Постановление Правительства Кыргызской Республики «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Гражданский кодекс Кыргызской Республики»»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 25 ноября 2016 года № 626 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Гражданский кодекс Кыргызской Республики» В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Гражданский кодекс Кыргызской Республики», инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Жээнбековым А.Ш., Текебаевым О.Ч., Турсунбековым Ч.А., Иманалиевым К.К., Сулеймановым Б.И., Артыкбаевым О.М., Акматовым А.Ж., Токтошевым Э.Т., Жумалиевым К.М., Арапбаевым А.А., Матраимовым И.И., Жамангуловым А.Ж., Исакуновой Т.Б. и Айдаровым С.А.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр

С. Жээнбеков

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 25 ноября 2016 года № 626

Заключение

Правительства Кыргызской Республики на проект

Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений

в Гражданский кодекс Кыргызской Республики»

Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики», рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Гражданский кодекс Кыргызской Республики», инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Жээнбековым А.Ш., Текебаевым О.Ч., Турсунбековым Ч.А., Иманалиевым К.К., Сулеймановым Б.И., Артыкбаевым О.М., Акматовым А.Ж., Токтошевым Э.Т., Жумалиевым К.М., Арапбаевым А.А., Матраимовым И.И., Жамангуловым А.Ж., Исакуновой Т.Б. и Айдаровым С.А., отмечает следующее. Вышеуказанным проектом Закона предлагается исключить из Гражданского кодекса Кыргызской Республики нормы, определяющие правовое положение государственных и муниципальных предприятий. Так, законопроектом предусматривается упразднение организационно-правовых форм юридических лиц «государственное предприятие» и «муниципальное предприятие».

1. Следует отметить, что одним из приоритетных направлений Правительства Кыргызской Республики является сокращение государственного участия в экономике. Действительно, государственный сектор нуждается в масштабном реформировании. Ряд государственных предприятий целесообразно акционировать, реорганизовать либо ликвидировать.

В то же время полное исключение возможности осуществления государством или местными сообществами хозяйственной деятельности в форме государственного и муниципального предприятия считаем нецелесообразным. В настоящее время государство и местные сообщества имеют возможность осуществлять доходоприносящую деятельность посредством функционирования государственных и муниципальных предприятий. Необходимо принять во внимание, что в некоторых случаях государственные и муниципальные предприятия не преследуют цели извлечения прибыли – это социально ориентированные, дотационные, заведомо убыточные предприятия. Такие предприятия реализуют продукцию, оказывают работы и услуги по себестоимости в специфических отраслях, например, в системе жилищно-коммунального хозяйства, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, материально-технического обеспечения системы обороны и безопасности. Указанные виды деятельности в настоящее время не могут быть переданы на аутсорсинг частному сектору.

2. В части 1 статьи 2 проекта Закона указывается, что «настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2017 года». В то же время частью 4 этой же статьи на государственные и муниципальные предприятия возлагается обязанность по проведению государственной перерегистрации или регистрации прекращения деятельности до 1 января 2017 года. Таким образом, часть 4 статьи 2 проекта Закона противоречит части 1 указанной статьи законопроекта.

В настоящее время в республике зарегистрировано более 1000 юридических лиц в организационно-правовой форме «государственное предприятие» и порядка 300 юридических лиц в организационно-правовой форме «муниципальное предприятие». В случае принятия данного законопроекта и его практической реализации государственные и муниципальные предприятия в срок до 1 января 2017 года должны пройти процедуру ликвидации или перерегистрации. Согласно пункту 1 статьи 96 Гражданского кодекса Кыргызской Республики (далее - Гражданский кодекс) ликвидация юридического лица влечет прекращение его существования без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. При этом пунктом 2 вышеуказанной статьи Гражданского кодекса установлено, что юридическое лицо может быть ликвидировано:

- по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, достижением цели, ради которой оно создано, или признанием судом недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании нарушениями законодательства, которые носят неустранимый характер;

- по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями законодательства, либо при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей уставным целям юридического лица, в случае отзыва лицензии у банков, финансово-кредитных организаций или учреждений, для которых осуществление операций, установленных в лицензии, является единственным разрешенным видом деятельности, а также в иных случаях, предусмотренных Гражданским кодексом.

