НАЦИОНАЛЬНАЯ ПРОГРАММА преодоления бедности «Аракет» (1998-2005 годы) (Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики УП №34)

Утверждена

Указом Президента

Кыргызской Республики

от 11 февраля 1998 года УП N 34

НАЦИОНАЛЬНАЯ ПРОГРАММА

преодоления бедности "Аракет"

(1998-2005 годы)

СТРУКТУРА

I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРОГРАММЫ

II. СТРУКТУРА БЕДНОСТИ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

1. Понятие и масштабы бедности

2. Категории бедных

3. Распространенность бедности по регионам

III.ПУТИ И МЕРЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ БЕДНОСТИ

1. Основные меры преодоления бедности социально уязвимых слоев

населения

2. Меры преодоления бедности трудоспособного населения

3. Обеспечение доступности социальных услуг для всех категорий

населения

IV. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ

ПРОГРАММЫ

I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРОГРАММЫ

Постоянное повышение уровня жизни и преодоление бедности в

Кыргызстане выдвигается в качестве главного приоритета всей

экономической, финансовой и социальной политики государства, конечной

цели проводимых в стране реформ.

Преодоление массовой бедности, охватившей свыше половины населения

республики, является долгосрочной стратегической задачей, решение

которой зависит от успеха реформ и достижения основных целей

перспективного плана социально-экономического развития страны.

На основе анализа масштабов, причин и структуры бедности

разработана настоящая национальная программа, определяющая основные

пути и методы ее преодоления в стране.

Главными предпосылками сокращения бедности в Кыргызстане являются

преодоление экономического кризиса, углубление реформ и создание

условий для экономического роста.

Поэтому политика борьбы с бедностью должна в первую очередь

содействовать поддержанию экономической стабильности и подъему

ключевых отраслей народного хозяйства. Особое значение имеет развитие

аграрного сектора экономики, где занято 47 % населения. При этом в

сельской местности сосредоточено почти три четверти всего бедного

населения республики. Повышение их уровня жизни прямо зависит от

подъема сельскохозяйственного производства.

В краткосрочной перспективе (до 2000 года), когда решаются задачи

стабилизации национальной экономики и обеспечения ее роста,

реальной может быть лишь задача недопущения расширения бедности и

сокращения ее наиболее острых форм.

Сокращения бедности, в целом, можно ожидать в среднесрочной

перспективе (до 2005 года), когда начнут ощущаться результаты

экономического роста, и его плодами смогут воспользоваться все

слои населения, включая самых бедных.

Стратегические цели повышения жизненного уровня людей и сокращения

бедности должны достигаться сочетанием мер активной социальной

политики, стимулирующих производительный труд и личную

ответственность граждан за свое материальное благосостояние, с

эффективными мерами защиты наиболее социально уязвимых слоев

населения.

Активная социальная политика направлена на обеспечение эффективной

занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности

рабочей силы. Комплекс мер в этом направлении включает программы

занятости и борьбы с безработицей, поддержки малого

предпринимательства, фермерства, индивидуальной трудовой

деятельности.

Стимулирование трудовой деятельности как основного источника

благосостояния граждан требует исправления диспропорций в оплате

труда, с тем чтобы полноценная занятость гарантировала достаточный

уровень доходов и оплату важнейших социальных благ и услуг, которые

были общедоступными и бесплатными, а в условиях рынка все в большей

мере предоставляются на условиях платности и самоокупаемости. Особое

значение, в свете задач преодоления бедности, приобретает повышение

минимальной зарплаты и оплаты труда работникам бюджетного сектора,

которые в настоящее время составляют одну из групп бедного населения.

Развитие предпринимательства, рост доходов высококвалифицированных

работников, в том числе занятых в бюджетном секторе, должно

оказывать содействие становлению нового среднего класса. Этот процесс

должен развиваться параллельно преодолению массовой бедности и

способствовать социальной интеграции общества. При этом средний класс

выступает главным объединяющим структурным элементом общества,

двигателем образования, науки, культуры, а потому социально-

экономического прогресса страны в целом.

Для создания равных стартовых социальных условий, прежде всего для

бедных слоев населения, особое значение приобретают инвестиции в

человеческий капитал. Приоритетом в этой сфере являются

государственные гарантии доступа бедных к важнейшим социальным благам

и услугам: жилью, образованию, медицинскому обслуживанию, культурным

ценностям.

Социальная защита, в свою очередь, должна строиться на принципах

адресности и обеспечивать материальную поддержку нетрудоспособным

гражданам и категориям населения, которые наиболее уязвимы на рынке

труда. Наряду с пособиями по нуждаемости, обеспечивающими поддержку

доходов, адресная социальная защита включает в себя обеспечение прав

и социальных гарантий, предоставляемых семьям, женщинам, детям и

молодежи, инвалидам и одиноким пожилым людям.

Важнейшей причиной массового обеднения в Кыргызстане, наряду с

экономическим спадом, стало неравенство в распределении доходов и,

как следствие, крайне высокая степень имущественного расслоения. В

связи с этим необходимым условием сокращения бедности является

достижение более справедливого распределения доходов через систему

налогообложения и снижения налоговой нагрузки на низкодоходные группы

населения.

