Заключение Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики», «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об основах социального обслуживания населения в Кыргызской Республике», «О внесении изменения и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 5 августа 2014 года № 443

Заключение Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики», «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об основах социального обслуживания населения в Кыргызской Республике», «О внесении изменения и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья»

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» Правительство Кыргызской Республики, рассмотрев проекты законов Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики», «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об основах социального обслуживания населения в Кыргызской Республике», «О внесении изменения и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья», инициированные депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики М. Бакировым, Д. Бекешевым, А. Режавалиевым и Н. Алимбековым, приходит к следующему заключению. По проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики». Частью 1 статьи 1 проекта Закона главу 2 Кодекса Кыргызской Республики о детях предлагается дополнить статьей, предусматривающей нормы по охране имущественных прав ребенка. В частности, отчуждение, передача в залог имущества, подлежащего государственной регистрации, собственником которого является ребенок, равно как и прав на интеллектуальную собственность ребенка, не допускаются без письменного согласия уполномоченного органа по защите детей. В связи с этим необходимо отметить, что в соответствии со статьей 61 Гражданского кодекса Кыргызской Республики (далее - Гражданский кодекс) несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет совершают сделки с письменного согласия своих законных представителей - родителей, усыновителей или попечителей. Самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителей, вышеназванные лица могут распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами; осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного, охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; в соответствии с законодательством вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими; совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки, предусмотренные пунктом 2 статьи 63 указанного Кодекса. За несовершеннолетних в возрасте до четырнадцати лет (малолетних), согласно статье 63 Гражданского кодекса, сделки могут совершать от их имени только их законные представители - родители, усыновители или опекуны. При этом статья 72 данного Кодекса предусматривает, что опекун не вправе без предварительного разрешения территориального подразделения уполномоченного государственного органа по защите детей совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного. Кроме того, необходимо принять во внимание, что в соответствии со статьей 62 Гражданского кодекса несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Таким образом, дополнения, предлагаемые проектом, не будут соответствовать нормам Гражданского кодекса.

Часть 1 статьи 1 проекта Закона предусматривает положения, касающиеся признания сделок недействительными (ничтожными)

