Концепция реформирования Министерства финансов Кыргызской Республики на 2002 - 2005 годы (Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики)

Утверждена

Указом Президента

Кыргызской Республики

от 1 августа 2002 года № 203

Концепция реформирования

Министерства финансов Кыргызской Республики на 2002 - 2005 годы

Необходимость проведения реформ в системе управления

государственными финансами Кыргызской Республики обусловлена

стратегической целью экономической политики - сокращением бедности на

основе устойчивого экономического роста. Для плодотворной работы в

этом направлении необходимо провести преобразования в ключевых

структурах исполнительной власти.

Стабильная макроэкономическая ситуация, опыт управления,

накопленный государственным аппаратом в переходный период, позволяют

привести работу ведомств финансового блока в системе исполнительной

власти в соответствие с современными требованиями - повысить ее

качество, прозрачность и эффективность. Поддержка международных

финансовых организаций, планирующих и реализующих программы по

административной реформе, также способствуют оптимизации

системыгосударственной службы.

Ключевая роль Министерства финансов Кыргызской Республики

(далее - министерство финансов) в системе органов управления

определяется функциями оценки экономического развития, а также

подготовкой и исполнением государственного бюджета. В условиях, когда

преобразования в республике охватывают весь спектр обязательств

государства - от

социальной и региональной политики до макроэкономики, министерство

финансов уполномочено также реализовывать функции контроля и

оптимизации расходов, инвестиционной политики, структурного

оздоровления экономики и гармонизации межбюджетных отношений. Для

выполнения этих функций в структуру министерства финансов входит ряд

профильных подразделений, имеющих различный статус: Государственная

налоговая инспекция, Государственная таможенная инспекция,

Государственный фонд развития экономики, Агентство по реорганизации

банков и реструктуризации долгов, управление финансовой полиции.

Предлагаемая Концепция реформирования Министерства финансов

Кыргызской Республики на 2002 - 2005 годы (далее - Концепция) основана

на анализе сложившихся тенденций и призвана ясно определить цели,

конкретные задачи и сроки реорганизации и модернизации системы

управления государственными финансами, представленной министерством

финансов и его подведомственными структурами, как единым блоком,

задающим реальные темпы реформ.

Основной целью настоящей Концепции является построение

эффективной системы управления государственными финансами через

упорядочение функций, осуществляемых подразделениями министерства

финансов. Это позволит обеспечить единство функциональной модели и

сокращение издержек при переходе к современной практике управления

государственными финансами через макроэкономическое прогнозирование и

программное бюджетирование.

I. Первоочередные задачи Концепции

Первоочередными задачами являются:

- организационное и структурное укрепление министерства финансов;

- укрепление бюджетного процесса;

- усиление потенциала системы казначейства;

- повышение эффективности администрирования сбора доходов.

Основные принципы Концепции - функциональность и

последовательность.

В действующем Положении о министерстве финансов перечислено

более трехсот функций, осуществляемых управлениями, что говорит об

изначально заложенных в их деятельность дублированности и размытости.

В феврале - марте 2002 года министерство финансов с привлечением

экспертов международных финансовых институтов подробно изучило

практику организации работы министерства финансов. Анализ показал

неадекватность функций подразделений сферам их ответственности.

Финансовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в

казначействе, но на практике этими вопросами занимаются также

отраслевые управления. В целом многие функции не соответствуют

современным требованиям финансового управления и администрирования.

На основе анализа и обсуждений подготовлены предложения по

упорядочению структуры аппарата министерства финансов. Принято также

во внимание, что радикальное и резкое изменение структуры и

перераспределение функций может сопровождаться начительными

издержками организационного, юридического и социального характера.

Поэтому в Концепции предполагается осуществить поэтапное

реформирование организационной структуры министерства финансов.

II. Этапы реформирования организационной структуры

министерства финансов

Первый этап - до 1 августа 2002 года

Реорганизация центрального аппарата министерства финансов:

утверждение новой структуры, сокращение на 10% штатной численности

центрального аппарата, разработка и принятие необходимых нормативных

актов, регулирующих деятельность Министерства финансов в

соответствиис настоящей Концепцией и новой структурой.

Второй этап - до 1 октября 2002 года

Функциональная реорганизация подведомственных структур

министерства финансов. Проработка и осуществление основных мероприятий

стратегии фискальной реформы в соответствии со сроками, установленными

Указом Президента Кыргызской Республики "О Стратегии фискальной

реформы в Кыргызской Республике до 2005 года" от 16 июля 2002 года

№191.

Третий этап - до 1 января 2003 года

Укрепление аналитической и прогнозной работы, внесение

изменений в нормативные правовые акты, в том числе по бюджетному

процессу, администрированию доходов и сборов.

В последующем на среднесрочную перспективу планируется

передача территориальных органов министерства финансов в ведение

местных государственных администраций и органов местного

самоуправления. Кроме того, в целях усиления процесса управления

бюджетом в отраслевых министерствах планируется перевод некоторых

экспертов из отраслевых управлений министерства финансов в отраслевые

министерства.

