Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики «О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике», Закон Кыргызской Республики «О внешней трудовой миграции», Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции», Земельный кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «Об управлении землями сельскохозяйственного назначения», Закон Кыргызской Республики «Об образовании», Закон Кыргызской Республики «Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике», Закон Кыргызской Республики «О Государственной границе Кыргызской Республики»)»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 30 мая 2019 года № 253 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики "О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике", Закон Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции", Закон Кыргызской Республики "О внешней миграции", Земельный кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики "Об управлении землями сельскохозяйственного назначения", Закон Кыргызской Республики "Об образовании", Закон Кыргызской Республики "Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике", Закон Кыргызской Республики "О Государственной границе Кыргызской Республики")" В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики "О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике", Закон Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции", Закон Кыргызской Республики "О внешней миграции", Земельный кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики "Об управлении землями сельскохозяйственного назначения", Закон Кыргызской Республики "Об образовании", Закон Кыргызской Республики "Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике", Закон Кыргызской Республики "О Государственной границе Кыргызской Республики")", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Мавляновой М.Э.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр Кыргызской Республики

М.Абылгазиев

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 30 мая 2019 года № 253

ЗАКЛЮЧЕНИЕ на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики "О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике", Закон Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции", Закон Кыргызской Республики "О внешней миграции", Земельный кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики "Об управлении землями сельскохозяйственного назначения", Закон Кыргызской Республики "Об образовании", Закон Кыргызской Республики "Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике", Закон Кыргызской Республики "О Государственной границе Кыргызской Республики")" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Закон Кыргызской Республики "О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике", Закон Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции", Закон Кыргызской Республики "О внешней миграции", Земельный кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики "Об управлении землями сельскохозяйственного назначения", Закон Кыргызской Республики "Об образовании", Закон Кыргызской Республики "Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике", Закон Кыргызской Республики "О Государственной границе Кыргызской Республики")", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Мавляновой М.Э., приходит к следующему заключению.

1. Согласно части 3 статьи 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными. При необходимости уточнения терминов и понятий, используемых в нормативном правовом акте, в нем помещается статья (пункт), разъясняющая их значение.

Однако по тексту проекта Закона использованы различные понятия, такие как "лица, получившие статус гражданина кыргызстанского происхождения", "лица, обладающие статусом кыргызстанского происхождения", "иностранные граждане, обладающие статусом гражданина кыргызстанского происхождения", "гражданин, обладающий статусом кыргызстанского происхождения". В связи с этим, во избежание спорных ситуаций в правоприменительной практике соответствующие положения проекта Закона следует пересмотреть и доработать, в части единообразного применения указанных понятий.

2. Также отмечаем, что в абзаце четвертом пункта 2, абзацах четырнадцатом, семнадцатом, тридцатом и тридцать пятом пункта 5 статьи 1, статьях 3 и 8 проекта Закона применяются бланкетные ссылки на законодательство в целом, а также отсылочные нормы на иные нормативные правовые акты.

При этом обращаем внимание, что понятия "законодательство" и "нормативный правовой акт" являются обобщенными понятиями и носят расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки. Также отмечаем, что согласно пункту 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, бланкетные ссылки на законодательство в целом не допускаются. С учетом изложенного, в целях исключения неясностей в правоприменительной практике предлагаем соответствующие положения проекта Закона пересмотреть, а также проанализировать нормативные правовые акты, на которые идет ссылка в проекте Закона, и указать их отрасль или сферу регулирования.

3. Абзацем восемнадцатым пункта 5 статьи 1 проекта Закона предусматривается, что статус гражданина кыргызстанского происхождения действует в течение 15 лет со дня присвоения такого статуса и может быть продлен на следующие пятнадцать лет при условии отсутствия оснований отказа.

Однако в справке-обосновании к проекту Закона отсутствует информация о том, из каких критериев определен срок действия данного вида документа. При этом отмечаем, что в соответствии с нормативными правовыми актами Кыргызской Республики постоянный вид на жительство для иностранных граждан выдается сроком на 5 лет, но не свыше срока действия паспорта иностранного государства, удостоверение кайрылмана выдается сроком на 1 год и продлевается не более чем на 2 года, а паспорт гражданина Кыргызской Республики имеет срок действия 10 лет с последующей заменой на новый. Исходя из этого, предлагаем пересмотреть срок действия статуса гражданина кыргызстанского происхождения.