На первом этапе (до 2000 года) предстоит блокировать увеличение

бедности и добиться устранения ее наиболее крайних форм. В этот

период предстоит:

- усовершенствовать мониторинг уровня жизни и бедности,

разработать и отладить методику учета доходов;

- определить минимальные государственные социальные стандарты,

гарантии и дополнить соответствующую законодательную базу; наметить

перспективу их повышения по мере роста экономического потенциала

страны;

- принять меры по исправлению диспропорций в оплате труда,

повышению ее минимального уровня и окладов работникам бюджетного

сектора;

- ликвидировать и не допускать в дальнейшем задолженности по

выплате заработной платы, пенсий и пособий;

- упорядочить действующую систему льгот и компенсаций, изыскать

резервы перераспределения бюджетных ресурсов в целях повышения

адресности социальных гарантий;

- активизировать использование внебюджетных источников

финансирования социальной помощи;

- разработать программу жилищно-коммунальной реформы;

- отладить систему адресных выплат пособий по нуждаемости;

- создать условия для социального партнерства и социального

диалога;

- разработать и реализовать меры по переходу от безработицы к

самозанятости, поддержки мелких, малых и средних предприятий;

- пересмотреть существующее законодательство и разработать новое,

позитивно ориентированное на работодателей и рост числа

предприятий, улучшить инвестиционный климат для привлечения частных

внешних и внутренних инвестиций;

- исследовать неформальный сектор и разработать интеграционную

стратегию.

На втором этапе (до 2005 года) ставится цель сокращения доли

бедного населения в два раза. Основными задачами второго этапа

являются:

- повышение минимальных государственных гарантий заработной платы,

пенсий, социальных пособий до уровня не менее половины

минимального потребительского бюджета;

- завершение реформы налогообложения;

- реализация широкомасштабной реформы социального страхования на

основе накопительно-сберегательных принципов;

- широкомасштабное интегрирование неформального сектора в

формальную экономику.

На третьем этапе (до 2015 года) ожидается сокращение бедности до

10% от общей численности населения республики. Следует ожидать

реального эффекта социальных реформ, которые должны обеспечить

справедливое распределение результатов экономического развития. В этот

период должны будут активно действовать все разработанные программы

социальной защиты, эффективная система социального страхования.

Возросший экономический потенциал позволит довести важнейшие

социальные гарантии до уровня минимального потребительского бюджета.

Тем самым уровень жизни даже самых низкодоходных слоев населения будет

обеспечивать минимальную потребительскую корзину, достаточную для

нормальной физиологической и социальной жизнедеятельности человека и

воспитания детей. Усилится ориентация экономики на более эффективное

удовлетворение потребностей человека, сформируются предпосылки для

широкой социальной интеграции общества, позволяющей всем гражданам в

максимальной степени реализовать свой потенциал. На этом этапе

произойдет существенное улучшение материального положения большинства

населения и всего комплекса социальных показателей, характеризующих

качество жизни людей.

II. СТРУКТУРА БЕДНОСТИ В КЫРГЫЗСКОЙ

РЕСПУБЛИКЕ

1. Понятие бедности

Бедность представляет собой тот низкий уровень материального

положения, которого недостаточно для нормального жизнеобеспечения

человека и его семьи. За основу измерения бедности могут быть взяты

минимальные физиологические потребности человека в пище, воде,

одежде и крове, а бедностью можно считать доход ниже того уровня,

который необходим для удовлетворения этих минимальных потребностей

(при этом необходимо учитывать сложившуюся в республике структуру

потребления и уровни потребительских цен, и в целом, оценки порога

бедности могут быть лишь ориентировочными).

По данным осеннего 1996 года обследования Нацстаткома, минимально

необходимый уровень дохода в среднем по республике составил 716 сом

на человека, а доля населения, чьи доходы оказались ниже этой черты,

превысила 60%. Была выявлена также черта крайней бедности в 221 сом на

человека в месяц. Это тот уровень дохода, который требуется для

приобретения минимального набора продуктов питания, необходимых для

поддержания жизнедеятельности. Ниже этого уровня дохода, то есть в

состоянии крайней бедности, оказалось около 20 % населения республики.

Уровень жизни населения складывается из денежных доходов и таких

важнейших компонентов, как состояние здоровья, образование,

жилищные условия и доступность других социальных благ и услуг.

Разработанный ПРООН на базе этих критериев индекс человеческого

развития снизился в Кыргызстане за первые годы реформ и

стабилизировался, начиная с 1995 года. Если сопоставить положение

Кыргызстана по такому интегрированному показателю с соседними

государствами, то ситуация оказывается более благоприятной, особенно

в сравнении со странами Южной Азии. Большинство граждан Кыргызстана,

обедневших в период кризисного развития экономики и трудностей

реформирования, сохранили важные предпосылки для восстановления

нормального уровня жизни, такие как уровень образования и

квалификации, доступ к важнейшим социальным благам и услугам,

включая жилье, бесплатное обучение и медицинское обслуживание.

2. Категории и причины бедности

в Кыргызской Республике

Бедность в Кыргызстане охватила все основные социально-

delncp`thweqjhe группы населения. Эффективность политики борьбы с

бедностью требует ее ориентации на основные категории бедного

населения и регионы, отличающиеся наибольшей его концентрацией.

Среди бедных граждан республики можно условно выделить две

категории - нетрудоспособные и трудоспособные.

Первая категория состоит из нетрудоспособных граждан и других

социально уязвимых групп населения: многодетные и неполные семьи,

инвалиды и одинокие пенсионеры.

Многодетных и неполных семей в республике насчитывается 768 тыс.

чел. Значительный риск бедности среди этих семей обусловлен высокой

иждивенческой нагрузкой. В условиях высокой инфляции,

сопровождавшейся падением реальной стоимости социальных выплат и

пособий, а также в связи с сокращением доступности детских дошкольных

учреждений, сложностями поиска подходящей работы для многодетных и

одиноких матерей трудности таких семей еще более возросли и бедность

среди них расширилась.

Инвалиды, насчитывающие в республике 85 тыс. чел., составляют 3 %

всех бедных, но распространенность бедности среди этой наиболее

уязвимой категории превышает 70 %. Основной причиной их бедности

является недостаточный размер выплачиваемых пенсий и сложности в

трудоустройстве инвалидов, сохраняющих способность трудиться. Особую

категорию нетрудоспособных граждан составляют бывшие работники,

потерявшие возможность работать в результате профзаболевания или

трудового увечья, но по тем или иным причинам не оформившие

пенсию по инвалидности. В настоящее время в республике насчитывается

3823 инвалида, вследствие трудового увечья и профзаболевания, 1309

человек, утративших трудоспособность в связи с трудовой

деятельностью, но не получивших группы инвалидности. Ежегодно

регистрируется порядка 1,5 тыс. несчастных случаев и профзаболеваний

на производстве.

Из 564 тыс. пенсионеров по возрасту 39% относятся к числу

малообеспеченных, хотя и не крайне бедных, и составляют 12% бедного

населения республики в целом. Проблемную и наиболее уязвимую группу

среди них составляют одинокие пенсионеры, лишенные поддержки детей и

родственников. При этом наиболее незащищенной категорией являются

одинокие пенсионеры старше 80 лет, которые не могут обойтись без

постоянной помощи. Проблемы одиноких пенсионеров приобрели большую

остроту в городах по сравнению с сельской местностью, где

значительно крепче родственные связи.

Дети составляют наиболее массовую демографическую группу среди

бедных жителей Кыргызстана. По данным на начало 1998 года среди

763,7 тыс. получателей единого ежемесячного пособия малообеспеченным

семьям, которые составляют основную часть крайне бедных граждан

республики (16,4 % населения), детей до 16 лет насчитывается 744,4

тыс. (97% получателей пособий и 16% населения).

Это означает, что около 40% всех детей в республике живут в

семьях, где денежные доходы составляют менее 100 сомов на человека в

месяц, то есть относятся к крайне бедным и нуждаются в социальной

помощи. Особую тревогу вызывает недостаток питания детей. Такие

случаи участились примерно на 30 процентов по сравнению с 1993 годом:

число детей в возрасте до одного года, страдающих от недоедания,

возросло с 7,3 до 16,7 %, а дошкольников в целом - с 7% до 9,3 %.

Очевидно, что в состоянии материальной малообеспеченности, если

применять в качестве критерия верхнюю черту бедности (716 сомов на

человека в месяц на декабрь 1996 года) или показатель минимального

потребительского бюджета, находится подавляющее большинство детей,

проживающих в республике.

Бедность детей обусловлена, в первую очередь, материальными

трудностями взрослого населения, то есть их трудоспособных родителей.

Поэтому категории бедных необходимо рассматривать исходя из социально-

экономического положения главы семьи.

Вторую категорию бедных составляют семьи трудоспособных граждан

низкооплачиваемые работники, часть крестьян, имеющих небольшие

земельные наделы и безработные.

В результате резкого падения реальных доходов и сокращения

g`mrnqrh именно трудоспособные граждане составляют основную массу

среди бедных.

Согласно данным мониторинга бедности на декабрь 1996 года, 70 %

глав бедных домохозяйств являются трудоспособными, причем 51%

заняты активной экономической деятельностью, в том числе 22% являются

самостоятельными предпринимателями или самозанятыми и 29 % работают

по найму на предприятии; 18 % глав бедных семей не работают, включая

зарегистрированных безработных.

Если рассматривать трудоспособных глав бедных семей по структуре

их занятости в экономике, то наибольшую часть бедных работников

(26,6%) составляют сельскохозяйственные рабочие; 80 % этой

категории занятых относятся к числу бедных. Служащие составляют 37 %

бедных работников и распространенность бедности среди этой категории

составляет около 50 %. Рабочие на производстве составляют 10 %, а

рабочие в сфере обслуживания - 6,6% всех бедных работников, а доля

бедных среди этих категорий занятых превышает половину.

Бедность среди работающих граждан в городе ниже средних

показателей по республике, тогда как среди работающих жителей сельской

местности бедными в зависимости от профессии и вида занятости

являются от 66 до 95%, в том числе крайне бедными - от 22 до 40 %.

Важнейшей причиной бедности трудоспособных граждан и их семей

стало падение реальных доходов от трудовой деятельности, в первую

очередь заработной платы. Так, приняв за базу 1991 год можно

отметить, что реальные доходы населения за вычетом налогов и

обязательных платежей с учетом инфляции снизились в 1992 году - на

60 %, в 1993 году - на 8,2%, в 1994 году - на 21,8%, в 1995 и в 1996

годах - соответственно на 11,3% и на 1,8%. В 1997 году реальные

доходы впервые увеличились на 6,3% по сравнению с уровнем 1996 года,

что еще далеко не достаточно для восстановления дореформенного уровня

реальных доходов. Из-за высокой инфляции за годы реформ реальная

заработная плата упала более чем вдвое и ее средний уровень

остается ниже минимального потребительского бюджета.

При общем снижении реальной заработной платы произошла

существенная ее дифференциация по отраслям производства, уровню и

типу квалификации работников. Наиболее высокий уровень зарплаты в

сфере торговли и финансов. На противоположном полюсе находится крайне

низкая оплата труда в бюджетном секторе, включающем работников

государственного управления, образования, здравоохранения, науки и

культуры. Работающие там высококвалифицированные специалисты оказались

в числе самых низкодоходных групп населения, что представляет собой

одну из наиболее острых и сложных проблем социальной политики.

Существенным фактором бедности стала массовая безработица.

Численность официально зарегистрированных безработных в Кыргызстане

устойчиво возрастала начиная с 1991 года, достигнув к концу 1996 года

77200 чел. (4,4 % рабочей силы). Лишь в начале текущего года это

число стало уменьшаться, составив в августе 56500 чел. (3,2%).

Если же учесть всех тех, кто работает неполный рабочий день,

находится в вынужденных неоплачиваемых отпусках, а также граждан,

активно ищущих работу своими силами, то число полностью и частично

безработных может быть оценено по меньшей мере в 160000, или более 9 %

рабочей силы (в том числе зарегистрированных около 55000, находящихся

в административных отпусках - 55000, ищущих работу самостоятельно -

20 000, вставших на учет в службе занятости и ожидающих 11 - дневный

срок для получения статуса безработного - 30000). При этом, согласно

данным мониторинга бедности 1996 года, уровень безработицы выше среди

бедных, чем среди сравнительно небедных слоев населения.

В силу сложившейся структуры бедности главный эффект ее сокращения

должна дать активная политика, направленная на трудоспособное

население: политика в сфере оплаты труда, в первую очередь в бюджетном

секторе; поддержка фермерства и малого бизнеса; создание рабочих мест

и переобучение безработных.

3. Распространение бедности по регионам

Наибольшие масштабы бедности испытывают аграрные регионы юга

peqosakhjh - Ошская и Джалал-Абадская области, где доля бедных

жителей в сельской местности достигает 71,3 %. В особенно тяжелом

положении оказалось население, проживающее в отдаленных районах и

высокогорной местности, прежде всего в Нарынской области. К числу

бедных регионов относится и Таласская область. Напротив, заметно

лучше среднереспубликанских выглядят аналогичные показатели в городе

Бишкек, где доля бедных составляет 26,7% и в Чуйской области, где

бедными являются 39,9 % сельских и 34,7 % городских жителей.

Бедность в Кыргызстане в значительно большей степени

распространена в сельской местности, чем в городской. В 1996 году

бедными были 57,8 % сельских домохозяйств (при подсчете на основе

статистики расходов семей) против 38,9 % в городах. Экономический

кризис особенно тяжело отразился на сельскохозяйственном производстве

и экономике села в целом. Крестьянские хозяйства столкнулись с резким

удорожанием техники, удобрений, энергоносителей и одновременно с

трудностями сбыта своей продукции. Справиться с такими проблемами

оказалось не под силу как индивидуальным фермерским хозяйствам,

которые в результате реформ составляют теперь большинство на селе, так

и крупным хозяйствам.

Высокая концентрация бедности характерна для малых городов и

рабочих поселков, сформировавшихся вокруг одного ныне закрывающегося

крупного предприятия. Здесь сложилось особенно тяжелое положение с

безработицей. Работу потеряло подавляющее большинство проживающего там

населения, что вызывает массовой отток жителей из этих мест. Решение

проблем бедности в малых городах требует целенаправленных комплексных

усилий по перепрофилированию местных производств, созданию новых

рабочих мест в том числе в секторе малого и среднего бизнеса.

Высокогорные, отдаленные и труднодоступные населенные пункты также

представляют собой зону массовой бедности. Возможности

продуктивного ведения сельского хозяйства здесь крайне ограничены.

Экономический потенциал этих регионов за последние годы был подорван

существенным сокращением поголовья скота. Положение серьезно

осложняется крайне низким уровнем развития производственной и

социальной инфраструктуры. Массовый характер принял отток населения из

многих этих районов, причем выезжает прежде всего наиболее молодая и

экономически активная часть населения.

Преодоление бедности и восстановление нормальных условий

жизнедеятельности жителей высокогорья требует серьезной

государственной поддержки, подкрепленной значительными финансовыми

ресурсами. Мероприятия по развитию местной инфраструктуры и социальной

сферы должны сочетаться с развитием животноводства и распространением

отдельных видов сельскохозяйственных культур (овощеводства),

направленного на обеспечение базовых потребностей местного населения.

1. ПУТИ И МЕРЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ БЕДНОСТИ

1. Основные меры по преодолению бедности

социально-уязвимых слоев населения

Пенсионеры. Система государственного

пенсионного страхования

Преодоление бедности среди пенсионеров будет обеспечиваться

следующими мерами: постоянное увеличение среднего размера пенсий и их

выравнивание, назначенных до 1994 года и после, индексированный подход

к начислению пенсий, своевременность и качество выплаты пенсий.

Одним из инструментов предотвращения бедности в будущем является

система государственного социального страхования, которая охватывает

значительную часть населения республики, потерявшую трудоспособность

с наступлением старости или других страховых случаев, связанных с

социально-профессиональными рисками (инвалидность, временная

нетрудоспособность, безработица, смерть).

Вклад системы государственного социального страхования в

сокращение бедности на период до 2005 года будет обеспечиваться рядом

поэтапных мероприятий.

Индексация пенсий позволит к 2001 году повысить средний размер

пенсий до 60% уровня минимального потребительского бюджета (МПБ).

Средний размер пенсий по возрасту в 1998 году будет доведен до 380

сомов (49 % от МПБ), в 1999 году - до 438 сомов (52 % от МПБ ) и в

2000 году - до 507 сомов (55% от МПБ) с учетом пропорционального

роста МПБ (771 - 845 - 914 сомов).

На повышение пенсионных выплат (ветеранам, инвалидам,

чернобыльцам, жителям высокогорья и т.д.) в виде надбавок из

государственного бюджета в связи с повышением минимальной зарплаты

(МЗ) с 1 января 1998 года будет направлено 27, 4 млн. сомов. В

начале 1998 года намечено также провести индексацию базовой части

пенсии всем пенсионерам на 20 25 %, что даст месячную прибавку к

пенсиям всех пенсионеров в сумме 30 млн. сомов. При стабильном росте

экономики аналогичная работа по повышению пенсий будет проводиться и в

последующие годы с доведением к 2005 году их размера до МПБ.

На втором этапе (с 1999 года) будут увеличены пенсионные надбавки

по уходу за престарелыми старше 80 лет (37 тыс. чел.), и инвалидами I

и II групп ( 15 тыс. чел.) соответственно на 25 и 15%, на что

ежегодно потребуется 14,6 млн. сомов.

Завершение до 2000 года персонифицированного учета всего

работающего населения позволит расширить базу сбора страховых взносов,

обеспечить полноту охвата платежами до 90-95%, даст возможность

увеличить размеры пенсий за счет накопления взносов на личных

страховых счетах. Этой же цели будет служить и тарифная политика в

аграрном секторе и в сфере индивидуальной предпринимательской

деятельности.

Пенсии в связи с несчастными случаями и профзаболеваниями должны

выплачиваться в соответствии с дополнительным видом страхования,

законодательная база которого должна рассматриваться и вводиться в

1998 году.

В I полугодии 1998 года планируется принятие закона "Об

обязательном социальном страховании от несчастных случаев на

производстве и профессиональных заболеваний". Общие выплаты по

Закону ежегодно составят порядка 80 млн. сомов без учета возможного

риска ( аварий на производстве и т.д.), расходов на протезирование,

медицинский и бытовой уход.

Улучшению пенсионного обеспечения будут служить и создание

отдельных государственных пенсионных систем по профессиональному

признаку (аграрный, госслужащих, шахтеров и др.), где с наибольшей

степенью учитываются профессиональные особенности и интересы. До

2000 года будет изучен опыт отдельных стран по данному вопросу и

подготовлена законодательная база.

Мерой по снижению бедности, определенной гарантией будущих

социальных выплат для работающего населения, является участие в

негосударственных пенсионных фондах (НПФ) (частных, отраслевых,

профессиональных).

Значительному улучшению уровня жизни социально уязвимых слоев

населения, сокращению бедности способствует система обязательного

медицинского страхования, введенная в действие с 1 июля 1997 года. В

текущем году сетью обязательного медицинского страхования охвачено 13

больниц в разных регионам республики, в 1998 году планируется

расширить ее до 50 стационаров в большинстве районов и городов. В

1998 году сетью медицинского страхования будет охвачено более 400

тысяч пенсионеров, из которых, согласно статистики, каждый третий

получит медицинскую помощь в стационаре.

На основании Указа Президента Кыргызской Республики от 27 сентября

1996 года "О передаче приватизационных купонов, нереализованных в

ходе обмена специальных платежных средств, на цели поддержки

социально уязвимых слоев населения" и Постановления Правительства от 1

августа 1997 года "Об утверждении Положения о порядке расходования

средств со специального счета Социального фонда при Правительстве

Кыргызской Республики" дивиденды, полученные по акциям этих

предприятий, направляются на адресную поддержку пенсионеров и

инвалидов.

Согласно Указу Президента Кыргызской Республики "О дополнительных

lep`u по обеспечению участия социально уязвимых слоев населения в

приватизации стратегических предприятий республики" от 7 июня 1997

года малообеспеченным пенсионерам и многодетным семьям передано 8

процентов акций 9 крупнейших предприятий.

Социальная защита детей и нетрудоспособных

граждан. Меры социальной защиты на

республиканском уровне. Система

государственных пособий

Защитой от бедности для детей и нетрудоспособных граждан является

система государственных пособий малообеспеченным семьям и

гражданам. Для обеспечения минимально необходимого уровня социальной

защиты вводится новый социальный стандарт - расчетный показатель

гарантированного минимального дохода. На его основе будут определяться

размеры государственных пособий по нуждаемости и социальных пособий,

а в перспективе, по мере внесения соответствующих изменений в

законодательство, всех остальных социальных выплат, надбавок и т.п.

Размер государственного пособия по нуждаемости представляет собой

тот уровень социальной защиты, который государство в состоянии

обеспечить малоимущим гражданам и социально уязвимым группам

населения. Этот уровень определяется прежде всего финансово-

экономическими возможностями государства с одной стороны, и

численностью той части населения, которая реально нуждается в

материальной поддержке государственными пособиями - с другой.

Государство может взять на себя лишь те обязательства, которые оно

может гарантированно обеспечить бюджетными ресурсами.

Расчетный показатель гарантированного минимального дохода (ГМД)

заменит выполнявшую функции данного социального стандарта

минимальную заработную плату. Показатель ГМД будет ежегодно

определяться Правительством Республики при утверждении

государственного бюджета с учетом динамики стоимости жизни, оценочной

численности малоимущих граждан и финансовых возможностей государства.

По сути дела этот показатель будет выполнять функции практической

черты бедности.

Бюджетные возможности государства позволяют установить показатель

гарантированного минимального дохода на 1998 год в 100 сом на

человека в месяц. Данный показатель пока существенно отстает от

установленной мониторингом бедности черты крайней бедности в 221 сом.

В то же время действующие процедуры определения нуждаемости при

выплате государственных пособий не могут в полной мере учесть доходы

от неформальной экономической деятельности и продукцию приусадебного

хозяйства, потребляемую в натуральном виде. С учетом этих

невыявленных доходов и получаемых госпособий фактические доходы

малообеспеченных граждан приближаются к реальной черте крайней

бедности. Совершенствование методики учета доходов путем введения

нормативов доходов от земли и скота позволит увеличить выявляемые

доходы граждан, обращающихся за пособиями. Это в свою очередь даст

возможность повысить показатель гарантированного минимального дохода,

приблизив его к реальной черте бедности. Но уже сейчас проведенные

исследования по определению черты бедности показывают, что

государственные пособия обеспечивают защиту самых малоимущих граждан

от крайней бедности.

Обеспечение адресности социальных пособий по

нуждаемости как механизм защиты от бедности

Лучшая адресность пособий, зависящая от эффективности процедур

определения нуждаемости, позволяет точнее выявить потребность в

социальной защите, исключить из числа получателей более состоятельные

семьи и сосредоточить распределение ограниченных средств наиболее

нуждающимся. Тем самым повышается и уровень социальной защиты. Важно

подчеркнуть, что социальная политика должна быть направлена на

преодоление прежде всего крайней бедности. Соответственно и социальный

стандарт, определяющий государственный уровень социальной защиты

nphemrhpserq на помощь самым бедным из бедных, а не всем

малообеспеченным гражданам.

Для усиления адресности социальной помощи необходимо:

- ввести более совершенные методы определения нуждаемости;

- разработать нормативы учета доходов и стоимости жизни по

регионам, с различиями между городской и сельской местностью;

- ввести дифференцированные по регионам расчетные показатели

гарантированного минимального дохода;

- ввести социальных работников в состав айыл окмоту, обучить их

навыкам социальной работы;

- ввести социальный паспорт малоимущих семей на уровне айыл

окмоту;

- создать единую компьютерную сеть по учету нуждаемости населения;

- создать Фонды преодоления бедности на местном уровне для

оказания дополнительной социальной помощи, в том числе для

распределения поступающей в республику гуманитарной помощи.

Бюджетные средства, выделяемые на цели адресной социальной защиты

малоимущих граждан, могут быть расширены за счет упорядочения

льгот, предоставляемых различным категориям граждан. Правительству

следует создать программу упорядочения льгот, провести

законодательную работу по внесению изменений в действующие

нормативные акты, регулирующие предоставление льгот.

С этой целью представляется целесообразным ввести с 1996 года

мораторий на введение каких-либо новых льгот. Льготы, предоставляемые

работникам (служащим) различными министерствами и ведомствами

(Минобороны, МВД, МНБ, службы транспорта) за особые условия труда

(службы), следует перевести на финансирование из бюджетов

соответствующих ведомств, исходя из их реальных возможностей.

Государство поощряет создание сети специализированных социальных

учреждений различных организационно-правовых форм для обслуживания

населения, нуждающегося в государственной социальной поддержке. Такие

учреждения призваны оказывать помощь не только пожилым гражданам,

инвалидам, детям-сиротам, но и активно работать над решением проблем

детской безнадзорности, профилактики правонарушений

несовершеннолетних, социальной помощи бездомным, социально-

психологической реабилитации детей и женщин, подвергшихся насилию.

Для пожилых людей предусматривается развитие форм обслуживания на

дому работниками отделений социальной помощи, организованных при

отделах социальной защиты, центров социального обслуживания, домов-

интернатов для престарелых и инвалидов. Для малообеспеченных

пенсионеров, проживающих отдельно от родственников, актуальное

значение приобретают различные виды натуральной помощи, прежде всего,

через предоставление бесплатного питания.

В нынешних условиях резко обострились проблемы инвалидов, которые

оказались одной из наименее социально защищенных категорий населения.

В связи с этим особую актуальность приобретает профилактика

инвалидности и одновременно усиление врачебного контроля со стороны

ВТЭК. В целях усиления социальной защиты инвалидов, развития

необходимых им форм обслуживания и обеспечения их социальной

интеграции необходимо разработать и внедрить базовую программу

реабилитации, гарантированный перечень технических средств и услуг,

предоставляемых инвалиду бесплатно. Социальная поддержка инвалидов

помимо чисто медицинских и материальных аспектов должна облегчить

им психологическую адаптацию и реабилитацию, необходимые для

возвращения к активной деятельности и ощущения полноправными членами

общества. Не менее важна и информационно-пропагандистская работа,

направленная на преодоление социально-психологического неприятия и

изоляции инвалидов в обществе.

Инвалиды нуждаются также в специальной поддержке в вопросах

занятости. Численность работающих инвалидов в большинстве случаев

существенно сократилась, в том числе на специализированных

предприятиях, использующих их труд. В сложившейся ситуации

возрастает необходимость проведения мер по организации

профессиональной и социально-трудовой реабилитации инвалидов,

укреплению материально-технической базы учебных заведений для этой

j`recnphh населения. Важным направлением в этой области является

обучение, организация и материально-техническая поддержка

перспективных форм надомного труда инвалидов.

Требуют усиления меры социальной поддержки семьи, женщин и детей.