Таким образом, Гражданским кодексом не предусмотрена возможность принудительной ликвидации юридического лица на основании соответствующего Закона. В соответствии со статьей 12 Закона Кыргызской Республики «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)» основаниями для проведения процедуры государственной перерегистрации юридического лица являются:

- реорганизация в форме преобразования, выделения, присоединения;

- изменение размера уставного капитала или паевого фонда;

- изменение наименования;

- внесение изменений и дополнений в учредительные документы либо утверждение (заключение) учредительных документов в новой редакции (для финансово-кредитных учреждений и некоммерческих организаций);

- изменение состава учредителей (участников) хозяйственных товариществ и обществ (за исключением акционерных обществ), общественных фондов, учреждений и накопительных пенсионных фондов;

- изменение долей участников в уставном капитале хозяйственных товариществ и обществ (за исключением акционерных обществ);

- изменение местонахождения юридического лица (из одной области в другую либо из области в город Бишкек (Ош) и наоборот), кроме юридических лиц, которые независимо от места нахождения подлежат регистрации в регистрирующем органе;

- принятие решения органом юридического лица или судом о его перерегистрации.

Из перечисленных выше оснований для проведения государственными и муниципальными предприятиями государственной перерегистрации соответствующей смыслу законопроекта является перерегистрация в связи с преобразованием. Необходимо отметить, что государственные и муниципальные предприятия могут быть преобразованы в учреждения с государственной и муниципальной формой собственности, соответственно, а также акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Согласно статье 164 Гражданского кодекса учреждением признается государственная и иная организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Необходимо отметить, что практически все государственные предприятия функционируют на хозрасчетной основе, в связи с чем действующий принцип самоокупаемости таких организаций будет противоречить предусмотренному законодательством механизму финансирования учреждений. Кроме того, потребуется «переформатирование» оказываемых государственными предприятиями функций в платные государственные услуги в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственных и муниципальных услугах». Также следует отметить, что законопроект предусматривает упразднение «права хозяйственного ведения» – ограниченного вещного права, по своей природе характерного исключительно для государственных и муниципальных предприятий. Правовой режим права хозяйственного ведения предоставляет государственным и муниципальным предприятиям некоторую долю самостоятельности в решении имущественных вопросов. В частности, государственные и муниципальные предприятия согласно статье 230 Гражданского кодекса вправе в рамках законодательства Кыргызской Республики самостоятельно распоряжаться движимым имуществом. Кроме того, государственные и муниципальные предприятия, в отличие от учреждений, собственник имущества которых вправе изъять у учреждения излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (статья 231 Гражданского кодекса), имеют определенные гарантии на хозяйственную самостоятельность. Государственные предприятия, преобразованные в государственные учреждения, будут владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ними имуществом на праве оперативного управления, что на практике может создать определенные трудности при согласовании с Фондом по управлению государственным имуществом при Правительстве Кыргызской Республики сделок с движимым имуществом. Также необходимо учитывать, что согласно пункту 4 статьи 164 Гражданского кодекса при недостаточности денежных средств учреждения субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник. Учитывая, что большинство государственных предприятий осуществляют коммерческую деятельность, и в случае преобразования их в государственные учреждения, могут возникнуть риски для республиканского бюджета при их неплатежеспособности. Для акционирования, то есть преобразования государственных предприятий в хозяйственные общества с сохранением 100 % акций (долей участия) в государственной собственности, требуется включение их в Программу приватизации государственной собственности на 2015-2017 годы, утвержденную постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 29 июня 2015 года № 5408-V. Для проведения акционирования государственного предприятия Фондом по управлению государственным имуществом при Правительстве Кыргызской Республики согласно требованиям Закона Кыргызской Республики «О приватизации государственной собственности в Кыргызской Республике» проводится анализ финансово-экономического положения и деятельности предприятия, оценка рыночной стоимости его имущественного комплекса, определяется размер уставного капитала хозяйственного общества. В справке-обосновании к рассматриваемому проекту Закона указано, что принятие законопроекта не повлечет расходов из государственного бюджета. В то же время, в случае акционирования государственных предприятий, потребуются средства на проведение оценки их имущественных комплексов, перерегистрацию в органах юстиции. Кроме того, согласно статье 95 Гражданского кодекса учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о реорганизации юридического лица, обязаны письменно уведомить об этом кредиторов реорганизуемого юридического лица. Кредитор реорганизуемого юридического лица вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это юридическое лицо, и возмещения убытков. Таким образом, проведение процедуры перерегистрации государственных предприятий в срок до 1 января 2017 года не представляется возможным.

3. Согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики «О совершенствовании управления государственными предприятиями» от 22 февраля 2011 года № 62 по итогам годовой финансово-хозяйственной деятельности не менее 50 процентов чистой прибыли государственных предприятий подлежат перечислению на расчетный счет Фонда по управлению государственным имуществом при Правительстве Кыргызской Республики, с последующим направлением в республиканский бюджет в срок до 1 апреля, следующего за отчетным периодом.

Так, по итогам работы государственных предприятий за 2010-2015 годы указанным Фондом обеспечено поступление денежных средств в республиканский бюджет в сумме 3 772,5 млн сомов. Законом Кыргызской Республики «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2016 год и прогнозе на 2017-2018 годы» заложены следующие плановые значения поступлений чистой прибыли государственных предприятий: в 2016 году – 506 603,6 тыс.сомов, в 2017 году – 516 140,6 тыс.сомов, в 2018 году – 525 016,8 тыс.сомов.». Согласно статье 2 Закона Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» изменения в закон о республиканском бюджете, проекты законов о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств государства, другие проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части, могут быть приняты только с согласия Правительства Кыргызской Республики. Также частью 2 статьи 115 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики установлено, что внесение изменений в утвержденные бюджеты осуществляется на основе результатов анализа исполнения бюджета и оценки эффективности использования бюджетных ассигнований, реализации бюджетных программ.

4. Кроме того, вопрос ликвидации понятия «муниципальное предприятие» затрагивает интересы местного сообщества.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» при подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, органы государственной власти проводят консультации и обсуждение с органами местного самоуправления и их ассоциациями и союзами местных сообществ в установленном законом порядке. Также обращаем внимание, что в соответствии с пунктами 10 и 11 статьи 10 вышеуказанного Закона предусматривается компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также обеспечение государственных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. Отсутствие понятия «муниципальное предприятие» приведет к финансовым затратам при ликвидации муниципальных предприятий. Также коммерциализация предприятий, оказывающих услуги населению, приведет к росту тарифов по водоснабжению, теплоснабжению, вывозу мусора и прочих, что может вызвать в обществе социальную напряженность. В этой связи инициаторам необходимо провести соответствующий анализ последствий в случае исключения понятия «государственное и муниципальное предприятие» из Гражданского кодекса. Согласно части 1 статьи 19 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» орган местного самоуправления вправе передать исполнение отдельных вопросов местного значения юридическим и физическим лицам с одновременным определением и передачей средств или источников финансирования исполнения передаваемых вопросов местного значения. Передача органом местного самоуправления исполнения отдельных вопросов местного значения производится в случае целесообразности такой передачи для более эффективного использования бюджетных средств. Решение о передаче исполнения отдельных вопросов местного значения принимается исполнительным органом местного самоуправления с согласия местного кенеша.

5. Кроме того, частью 2 статьи 2 проекта Закона, в случае принятия данного проекта, Правительству Кыргызской Республики поручается в трехмесячный срок внести в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики предложения по приведению законодательства в соответствие с настоящим Законом.

В соответствии со статьей 24 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», в случаях, если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями. Вместе с тем, информация о нормативных правовых актах, подлежащих пересмотру в случае принятия рассматриваемого проекта Закона, не отражена в справке-обосновании к законопроекту. Ввиду чего предлагаем дополнить справку-обоснование сведениями о необходимости разработки или внесении соответствующих поправок в нормативные правовые акты Правительства Кыргызской Республики. В случае, если по итогам анализа нормативных правовых актов Правительства Кыргызской Республики не будут выявлены решения, подлежащие пересмотру в связи с принятием данного проекта, часть 2 статьи 2 представленного законопроекта необходимо будет исключить. Одновременно отмечаем необходимость приведения законопроекта в соответствие с Законом Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» и Инструкцией по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает принятие проекта Закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Кыргызской Республики» в настоящее время нецелесообразным.