4. Абзацем двадцать девятым пункта 5 статьи 1 проекта Закона предлагается отдельной статьей установить основные права лиц, обладающих статусом гражданина кыргызстанского происхождения.

Однако наименование статьи, указанной в абзаце двадцать девятом пункта 5 вышеназванной статьи проекта Закона, и ее содержание не соответствуют друг другу. Кроме того, отмечаем, что согласно части 1 статьи 50 Конституции Кыргызской Республики гражданин в силу своего гражданства имеет права и несет обязанности. Также, согласно статье 19 Конституции Кыргызской Республики, в Кыргызской Республике иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Кыргызской Республики, кроме случаев, установленных законом или международным договором, участницей которого является Кыргызская Республика. В соответствии со статьей 20 Конституции Кыргызской Республики права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Конституцией и законами в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц. Такие ограничения могут быть введены также с учетом особенностей военной или иной государственной службы. Вводимые ограничения должны быть соразмерны указанным целям. Вместе с тем, указанные поправки в проекте Закона предполагают закрепление прав лиц, получивших статус гражданина кыргызстанского происхождения, при этом не предусматриваются поправки в нормативные правовые акты, которые регламентировали бы обязанности указанных лиц.

5. Согласно абзацу тридцать шестому пункта 5 статьи 1 проекта Закона лицо, получившее статус гражданина кыргызстанского происхождения, не может быть Президентом, депутатом Жогорку Кенеша, судьей, сотрудником правоохранительных органов, сотрудником уполномоченного государственного органа в сфере обороны, а также занимать иные должности в государственных органах и органах местного самоуправления.

Однако отмечаем, что предлагаемая проектом Закона вышеуказанная норма не является предметом правового регулирования Закона Кыргызской Республики "О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике".

6. Абзацем сорок шестым пункта 5 статьи 1 проекта Закона устанавливается, что "решение о прекращении статуса гражданина кыргызстанского происхождения по основаниям, указанным статьей 28 настоящего Закона, не может быть обжаловано в судебном порядке".

Вместе с этим следует учесть, что в соответствии со статьей 20 Конституции Кыргызской Республики не подлежит никакому ограничению установленное Конституцией право на судебную защиту. Согласно статье 40 Конституции Кыргызской Республики каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, предусмотренных Конституцией, законами, международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, общепризнанными принципами и нормами международного права.

7. Статью 2 проекта Закона предлагаем пересмотреть, поскольку в части 2 статьи 3 Закона Кыргызской Республики "О внешней трудовой миграции" пункт "з)" уже имеется.

8. Пунктом 1 статьи 3 проекта Закона предлагается статью 1 Закона Кыргызской Республики "О внешней миграции" дополнить абзацем двадцать вторым, согласно которому устанавливается понятие "статус гражданина кыргызстанского происхождения", под которым понимается "особое правовое положение иностранных граждан, ранее состоявших в гражданстве Кыргызской Республики, получивших права пользоваться правами и привилегиями в случаях и порядке, установленных законодательством Кыргызской Республики в сфере правового положения иностранных граждан".

Однако необходимо отметить, что согласно Конституции Кыргызской Республики и законодательству Кыргызской Республики в сфере правового положения иностранных граждан, иностранным гражданам и лицам без гражданства не предусмотрены привилегии. Одновременно отмечаем, что согласно нормотворческой технике в тексте законопроекта все используемые термины (понятия) должны иметь определения, а все термины, приведенные в понятийной части, должны последовательно использоваться в тексте проекта. Соответственно, отсутствие указанного термина в законодательстве Кыргызской Республики может создать трудности при практической реализации законопроекта в случае его принятия.

9. Подпунктом "б)" пункта 2 статьи 3 проекта Закона предлагается статью 6 Закона Кыргызской Республики "О внешней миграции" дополнить абзацем восьмым следующего содержания:

"Иностранные граждане, обладающие статусом гражданина кыргызстанского происхождения, прибывающие или проживающие в Кыргызской Республике, освобождаются от регистрации в уполномоченном государственном органе.". Однако необходимо отметить, что основными задачами Закона Кыргызской Республики "О внешней миграции" являются:

- регулирование процессов внешней миграции в Кыргызской Республике;

- обеспечение защиты прав и законных интересов мигрантов;

- предупреждение и предотвращение незаконной миграции;

- стабилизация миграции в Кыргызской Республике.