Необходимо развитие форм социального обслуживания семей с детьми,

создание территориальных социальных служб и специализированных центров

социальной и психолого-педагогической помощи семьям и детям,

проведение санитарно-просветительских мероприятий по вопросам

здоровья матери и ребенка, планированию семьи. В государственной

заботе нуждаются дети, оставшиеся без попечения родителей.

Необходимо оказать поддержку домам-интернатам, реабилитационным

центрам для детей и подростков с ограниченными возможностями,

специализированных учреждений для безнадзорных детей и

несовершеннолетних правонарушителей.

Первостепенной значимости инструментом реализации задач по

социальному обслуживанию населения этой категории будет

государственная целевая программа "Ардагер", медико-социальной

реабилитации инвалидов.

2. Меры преодоления бедности

трудоспособного населения

Занятость и рынок труда. Прогноз роста

занятости и снижения безработицы

Главный путь к сокращению бедности лежит через создание условий

для того, чтобы трудовая деятельность и предпринимательство стали

основными источниками доходов и важнейшими стимулами эффективной

трудовой активности граждан.

В 1996 году экономически активным населением, численностью около

1,8 млн. чел. был произведен валовой внутренний продукт (ВВП) в

размере 22,46 млрд. сом. Из них занятыми в малом и среднем бизнесе и

самозанятыми были около 1,17 млн. чел.

Увеличение ВВП до 43,66 млрд. сом или на 94,3% (2000 год) будет

связано с ростом экономически активного населения до 1,9 млн. чел.

или на 6,4%.

Рост ВВП на 95,6% за 2000-2005 года также будет увязан с

увеличением экономически активного населения на 8,1%. Очевидно, что

сравнительно невысокий темп роста занятости не может обеспечить

заметный рост ВВП. Поэтому запланированный рост ВВП может быть

обеспечен как ростом занятости и уменьшением уровня безработицы, так

и проведением широкомасштабных, хорошо организованных мероприятий по

реструктуризации трудовых ресурсов, в пользу развития сектора малых и

средних предприятий и самозанятости.

Стратегия, ориентированная на поддержку малого и среднего

предпринимательства, позволяет прогнозировать рост занятости в этом

секторе и уменьшение численности безработных и лиц, самостоятельно

ищущих работу, до уровня 3,5-4% до 2010 года.

Существуют два варианта прогноза роста занятости в малом и среднем

бизнесе и самозанятости. Без активной поддержки малого и

среднего предпринимательства занятость к 2000 году возрастет до 1,25

млн. чел. (пассивный вариант). При активной поддержке со стороны

государства -до 1,3 млн. чел. (активный вариант).

К 2005 году численность занятых по пассивному варианту достигнет

1,35 млн. чел., по активному варианту прогноза - до 1,51 млн. чел.

В 2010 году численность занятых составит соответственно 1,48 млн.

чел. и 1,61 млн. чел., в 2015 году - 1,63 млн. чел. и 1,85 млн. чел.

соответственно (диаграмма 1).

Активная политика содействия занятости и поддержки МСПС может

обеспечить в 1998 году создание дополнительных 23 тыс. рабочих мест,

в 1999 году - 36 тыс., в 2000 году - 54 тыс., в 2005 году - 158

тыс., в 2010 году - 190 тыс. и в 2015 году - 221 тыс. рабочих мест.

Согласно активному варианту, численность безработных будет

снижаться: со 140 тыс. чел. в 1996 году до 124 тыс.чел. в 2000 году

(или на 2,9% ежегодно в 1996-2000 годах), до 82 тыс.чел. (или на

6,8% ежегодно ) к 2005 году Таким образом, в 2005-2015 годах

численность безработных, соответствующая естественному уровню,

составит 82-87 тыс. чел. Это позволит избежать безработицы 23

тыс. чел. в 2000 году, 76 тыс.чел.- в 2005 году, 90 тыс. - в

2010 году, и более чем 100 тыс. чел.- в 2015 году.

Сокращение бедности требует роста занятости и уменьшения уровня

безработицы.

Все граждане республики должны иметь доступ к услугам службы

занятости, которая должна быть усилена и расширена. Государственная

служба занятости должна, в первую очередь, работать с малоимущими

гражданами и выступать в защиту их интересов.

В условиях экономического роста существенно возрастает роль

отделов трудоустройства в службах занятости. Основными функциями служб

трудоустройства являются (1) регистрация безработных, (2) выявление и

регистрация вакансий, (3) подбор подходящих профессий для

безработных. Оказание такого рода услуг предполагает:

- повышение ответственности в части поиска вакансий;

- предоставление безработным возможности самостоятельного доступа

к банкам данных о вакансиях, сочетая это с консультированием тех

из них, кто испытывает особые трудности в поиске приемлемой работы;

- подготовка и проведение соответствующих информационных кампаний

о наличии вакансий и трудоустройстве в средствах массовой информации;

- поощрение замещения одной должности 2-мя и более работниками;

- использование практики неполного рабочего дня;

- увеличение предложения временных (сезонных) рабочих мест и

общественных работ.

Необходимо развивать и поддерживать инициативы айыл-окмоту в

области занятости, особенно в сельской местности, как одних из

основных мер активной политики по преодолению бедности. Такого рода

инициативы должны основываться на местных/региональных программах в

области занятости и (пере)подготовки безработных граждан, с

участием различных партнеров (в качестве первого шага процесса

децентрализации).

Способствовать переходу от безработицы к самозанятости и оказывать

поддержку созданию малых и средних предприятий.