III. Реформирование центрального аппарата министерства

финансов и центрального казначейства

Предложено усилить центральное казначейство и провести

реорганизацию всех управлений центрального аппарата посредством

образования четырех департаментов:

- бюджетный департамент;

- департамент инвестиционной политики;

- департамент экономики и структурной политики;

- департамент доходов.

Бюджетный департамент

Главная цель создания бюджетного департамента –

совершенствование и укрепление бюджетного процесса, повышение

эффективности и прозрачности государственных расходов посредством

внедрения статистики государственных финансов и перехода на бюджетное

программирование. Для достижения указанных целей планируется провести

работу по

инвентаризации и совершенствованию законодательства, регулирующего

бюджетный процесс, предполагается изменение принципов формирования

бюджета - использование реднесрочного прогноза бюджета (СПБ) для

реализации Национальной стратегии сокращения бедности (НССБ).

Бюджетный процесс поэтапно перестраивается на программную основу и

соответствующую классификацию через СПБ на 2003 - 2005 годы. Начиная с

2003 года министерство финансов приступит к формированию "программной"

политики в секторах и в регионах, тем самым отраслевые расходы будут

увязаны с бюджетным процессом через бюджетирование и мониторинг

министерств по контрольным показателям.

В бюджетном департаменте будут организованы два управления:

- управление бюджетной политики;

- управление формирования и мониторинга бюджета.

С реорганизацией бюджетного управления в департамент функции

отраслевых управлений министерства финансов по исполнению расходной

части бюджета будут переданы в центральное казначейство.

Департамент инвестиционной политики

Вопросы планирования капитальных расходов из "бюджета

развития" и других ресурсов потребуют усиления работы по оценке их

эффективности.

Анализ эффективности программы государственных инвестиций и

технической помощи должен проводиться совместно с министерствами,

ведомствами, местными государственными администрациями Кыргызской

Республики и исполнительными агентствами. Инвестиционное направление в

целом будет увязываться с бюджетным процессом и стратегией

обслуживания государственного долга через среднесрочный прогноз

бюджета в рамках НССБ. Будет также усилена координация по

использованию стимулирующего (долевого) финансирования - основного

механизма мобилизации ресурсов, предусмотренного в СПБ.

В состав департамента инвестиционной политики будут входить:

- управление программы государственных инвестиций;

- управление государственного долга и активов;

- управление внешнеэкономического сотрудничества и технической

помощи.

Департамент экономики и структурной политики

В целях улучшения качества экономического прогноза и анализа

в контексте проводимых реформ по приоритетам НССБ будет

проведено функциональное укрепление экономического и структурного

направлений в центральном аппарате министерства и подведомственных

структурах.

Мониторинг и оценка реализации НССБ станет одной из составляющих

функций министерства финансов. С этой целью создается департамент

экономики и структурной политики, в состав которого войдут следующие

управления:

- управление макроэкономического анализа и прогноза;

- управление структурной и административной реформы;

- управление развития небанковского сектора.

Управление реального сектора, управление социальной политики,

а также управление государственного сектора в рамках существующей

структуры будут упразднены. В новой структуре функции этих управлений

будут распределены между бюджетным департаментом

(бюджетирование),департаментом экономики и структурной политики

(прогноз и анализ) и

департаментом доходов (мониторинг доходов). Также будет

сконцентрирована работа по планированию и мониторингу программ

структурных и административных преобразований, поддерживаемых

международными финансовыми организациями.

Особое внимание будет уделено институциональному развитию

небанковского финансового сектора и стимулированию частных сбережений

через развитие страхового рынка и негосударственных пенсионных фондов.

Департамент доходов

Основной элемент структурных преобразований в этом направлении

-реализация стратегии фискальной реформы. Для улучшения и

усиления администрирования налоговых, неналоговых платежей и других

ресурсов, качественного прогнозирования и анализа всех доходов

бюджета будет создан департамент доходов, в состав которого

войдут следующие управления:

- управление налоговой и таможенной политики;

- управление анализа и прогнозирования доходов.

Важными задачами стратегии фискальной реформы являются

совершенствование законодательной базы, улучшение администрирования

налогов и неналоговых платежей, усиление информационного

взаимодействия налоговых и таможенных органов. Эти ведомства

обеспечивают практическую реализацию функций сбора доходов.

В рамках стратегии фискальной реформы предусмотрены

функциональные преобразования этих ведомств при министерстве финансов,

обеспечивающих поступление средств в государственный бюджет и

Социальный фонд Кыргызской Республики, а также задачи по

совершенствованию нормативной базы и администрированию доходов.

Министерство финансов в рамках совместной программы с

Азиатским банком развития и правительством Швейцарии приступило к

технической модернизации таможенной службы. Вместе с тем, для

повышения эффективности необходимо обеспечить оперативное

взаимодействие с другими ведомствами, прежде всего с налоговыми

органами.

Система казначейства

Созданная в министерстве финансов в 1994 году система

казначейства посредством открытия единого казначейского счета и

обслуживания более 4100 бюджетных организаций через региональные

отделения казначейства показала эффективность казначейского исполнения

бюджета. Существующая правовая база, регулирующая деятельность системы

казначейства, в целом соответствует современным задачам работы системы

казначейства. Вопросы технической модернизации и развития платежной

системы будут решаться в контексте поэтапной реформы системы

казначейства. Министерство финансов планирует осуществить эту реформу

в течение трех лет. В первую очередь предполагается активизация

участия системы казначейства в процессе прозрачного и эффективного

исполнения бюджетов всех уровней. Для этого центральному казначейству

будет придан статус юридического лица в составе министерства финансов.

Намерения министерства финансов по укреплению центрального

казначейства поддержаны международными финансовыми институтами.

Планируется приступить к отработке взаимодействия между всеми уровнями

системы в рамках пилотной программы. В центральном казначействе будет

усилена работа по прогнозированию денежной наличности, контролю над

обязательствами и упорядочению финансовых счетов учреждений

государственного сектора, включая счета, открытые за пределами системы

казначейства.

IV. Реформирование подведомственных структур министерства

финансов

Реорганизация подведомственных структур министерства финансов

будет проведена в несколько этапов. На первом этапе, в соответствии с

настоящей Концепцией, будет разработано новое Положение о Министерстве

финансов Кыргызской Республики, предполагающее четкое разграничение

функций по формированию политики и ее исполнению. На втором этапе

будут отрабатываться функциональные и нормативные изменения по блоку

доходов с тем, чтобы синхронизировать их с общим процессом

административной реформы.

Для этого министерством финансов будут предприняты

следующие

меры:

- разработка и утверждение новой структуры подведомственных

органов;

- инвентаризация нормативных правовых актов, регулирующих бюджетно-

финансовые отношения;

- подготовка комментариев к Налоговому и Таможенному кодексам

Кыргызской Республики;

- пересмотр системы отчетности финансовых и фискальных органов;

- проведение аттестации и повышение квалификации сотрудников

таможенных и налоговых органов.

V. Вопросы кадровой политики и информационного обеспечения

В целях дальнейшего совершенствования принципа прозрачности

будет осуществляться выпуск ежеквартального журнала "Финансово-

экономический бюллетень" с постоянным размещением информации о

подготовке и исполнении бюджета в сети Интернет. Эту работу

планируется сделать также одной из приоритетных. Развитие

информационных технологий в

министерстве финансов позволит реализовать задачу

демократизацииуправления, обеспечит прозрачность и открытость решений.

При переходе к новой структуре и реализации масштабных

программ предусматривается создание постоянной экспертной группы. В

нее войдут советники министра и международные консультанты.

Задача группы -координация работы по продвижению реформ в

министерстве финансов.

Организационное обеспечение будет осуществлять секретариат.

Для реализации гарантий стабильности на примере сотрудников

министерства финансов на среднесрочный период будут использованы

механизмы, заложенные в действующем Трудовом кодексе Кыргызской

Республики, Законе "О государственной службе", Законе "О Правительстве

Кыргызской Республики". С заместителями министра финансов (в качестве

постоянных секретарей министерства финансов), с руководителями

департаментов и начальниками управлений будут заключены трудовые

контракты сроком не менее 3 лет. Прием на должности руководителей

департаментов и управлений будет проводиться на основе открытого

конкурса. Такой порядок будет закреплен в Положении о Министерстве

финансов Кыргызской Республики. Реализация в министерстве финансов

нового порядка назначения и смены постоянных секретарей, руководителей

департаментов и управлений позволит в дальнейшем использовать его для

других министерств. Кроме того, будет обеспечено единство

функциональной модели и сокращение издержек.

Как показывает опыт отдельных государств, эффективное

управление существенно способствует экономическому росту страны.

Особое внимание предполагается уделить найму молодых сотрудников,

их обучению и профессиональному росту. Предполагается отработать и

внедрить механизмы закрепления кадров как через материальное и

социальное стимулирование, так и через обеспечение гарантии их

профессионального и служебного роста.

Наиболее полно структурные изменения учитывают

перегруппировку функций при выделении департаментов. Руководители

департаментов не совмещают должности, а имеют по одному

заместителю, одновременно являющемуся начальником управления. При

образовании департаментов в структуре министерства финансов учтен опыт

многих стран, в том числе

СНГ, где используется принцип разделения политических (уровень

министра) и административных должностей (начиная с заместителей

министра) в государственной службе. Для руководителей департаментов

будут созданы необходимые предпосылки для повышения эффективности

работы и гарантии ее стабильности.

Подбор и расстановка профессиональных кадров с ротацией не

чаще чем в 3-4 года позволит также отработать ряд таких элементов

реформы, как гибкое реформирование управлений и отделов.

Определенные настоящей Концепцией основные элементы реформы

министерства финансов позволят значительно повысить эффективность его

деятельности, а также провести качественные и последовательные

преобразования всей системы государственного финансового института