Вместе с тем, основания недействительности сделок также устанавливаются Гражданским кодексом. В частности, согласно статьям 190 и 191 названного Кодекса ничтожной называется сделка, совершенная несовершеннолетним, не достигшим четырнадцати лет (малолетним). Сделка, совершенная несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет без согласия его родителей, усыновителей или попечителя, в случаях, когда такое согласие требуется в соответствии с настоящим Кодексом, может быть признана судом недействительной по иску родителей, усыновителей или попечителя. На основании вышеизложенного необходимо отметить, что правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации (интеллектуальная собственность), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения регулируются гражданским законодательством. При этом, гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса, законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, а также вступивших в установленном законом порядке в силу международных договоров, участницей которых является Кыргызская Республика, регулирующих вышеназванные отношения. Нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других нормативных правовых актах, должны соответствовать указанному Кодексу. Кроме того, в соответствии со статьей 32 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» в случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, регулирующего данную сферу правоотношений. Далее, части 2, 3, 4 и 5 дополняемой статьи 13-1, указанной в части 1 статьи 1 проекта, регламентируют полномочия территориальных управлений уполномоченного органа по защите детей по выявлению имущества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принятию мер по охране данного имущества, а также его управлению. В связи с этим необходимо отметить, что в соответствии со статьей 87 Гражданского кодекса юридическое лицо действует на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. Предмет и цели деятельности юридического лица должны быть определены в учредительных документах. В соответствии с конституционным Законом Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» Правительство Кыргызской Республики (далее – Правительство) возглавляет единую систему органов исполнительной власти в Кыргызской Республике и руководит их деятельностью. Согласно названному Закону Правительство учреждает государственные предприятия и учреждения, утверждает положения о министерствах, государственных комитетах, административных ведомствах, местных государственных администрациях, а также распределяет функции по реализации своих полномочий между министерствами, государственным комитетом, административными ведомствами и местными государственными администрациями. Учитывая изложенное, закрепление полномочий территориальных управлений уполномоченного органа по защите детей на законодательном уровне полагаем неприемлемым. При этом, принимая во внимание, что согласно части 1 проекта Закона порядок охраны и управления имуществом ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей, будет определяться Правительством, вышеназванные вопросы полагаем целесообразным урегулировать на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Также следует отметить, что предпоследний абзац статьи 1 проекта Закона, предусматривающий внесение дополнений в часть 4 статьи 30 Кодекса Кыргызской Республики о детях, не соответствует абзацу третьему части 1 статьи 1 законопроекта, в части указания имущества, на отчуждение которого необходимо получение письменного согласия уполномоченного органа по защите детей, что влечет внутренние разночтения между нормами одного нормативного правового акта. Статьей 2 проекта Закона главу 6 Жилищного кодекса Кыргызской Республики (далее - Жилищный кодекс) предлагается дополнить статьей, определяющей случаи, когда жилое помещение сохраняется за временно отсутствующим нанимателем или членом его семьи. В частности, согласно предлагаемому дополнению, жилое помещение сохраняется за временно отсутствующим нанимателем или членом его семьи на более длительный срок, в случаях помещения ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в интернатные учреждения, к родственникам, опекуну или попечителю; если в жилом помещении, из которого выбыли дети, не остались проживать другие члены семьи; заключения под стражу и лишения свободы ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей. Вместе с тем, необходимо отметить, что глава 6 Жилищного кодекса, в которую вносятся указанные дополнения, регламентирует положения, касающиеся пользования жилыми помещениями в домах государственного и муниципального жилищного фонда (в том числе заключение договора имущественного найма жилого помещения, права и обязанности наймодателя, права и обязанности нанимателя, плата за пользование жилым помещением и коммунальные услуги). При этом данная глава не определяет случаи, когда жилое помещение сохраняется за нанимателем, в связи с чем неясно, о каких более длительных сроках сохранения жилого помещения за нанимателем, предусмотренных статьей 2 проекта, идет речь. Кроме того, содержание пункта 2 дополняемой статьи 53-1 не определяет случай сохранения жилого помещения за временно отсутствующим, а предусматривает основания внеочередного предоставления жилого помещения, которые, в свою очередь, определяются статьей 44 названного Кодекса. Абзац второй части 1 статьи 4 проекта, предусматривающей внесение дополнений в Налоговый кодекс Кыргызской Республики (далее - Налоговый кодекс), предлагаем изложить в следующей редакции: «42. Доходы, полученные детьми-сиротами за сделки по управлению их имуществом, совершенные уполномоченным государственным органом по защите детей;». При этом отмечаем, что статья 167 Налогового кодекса устанавливает виды доходов, необлагаемые подоходным налогом, налогоплательщиками которого являются физические лица. Частью 2 статьи 4 проекта статью 330 указанного Кодекса предлагается дополнить пунктом, предусматривающим освобождение детей-сирот от уплаты налога на имущество по объектам 1 и 4 групп. Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 330 Налогового кодекса от уплаты налога на имущество освобождаются лица, удостоенные высшей степени отличия Кыргызской Республики «Кыргыз Республикасынын Баатыры», Герои Советского Союза и Герои Социалистического Труда, матери-героини, лица, награжденные орденами Славы и Трудовой Славы трех степеней, участники и инвалиды Великой Отечественной войны, военнослужащие, принимавшие участие по межгосударственным соглашениям в войне в Афганистане и других странах либо инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите СССР, Кыргызской Республики или при исполнении иных обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте, другие инвалиды, приравненные по пенсионному обеспечению к указанным категориям военнослужащих, вдовы инвалидов Великой Отечественной войны, а также инвалиды I и II групп - по одному объекту имущества 1 и/или 4 группы, являющихся объектом налогообложения, или части объекта имущества, приходящейся в соответствии с законодательством Кыргызской Республики на долю собственности освобождаемого от налога на имущество лица. Вышеуказанные лица освобождаются от уплаты налога на имущество 1 и/или 4 группы в размере 50 процентов от суммы налога на имущество, причитающейся к уплате по соответствующему облагаемому объекту имущества. Инвалиды, имеющие мотоколяски и автомобили с ручным управлением, освобождаются от налога по данным автотранспортным средствам. Учитывая изложенное, предоставление льгот по уплате налога на все имущество 1 и 4 групп полагаем неприемлемым. Кроме того, следует отметить, что часть 1 статьи 330 названного Кодекса содержит положения, в соответствии с которыми не подлежит налогообложению площадь одного объекта имущества 1 группы (жилой дом, квартира), принадлежащего собственнику данного объекта, не превышающая установленного размера. Частью 3 статьи 5 проекта статью 1156 Гражданского кодекса предлагается дополнить нормой, согласно которой несовершеннолетние наследники не имеют права отказаться от наследства. Вместе с тем, полагаем необоснованным ограничение данного права, учитывая, что в соответствии с названным Кодексом любой наследник вправе отказаться от наследства. При этом следует принять во внимание, что в состав наследства могут входить не только права, но и обязанности, принадлежащие наследодателю на момент открытия наследства, существование которых не прекращается с его смертью. Частью 1 статьи 6 проекта Закона предлагается пункт 7 статьи 18 Закона Кыргызской Республики «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними» дополнить подпунктом «д». Вместе с тем, поскольку пункт 7 статьи 18 названного Закона по своему смысловому значению имеет оговорочный характер (устанавливает исключительные случаи), полагаем целесообразным оформить предлагаемые дополнения в статью 18 в виде отдельного пункта «6-1», изложив его в следующей редакции: «6-1. Не принимаются документы, связанные с требованием передачи, изменения, прекращения или наложения ограничений на зарегистрированное право несовершеннолетних, без письменного согласия территориальных управлений уполномоченного органа по защите детей по месту нахождения недвижимого имущества.». В связи с этим предлагаем внести соответствующие поправки в абзац первый части 1 статьи 6 законопроекта. Принимая во внимание требования Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», в части 2 статьи 6 проекта подпункт «ж» предлагаем заменить подпунктом «з». По проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об основах социального обслуживания населения в Кыргызской Республике». Частью 7 статьи 1 проекта Закона глава 3 Закона Кыргызской Республики «Об основах социального обслуживания населения в Кыргызской Республике» дополняется рядом статей, определяющих виды социальных услуг, а также обязанности социального работника по оказанию названных услуг. В связи с этим необходимо отметить следующее. Вышеназванный Закон устанавливает основы правового регулирования в области социального обслуживания населения, которое представляет собой деятельность социальных служб по оказанию социально-правовых услуг, материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Статья 6 данного Закона, касающаяся стандартов социального обслуживания, определяет, что социальное обслуживание населения осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающими требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания, а также то, что нормативные правовые акты, регулирующие вопросы социального обслуживания, утверждаются Правительством и органами местного самоуправления