Органы государственной власти, профсоюзы и организации частных

работодателей должны быть ответственны за решение проблем бедности.

Активное участие в решении проблем бедности через занятость

населения должны принимать неправительственные некоммерческие

организации.

Важной программой снижения уровня безработицы является организация

наравне со службой занятости местными государственными

администрациями совместно с заинтересованными работодателями

оплачиваемых общественных работ и направление на них безработных,

состоящих на учете в службе занятости. С 1998 года организовать

оплачиваемые общественные работы на строительстве дорог, арыков.

Одним из эффективных средств борьбы с безработицей и бедностью в

период массового высвобождения рабочей силы с реорганизуемых и

ликвидируемых предприятий является функционирование недавно созданных

обществ содействия занятости, которые используют при этом мероприятия

по общественным работам и профобучению. Участие во временно

организуемых общественных работах позволяет безработным на

определенный срок обрести занятость с гарантией хотя и невысокой,

но сравнительно стабильной оплаты, что также помогает им бороться с

бедностью и пережить период безработицы. Необходимо избегать

принудительной организации таких работ организациями и предприятиями,

независимо от форм собственности.

Сложилась благоприятная тенденция в пользу активных мер на рынке

труда. Необходимо придерживаться этой тенденции и увеличивать долю

расходов Фонда содействия занятости в пользу активных мер на рынке

труда. В их число входят: 1) профессиональная подготовка и

переподготовка безработных на специальности, имеющие перспективы

rpsdnsqrpniqrb` в будущем; 2) поддержка малого бизнеса и

самозанятости; 3) поддержка обществ содействия занятости; 4)

субсидирование работодателям рабочих мест для определенных категорий

безработных; 5) создание новых рабочих мест для безработных.

Основным финансовым источником Фонда содействия занятости (ФСЗ)

являются отчисления работодателей и работников. Работодатели

отчисляют в ФСЗ 1,5% и работники- 0,5%.

Расходы ФСЗ выросли с 4,6 млн. сомов в 1993 году до 53,3 млн.

сомов в 1996 году, а в 1997 году расходы составили 94 млн. сом.

Существует заметная разница между доходами и расходами ФСЗ, так как

СФ использует часть средств ФСЗ для выплаты пенсий. В этом плане

необходима разработка политики проверяемости бюджета Социального

фонда.

Доля расходов Фонда содействия занятости на активные меры на рынке

труда возросла с 4,2 % в 1993 году до около 29 % в первые семь

месяцев 1997 году. На программы профессиональной подготовки и

переобучения в 1996 году было затрачено 8,4 % средств службы

занятости (за шесть месяцев 1997 года - 4,8 %). Расходы на цели

поддержки малого бизнеса и самозанятости возросли с 1,3 % в 1995 году

до 5,7 % за первое полугодие 1997 года. На поддержку обществ

содействия занятости в 1996 году направлено около 3,3 % (1,9 млн.

сом) всех расходов. Ощущается недостаток финансовых ресурсов на цели

политики занятости. Положение осложняется также практикой выплат

пособий по безработице в натуральной форме.

Следует обратить внимание на расходы по содержанию Службы

занятости (СЗ). В 1993-95 годах расходы на эти цели составили от

30 до 47% всего бюджета этой службы, а в 1996-97 годах - 13-18%.

Административные расходы государственной службы занятости следует

привести в соответствие с республиканскими стандартами.

При Фонде содействия занятости необходимо создать Фонд обучения.

Создание такого фонда должно быть обеспечено необходимой

законодательной базой развития рынка образовательных услуг для целей

продолжающегося профессионального обучения, на основе справедливой

конкуренции с применением тендерных процедур.

Основными задачами этого фонда будут: анализ эффективности

программ обучения, финансируемых службой занятости и выполняемых

профессионально-техническими училищами с точки зрения их соответствия

ситуации на рынке труда. Важно, чтобы такие программы точно учитывали

как индивидуальные потребности, так и спрос на профессии,

предъявляемый рынком труда. С этой целью необходимо: 1) усилить

взаимосвязь служб занятости с работодателями, особенно в частном

секторе; 2) стимулировать создание конкурентного рынка

образовательных услуг; 3) регулярно анализировать потребности рынка в

обучении; 4) адаптировать к этим потребностям программы обучения,

уровень предоставляемой обучаемым квалификации; 5) разработать

специальные программы обучения профессиям для женщин и молодежи,

инвалидов, длительно безработных, лиц, вернувшихся из мест заключения.

На рынке труда активные меры, стимулирующие рост трудовой

активности безработных, должны преобладать над пассивными. Программы

активных мер на рынке труда должны быть преимущественно

мелкомасштабными, краткосрочными и адресными для определенных групп и

регионов.

Одной из форм защиты безработных является пособие по безработице.

На сегодня оно составляет - 100 сомов и это совершенно не

достаточно, чтобы оказывать действенную социальную защиту малоимущим

гражданам. Пособие по безработице не обеспечивает даже минимальных

потребностей безработных, если не учитывать доходы от домашнего

хозяйства тех, кто имеет таковое. Поэтому они составляют значительную

группу бедного населения. В свою очередь, подавляющая часть

безработных состоит из так называемых социально уязвимых граждан -

женщин, инвалидов, молодежи, лиц вернувшихся из мест заключения,

длительно безработных граждан.

Необходимо пересмотреть критерии придания статуса безработного в

сторону ужесточения, с тем чтобы постепенно довести размер пособия

до достаточного для поддержания определенного уровня жизни.

Aegp`anrm