На сегодняшний день иностранные граждане, временно пребывающие или постоянно проживающие на территории Кыргызской Республики, регистрируются в уполномоченном государством органе в сфере регистрации населения. Вместе с этим, согласно Закону Кыргызской Республики "О внутренней миграции" граждане Кыргызской Республики при перемене места жительства или места пребывания обязаны обратиться в уполномоченный государственный орган в сфере регистрации граждан для постановки на регистрационный учет по месту жительства или пребывания. Таким образом, на территории Кыргызской Республики уполномоченным органом ведется работа по регистрации населения (граждан Кыргызской Республики, иностранных граждан и лиц без гражданства), регистрация иностранных граждан, пребывающих на территории Кыргызской Республики, необходима для достижения реализации основных задач Закона Кыргызской Республики "О внешней миграции". С учетом изложенного считаем нецелесообразным освобождать от обязанности регистрации иностранных граждан, обладающих статусом гражданина кыргызстанского происхождения, в уполномоченном органе в сфере регистрации населения.

10. Статьей 4 проекта Закона статью 37 Земельного кодекса Кыргызской Республики предлагается дополнить частью 2-1, согласно которой "если наследником сельскохозяйственных угодий является гражданин, обладающий статусом кыргызстанского происхождения, он обязан в течение десяти лет с момента возникновения права на земельный участок произвести его отчуждение гражданину Кыргызской Республики".

Между тем, в справке-обосновании отсутствует информация о том, из каких критериев определен срок отчуждения земельного участка лицом, обладающим статусом кыргызстанского происхождения. Наряду с этим отмечаем, что в соответствии со статьей 65 Земельного кодекса Кыргызской Республики, изъятие земельного участка является исключительной мерой прекращения права на земельный участок и применяется только судом после письменного предупреждения собственника земельного участка или землепользователя об устранении имеющего нарушения. При этом, согласно пункту 3 части 1 статьи 66 вышеуказанного Кодекса основанием изъятия земельного участка является неиспользование земельного участка или неиспользование части земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение трех лет. В этой связи отмечаем, что при неиспользовании земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства в течение трех лет, проведение процедуры изъятия, в том числе письменное предупреждение иностранных граждан или лиц без гражданства, обладающих статусом гражданина кыргызстанского происхождения, проживающих в другом государстве, для малобюджетных и дотационных органов местного самоуправления будет сложной задачей. В связи с чем, предлагаем четко определить порядок и сроки отчуждения земельного участка на основании вышеуказанных норм Земельного кодекса Кыргызской Республики. Аналогичное замечание по статье 5 проекта Закона.

11. Статьей 7 проекта Закона предлагается статью 63 Закона Кыргызской Республики "Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике" дополнить частью 3, согласно которой устанавливается, что "для иностранных граждан, обладающих статусом гражданина кыргызстанского происхождения, устанавливаются равные с гражданами Кыргызской Республики условия оплаты за оказание услуг по охране здоровья в организациях здравоохранения независимо от форм собственности".

Между тем необходимо отметить, что вопросы охраны здоровья граждан Кыргызской Республики, иностранных лиц и лиц без гражданства регулируются также законами Кыргызской Республики "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", "Об онкологической помощи населению", "О ВИЧ/СПИДе в Кыргызской Республике", "О медицинском страховании граждан в Кыргызской Республике" и другими. В связи с этим следует учесть, что согласно части 2 статьи 24 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями.

12. Относительно статьи 8 проекта Закона следует отметить, что Закон Кыргызской Республики "О Государственной границе Кыргызской Республики" устанавливает и закрепляет организационные и правовые основы государственной пограничной политики и надлежащей охраны Государственной границы Кыргызской Республики уполномоченным государственным органом в сфере охраны Государственной границы во взаимодействии с другими государственными органами и органами местного самоуправления, а также регулирует отношения, связанные с обеспечением пограничной безопасности Кыргызской Республики.

При этом отмечаем, что согласно статье 7 Закона Кыргызской Республики "О внешней миграции" иностранные граждане или лица без гражданства въезжают в Кыргызскую Республику и выезжают из Кыргызской Республики через пункты пропуска на государственной границе, открытые для международного сообщения, по действительным документам и визам, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Кыргызской Республики и вступившими в установленном законом порядке в силу международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика. Таким образом, считаем, что правовые отношения, связанные с въездом в Кыргызскую Республику и выездом из Кыргызской Республики, должны быть регламентированы Законом Кыргызской Республики "О внешней миграции".

13. Пункт 1 статьи 9 проекта Закона предлагаем пересмотреть, с учетом требований статьи 30 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", поскольку официальное опубликование нормативных правовых актов является обязательным условием вступления их в силу.

14. Пунктом 2 статьи 9 проекта Закона дается поручение Правительству Кыргызской Республики привести свои нормативные правовые акты в соответствие с Законом.

В связи с этим отмечаем, что, в случае принятия данного проекта Закона, Правительству Кыргызской Республики потребуется время для приведения своих решений в соответствие с нормами принятого Закона, с учетом требований, установленных Законом Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", включая процедуру проведения общественного обсуждения, согласования проектов нормативных правовых актов с государственными органами исполнительной власти, иными заинтересованными государственными органами и организациями. С учетом изложенного, пункт 2 статьи 9 проекта Закона после слов "Правительству Кыргызской Республики" предлагаем дополнить словами "в шестимесячный срок со дня официального опубликования". Одновременно отмечаем, что в справке-обосновании к проекту Закона отсутствует информация о нормативных правовых актах, подлежащих приведению в соответствие с настоящим Законом в случае его принятия. В связи с этим справку-обоснование к проекту Закона предлагаем доработать в соответствии с требованиями статьи 25 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики".

15. Пунктом 3 статьи 9 проекта Закона Правительству Кыргызской Республики поручено изыскать финансовые средства для реализации настоящего Закона.

Однако информация об источниках финансирования в справке-обосновании к проекту Закону не отражена. При этом отмечаем, что согласно статье 25 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" справка-обоснование проекта нормативного правового акта должна содержать, в том числе сведения о наличии источников его финансирования. Вместе с тем, согласно части 3 статьи 80 Конституции Кыргызской Республики, проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты Жогорку Кенешом после определения Правительством источника финансирования. В этой связи предлагаем произвести расчеты потребности в финансовых средствах для реализации данного проекта Закона.

16. Дополнительно в порядке информации сообщаем, что в Среднесрочном прогнозе социально-экономического развития Кыргызской Республики на 2019-2021 годы, утвержденном постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 августа 2018 года № 393, предусмотрено разработать национальную инициативу "Мекен-карт" как часть системной и последовательной государственной политики для предоставления бывшим гражданам Кыргызской Республики (официально оформившим выход из гражданства Кыргызской Республики) преференциальных условий на территории Кыргызской Республики. В рамках данной национальной инициативы предлагается ввести в оборот специальную карту, которая будет выдаваться гражданам, оформившим процедуру выхода из гражданства Кыргызской Республики.

Целью национальной инициативы "Мекен-карт" является привлечение в страну интеллектуального капитала и инвестиций через бывших граждан Кыргызской Республики для обеспечения стабильного развития общества и устойчивого роста экономики. Реализация данной цели позволит лицам, оформившим иностранное гражданство, бывшим гражданам Кыргызской Республики сохранять связь с исторической родиной, облегчить их пребывание, трудовую, экономическую, инвестиционную деятельность и другие аспекты их взаимосвязи с Кыргызстаном. В связи с этим приказом Государственной службы миграции при Правительстве Кыргызской Республики была образована межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли депутаты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики и представители заинтересованных государственных органов, а также общественных организаций. По итогам работы рабочей группы было принято решение предусмотреть в нормах проекта Закона положения о национальной инициативе "Мекен-карт". В целом обращаем внимание, что согласно статье 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике. Однако наименование и положения проекта Закона не соответствуют требованиям вышеуказанного Закона и Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает целесообразным доработать вышеуказанный проект Закона, с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.