителей, нехваткой поливной воды. Существует также вероятность закрытия границ с сопредельными государствами в связи с эпидемической ситуацией.