В частности, постановлением Правительства Кыргызской Республики от 27 мая 2011 года № 255 утвержден перечень гарантированных социальных услуг, оказываемых населению Кыргызской Республики, устанавливающий виды социально-бытовых, социально-медицинских, социально-психологических, социально-педагогических, социально-правовых и социально-культурных услуг, предоставляемых в стационарных организациях социального обслуживания, в полустационарных организациях и учреждениях социального обслуживания (центрах или отделениях дневного пребывания), предоставляемых гражданам, не имеющим постоянного места жительства, в полустационарных организациях и учреждениях ночного пребывания, а также на дому - одиноким пожилым гражданам и лицам с ограниченными возможностями здоровья. Перечень услуг, предлагаемый проектом, значительно сужает перечень уже установленных социальных услуг, а также уменьшает объем обязанностей социальных работников при их оказании. На основании изложенного полагаем нецелесообразным закрепление на законодательном уровне перечня оказываемых социальных услуг и функциональных обязанностей социальных работников. Кроме того, дополняемая статья 24-2, предусмотренная частью 7 статьи 1 проекта Закона, не соответствует требованиям Закона Кыргызской Республики «О гарантированной государственном юридической помощи», в соответствии с которым правом на получение гарантированной государством юридической помощи обладают граждане Кыргызской Республики, годовой доход которых не превышает установленного Правительством уровня минимального дохода, а также несовершеннолетние, лица, обладающие 1 и 2 группами инвалидности, лица с существенными нарушениями функций речи, слуха, зрения, страдающие психическими заболеваниями, лица, подозреваемые, обвиняемые в совершении особо тяжких преступлений, безработные, состоящие на учете в службе занятости, военнослужащие срочной службы. Абзац пятый части 3 статьи 1 проекта предлагаем исключить. При этом отмечаем, что постановлением Правительства от 25 ноября 2013 года № 640 утверждены государственные минимальные социальные стандарты социальных услуг, предоставляемых лицам без определенного места жительства в домах ночного пребывания. В абзаце четвертом части 4 статьи 1 проекта Закона слово «Минимальные» предлагаем заменить словами «Государственные минимальные». По проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменения и дополнения в Закон Кыргызской Республики «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья». Проектом предлагается главу 3 Закона Кыргызской Республики «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья» дополнить статьей, предусматривающей право указанных лиц выступать усыновителями, опекунами (попечителями) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В связи с этим необходимо отметить, что правоотношения, связанные с защитой детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей, усыновление (удочерение) детей, опека и попечительство над детьми, регулируются Кодексом Кыргызской Республики о детях, являющимся специализированным нормативным правовым актом, регулирующим данную сферу правоотношений и обладающим более высокой юридической силой по сравнению с указанным Законом. На основании изложенного Правительство Кыргызской Республики считает возможным принятие проектов законов Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики», «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об основах социального обслуживания населения в Кыргызской Республике», с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении, и считает нецелесообразным принятие проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменения и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья».