Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О политических партиях»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 17 декабря 2019 года № 689 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О политических партиях" В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики постановляет:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызском Республики "О политических партиях", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Алтыбаевой А.Т., Алимбековым Н.К., Бакировым М.И.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр Кыргызской Республики

М.Д. Абылгазиев

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 17 декабря 2019 года № 689

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О политических партиях" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О политических партиях" (далее - законопроект), инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Алтыбаевой А.Т., Алимбековым Н.К., Бакировым М.И., приходит к следующему заключению.

1. Частью 2 статьи 1 законопроекта устанавливается, что граждане Кыргызской Республики имеют равные права на добровольной основе объединяться в политические партии, равноправно участвовать в ее деятельности в соответствии с законодательством Кыргызской Республики и уставом политической партии, а также имеют право в любое время выйти из политической партии по собственному желанию.

Следует отметить, что понятие "законодательство" является обобщенным понятием и носит расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки, поскольку нормативные правовые акты (законодательство) включают в себя все нормативные правовые акты Кыргызской Республики, предусмотренные частью 1 статьи 6 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики". Кроме того, согласно пункту 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, не допускаются бланкетные ссылки на законодательство в целом. В соответствии с пунктом 77 вышеуказанной Инструкции бланкетные предписания в законопроекте могут отсылать на отрасль законодательства, вид законодательного акта, сферу регулирования, на определенные правила. В связи с чем необходимо проанализировать нормативные правовые акты, на которые идет ссылка в законопроекте, и указать на их отрасль или сферу регулирования. Аналогичные замечания по части 4 статьи 6, части 5 статьи 7, части 4 статьи 9, абзацам пятому и шестому части 1 статьи 11, части 4 статьи 11, части 1 статьи 12, части 2 статьи 13, абзацу шестому части 1 статьи 14, части 1 статьи 15, абзацу девятому части 4 статьи 15, части 1 статьи 16, части 6 статьи 17, частям 1 и 2 статьи 18, абзацу второму части 3 статьи 18, частям 2 и 4 статьи 20 законопроекта.

2. Статьей 2 законопроекта предлагается установить, что политическая партия - это добровольное объединение граждан Кыргызской Республики, созданное в целях участия в политической жизни общества, выражения политической воли объединившихся граждан, в управлении государственными делами, в том числе выдвижения кандидатур на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

При этом абзацем четвертым части 1 статьи 16 законопроекта, в перечне прав и обязанностей политических партий предусмотрено также право принимать участие "в выборах Президента, в Жогорку Кенеш и в другие выборные государственные и муниципальные органы Кыргызской Республики". Согласно статье 2 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" исполнительный орган местного самоуправления - орган, созданный для обеспечения подготовки и исполнения решений представительного органа местного самоуправления. Исполнительными органами местного самоуправления являются мэрии городов, айыл окмоту. В соответствии со статьей 4 Конституции Кыргызской Республики "политические партии содействуют выражению политического волеизъявления граждан, принимают участие в выборах депутатов Жогорку Кенеша, Президента и органов местного самоуправления". Таким образом, принимая во внимание статью 4 Конституции Кыргызской Республики, устанавливающую возможность участия политических партий в выборах Жогорку Кенеша Кыргызской Республики и Президента Кыргызской Республики, необходимо уточнить, о каких других выборных государственных органах идет речь. Также следует отметить, что в системе законодательства Кыргызской Республики отсутствует понятие "муниципальный орган".

3. По статье 6 законопроекта отмечаем следующее.

В целях изложения текста в соответствии с требованиями нормотворческой техники часть 5 предлагается изложить в следующей редакции: "5. Регистрация политической партии осуществляется в соответствии с законодательством в сфере государственной регистрации юридических лиц.".

Часть 6 статьи 6 законопроекта устанавливает возможность обжалования решения об отказе в регистрации политической партии в соответствии с законодательством об административных процедурах

Следует заметить, что данные положения уже предусмотрены в статье 21 Закона Кыргызской Республики "О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)". Поскольку вопросы обжалования актов государственных органов отрегулированы Законом Кыргызской Республики "Об основах административной деятельности и административных процедурах", часть 6 статьи 6 проекта Закона предлагаем исключить. В целях обеспечения информированности населения о деятельности политической партии и прозрачности финансовой отчетности, а также своевременного приема и реагирования на обращения граждан, принимая во внимание, что основным направлением в 2019 году является продвижение цифровых основ развития страны, считаем целесообразным в статье 6 законопроекта установить норму, предусматривающую создание и функционирование официального сайта и электронной почты партии, после государственной регистрации политической партии.

4. По статье 7 законопроекта отмечаем следующее.

В соответствии со статьей 4 Конституции Кыргызской Республики политические партии, профессиональные союзы и другие общественные объединения могут создаваться гражданами на основе свободного волеизъявления и общности интересов для реализации и защиты своих прав и свобод, удовлетворения политических, экономических, социальных, трудовых, культурных и иных интересов. В этой связи, часть 1 законопроекта целесообразно дополнить нормой о том, что не могут быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства. Частью 4 предлагается установить, что члены политической парши вправе выйти из партии в любое время по собственному желанию на основе письменного заявления или публичного объявления. Однако законопроектом не предусмотрен механизм публичного объявления о выходе из партии. Следует отметить, что в случае публичного объявления выхода из партии, без осуществления регистрации/фиксации в уполномоченном органе партии, в последующем могут возникнуть ситуации, противоречащие части 3 статьи 7 законопроекта, где установлено, что гражданин Кыргызской Республики может быть членом только одной политической партии на территории Кыргызской Республики. В связи с чем, предлагаем пересмотреть положения части 4 статьи 7, с учетом изложенного. Наряду с этим предлагаем предусмотреть отдельную норму, устанавливающую порядок и основания прекращения членства в партии, в том числе в связи со смертью члена партии, приемом на военную службу.

5. По статье 8 законопроекта отмечаем следующее.

Указанной статьей предлагается определить, что наименование политической партии должно содержать слова "политическая партия" или "партия". Также устанавливается, что наименование политической партии, ее сокращенное название и ее символы должны быть отличными от наименования и символов других политических партий, зарегистрированных на территории Кыргызской Республики. В связи с чем, в Гражданский кодекс Кыргызской Республики внесено изменение в части наименований юридического лица, филиала и представительств. В соответствии с пунктом 1 статьи 1103-1 Гражданского кодекса Кыргызской Республики, под фирменным наименованием понимается полное наименование юридического лица, под которым оно осуществляет свою деятельность и которое отличает его от другого юридического лица. Пунктом 3 статьи 1103-1 Гражданского кодекса Кыргызской Республики определено, что "фирменное наименование юридического лица должно содержать указание на его организационно-правовую форму и собственно наименование юридического лица, которое может состоять не только из слов, обозначающих род деятельности". Согласно пункту 3 статьи 85 указанного кодекса, политическая партия является отдельной организационной формой. В этой связи предлагаем в части 1 статьи 8 законопроекта слова "или партия" исключить. Кроме того, слово "наименование" в названии статьи, а также в самой статье слова "наименование" и "название" предлагаем заменить словами "фирменное наименование" в соответствующих падежах. Аналогичное замечание по абзацу второму части 2 статьи 9 законопроекта. В этой связи в частях 4 и 5 слова "политическая партия" и "партия" предлагаем изложить в идентичной редакции.

6. По статье 9 законопроекта сообщаем следующее.

Абзацем восьмым части 2 предусматривается, что устав должен содержать положение о местонахождении руководящего и исполнительных органов политических партий. При этом отмечаем, что в соответствии со статьей 18 Закона Кыргызской Республики "О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)" юридическое лицо, филиал (представительство) обязаны в течение 30 календарных дней с момента принятия решения уведомить регистрирующий орган об изменении состава руководящего органа, руководителя и местонахождения (юридического адреса). Изменение вышеуказанных данных не влечет государственной перерегистрации юридического лица, филиала (представительства). Вместе с тем, в регистрирующий орган представляется соответствующее уведомление за подписью руководителя юридического лица, филиала (представительства). Согласно предлагаемой редакции изменение местонахождения руководящего и исполнительного органа политической партии влечет необходимость внесения изменений в устав политических партий, которые повлекут за собой государственную перерегистрацию в соответствии со статьей 12 указанного Закона. В этой связи считаем целесообразным исключить вышеуказанный абзац. Частью 5 предлагается установить, что политическая партия создает свою программу, определяющую ее принципы деятельности, цели и задачи создания. При этом частью 1 статьи 7 законопроекта предусмотрено, что в члены партии могут входить дееспособные граждане Кыргызской Республики, согласные с ее уставом и программой, которая рассчитана на неоднократное применение. В этой связи рекомендуем слово "создания" заменить словами "политических партий". Согласно части 4 статьи 10 законопроекта к исключительной компетенции съезда политической партии относятся принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений. В связи с дублированием указанных положений, следует часть 7 статьи 9 законопроекта исключить.

7. По статье 10 законопроекта сообщаем следующее.

Абзацем восьмым части 4 предлагается к компетенции съезда политической партии отнести вопросы разработки списка кандидатов на выборные должности. Предлагаем данные положения дополнить нормами относительно утверждения списка кандидатов. Ввиду того, что абзацем пятым части 4 предусмотрен порядок избрания и отзыва руководящих, исполнительных, контрольно-ревизионных и иных органов политической партии, абзац шестой части 4 предлагаем исключить. Так как частью 4 устанавливаются исключительная компетенция съезда политической партии, абзац одиннадцатый предлагаем изложить в следующей редакции: "- иные вопросы, не отнесенные к исключительной компетенции других органов управления партии.".

8. По статье 11 законопроекта следует отметить, что частью 3 устанавливается общий размер пожертвований, полученных политической партией, не превышающий 500 расчетных показателей от каждого гражданина и 1000 расчетных показателей от юридического лица в течение 1 года.

Согласно части 5 указанной статьи политические партии могут размещать денежные средства только на счетах в коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях, зарегистрированных на территории Кыргызской Республики. Проект не предусматривает механизмов, позволяющих разграничить денежные поступления в виде пожертвований и членских взносов. Ввиду чего, предлагаем в части 5 установить, что размещение денежных средств должно осуществляться только на одном счете одного из коммерческих банков, иных финансово-кредитных организаций, зарегистрированных на территории Кыргызской Республики. Вместе с тем, в части 8 статьи 11 законопроекта предлагаем слова "в коммерческих банках" заменить словами "в коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях, зарегистрированных на территории Кыргызской Республики". Кроме того, обращаем внимание, что в законопроекте отсутствует механизм реализации излишне поступивших денежных средств.

9. По статье 13 законопроекта отмечаем, что частью 2 устанавливается, что партия в предусмотренном законодательством порядке создает предприятия и организации, обладающие правами юридического лица, лишь в целях выполнения их уставных задач.

Поскольку создание предприятий и организаций, обладающих правами юридического лица, является правом, а не обязанностью политической партии, предлагаем слово "создают" заменить словами "могут создавать".

10. Статьей 14 законопроекта предусматривается возможность и случаи, когда политическая партия может получить финансирование из республиканского бюджета.

В этой связи отмечаем, что согласно статье 14 Бюджетного Кодекса Кыргызской Республики (далее - Бюджетный кодекс) республиканский и местные бюджеты образуют государственный бюджет Кыргызской Республики. В соответствии со статьями 10 и 13 вышеуказанного Кодекса, республиканский бюджет - это совокупность денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственных органов, подведомственных им бюджетных учреждений; местный бюджет - бюджет местного сообщества айылного аймака и города, формирование, утверждение, исполнение и контроль которого осуществляют органы местного самоуправления. Согласно статье 21 Бюджетного кодекса расходами республиканского и местного бюджетов являются денежные средства, предназначенные для покрытия расходных обязательств, в соответствии с разграничением полномочий государственных органов и органов местного самоуправления. Согласно статье 49 Бюджетного кодекса расходные обязательства - обязательства Правительства (органов местного самоуправления), возникающие при выполнении государственными органами (органами местного самоуправления) функций и полномочий, осуществляемых за счет средств соответствующего бюджета согласно законодательству Кыргызской Республики. В соответствии со статьей 50 Бюджетного кодекса расходы из республиканского бюджета осуществляются на мероприятия, имеющие общегосударственное значение, ответственность по которым полностью возлагается на Правительство через соответствующие государственные органы управления, включая расходы, предусмотренные законодательством Кыргызской Республики. В данную категорию включаются расходы на:

1) государственные услуги общего назначения;

2) оборону;

3) общественный порядок и безопасность:

4) экономические вопросы;

5) охрану окружающей среды;

6) жилищные и коммунальные услуги;

7) здравоохранение;

8) отдых, культуру;

9) образование;

10) социальную защиту.

Таким образом, бюджетным законодательством Кыргызской Республики не предусмотрена возможность финансирования политических партий за счет средств государственного бюджета. В связи с чем, предлагаем статью 14 законопроекта исключить. Аналогичные замечания по абзацу пятому части 1 статьи 11, части 8 статьи 15, части 4 статьи 17, части 3 статьи 18.

11. В целях технически верного восприятия часть 2 статьи 15 законопроекта предлагаем изложить в следующей редакции:

"- Ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным периодом, политические партии должны опубликовать на своем официальном сайте и/или в средствах массовой информации годовой финансовый отчет за предыдущий год.". Согласно абзацу второму части 4 статьи 15 уполномоченный орган разрабатывает форму ежегодной отчетности. Вместе с тем, в законопроекте не указано, кем утверждается обозначенная форма.

12. По статье 16 законопроекта отмечаем следующее.

Часть 2 указанной статьи предлагаем дополнить нормой, обязывающей политическую партию надлежаще оформлять трудовые отношения с временными работниками (агитаторы, другие работники, привлекаемые для работы в партии в период предвыборной компании) для выплаты заработной платы, подоходного налога и социальных отчислений, а также уплаты налоговых сборов организациями, оказывающими политическим партиям услуги в период агитации

Кроме того, в части 3 данной статьи предлагаем конкретизировать нормы о том, а какой государственный орган предоставляются сведения о количестве выдвинутых и зарегистрированных кандидатов партий.

13. По статье 17 законопроекта отмечаем, что часть 2 устанавливает за уполномоченным государственным органом по регистрации юридических лиц полномочие по осуществлению контроля соответствия деятельности политических партий законодательству Кыргызской Республики.

Согласно статье 5 Конституции Кыргызской Республики государство, его органы, органы местного самоуправления и их должностные лица не могут выходить за рамки полномочий, определенных Конституцией и законами. В соответствии со статьями 10 и 11 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство, исходя из полномочий, указанных в данном конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями, путем утверждения положений о них. Согласно Положению о Министерстве юстиции Кыргызской Республики, утвержденному постановлением Правительства Кыргызской Республики от 15 декабря 2009 года № 764, Министерство юстиции Кыргызской Республики обеспечивает, в том числе функции по обеспечения регистрации в пределах предоставленных полномочий. Принимая во внимание, что Министерство юстиции Кыргызской Республики может осуществлять контроль соответствия учредительных документов законодательству Кыргызской Республики при регистрации (перерегистрации) политических партий, считаем необходимым в законопроекте установить норму, предусматривающую закрепление за Министерством юстиции Кыргызской Республики функции контроля соответствия деятельности политических партий законодательству Кыргызской Республики исключительно на стадии регистрации (перерегистрации) политических партий. Необходимо отметить, что функция контроля соответствия деятельности политических партий законодательству Кыргызской Республики предполагает осуществление активных проверочных действий в отношении политических партий после их государственной регистрации в органах юстиции. По результатам этих проверок к политическим партиям могут быть применены меры принудительного характера (внесение обязательных к исполнению предписаний, привлечение лиц к ответственности и т.д.). Однако Министерство юстиции Кыргызской Республики не уполномочено вносить какие-либо предписания, привлекать к ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства, тем более, не осуществляет какие-либо документальные или выездные проверки деятельности политических партий. Также отмечаем, что формулировка "осуществление контроля соответствия деятельности политической партии законодательству Кыргызской Республики" является широкой, поскольку термин "законодательство" включает в себя весь массив нормативных правовых актов Кыргызской Республики, и возложение данной функции на Министерство юстиции Кыргызской Республики может противоречить отдельным нормативным правовым актам Кыргызской Республики. Например, в соответствии со статьей 50 Налогового Кодекса Кыргызской Республики налоговый контроль осуществляется органом налоговой службы. Также согласно статье 1 Закона Кыргызской Республики "О Социальном фонде Кыргызской Республики" Социальный фонд Кыргызской Республики является исполнительным органом системы государственного социального страхования и пенсионного обеспечения в Кыргызской Республике, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере государственного социального страхования и пенсионного обеспечения, действующим на принципах самоуправления. Вместе с тем, отмечаем, что в случае наделения Министерства юстиции Кыргызской Республики дополнительными функциями, для полноценной реализации вышеуказанных функций потребуется увеличение штатной численности. В этой связи следует отметить, что согласно статье 5 Бюджетного кодекса проекты законов об изменении финансовых обязательств государства, об увеличении расходов бюджета, финансируемых из республиканского бюджета, либо о сокращении его ресурсов принимаются только с согласия Правительства. Кроме того, согласно статье 80 Конституции Кыргызской Республики, проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты Жогорку Кенешем после определения Правительством источника финансирования. Постановлением Правительства Кыргызской Республики "О введении моратория на увеличение штатной численности государственных органов" от 25 июля 2016 года № 414 установлен мораторий на увеличение предельной штатной численности действующих министерств, государственных комитетов, административных ведомств, организаций, находящихся в ведении Правительства Кыргызской Республики, аппаратов полномочных представителей Правительства Кыргызской Республики в областях, местных государственных администраций Кыргызской Республики на 2017-2019 годы. Кроме того, в республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2020 год не предусматривается финансирование на увеличение штатной численности Министерства юстиции Кыргызской Республики, в связи с возложением дополнительных функций, указанных в законопроекте. С учетом изложенного часть 2 статьи 17, часть 1 статьи 18, статью 19, часть 4 статьи 20 законопроекта следует пересмотреть. Кроме того, частью 6 устанавливается, что в случае несогласия с действиями, решениями уполномоченных органов государственной власти, политическая партия вправе обратиться в судебные органы в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики. Согласно статье 62 Закона Кыргызской Республики "Об основах административной деятельности и административных процедурах" административный акт, действие или бездействие административного органа обжалуются в административном (досудебном) порядке, а в последующем - в судебном порядке, за исключением случаев, предусмотренных статьей 44 и частью 3 статьи 57 вышеуказанного Закона. В связи с чем, вышеуказанную часть предлагаем привести в соответствие с указанным Законом.

14. По статье 20 законопроекта отмечаем, что в соответствии со статьей 92 Гражданского кодекса Кыргызской Республики реорганизация юридического лица путем присоединения к нему другого юридического лица влечет прекращение деятельности присоединяемого юридического лица. В этой связи часть 1 статьи 20 законопроекта предлагаем после слов "путем ликвидации" дополнить словами "или реорганизации".

Кроме того, согласно части 4 статьи 20 законопроекта заявление о принудительной ликвидации политической партии вносится в суд уполномоченным органом по регистрации юридических лиц в соответствии с основаниями, установленными законодательством Кыргызской Республики. Следует отметить, что в соответствии со статьей 96 Гражданского кодекса Кыргызской Республики юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями законодательства, либо при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей уставным целям юридического лица, в случае отзыва лицензии у банков, финансово-кредитных организаций или учреждений, для которых осуществление операций, установленных в лицензии, является единственным разрешенным видом деятельности, а также в иных случаях, предусмотренных Гражданским кодексом. Также, согласно статье 14 Закона Кыргызской Республики "О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)" налоговый орган и (или) орган Социального фонда вправе обратиться в суд с заявлением о принудительной ликвидации юридического лица в случае непредоставления им ежемесячных отчетов в налоговый орган и (или) орган Социального фонда в течение непрерывных двух лет. Решение суда о принудительной ликвидации юридического лица, вступившее в установленном порядке в законную силу, является основанием для издания регистрирующим органом приказа о регистрации прекращения деятельности. Таким образом, в действующем законодательстве Кыргызской Республики предусмотрены и другие основания для ликвидации юридического лица.

15. Часть 1 статьи 21 проекта необходимо привести в соответствие с требованиями главы 6 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V.

На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает, что проект Закона требует доработки в соответствии с предложениями, изложенными выше.