Решение Конституционной палаты Верховного суда КРот 18 февраля 2015 года № 02-р (по делу о проверке конституционности статьи 4 Закона Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» в связи с обращением гражданина Сарбагишева Данияра Асановича)

ИМЕНЕМ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ ВЕРХОВНОГО СУДА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ от 18 февраля 2015 года № 02-р по делу о проверке конституционности статьи 4 Закона Кыргызской Республики "О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" от 3 августа 2013 года № 182 в связи с обращением гражданина Сарбагишева Данияра Асановича

Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики в составе: председательствующего - судьи Касымалиева М.Ш., судей Айдарбековой Ч.А., Бобукеевой М.Р., Мамырова Э.Т., Нарынбековой А.О., Осконбаева Э.Ж., Осмоновой Ч.О., Сооронкуловой К.С., при секретаре Илиязовой Н.А., с участием:

- обращающейся стороны - гражданина Сарбагишева Д.А.;

- стороны-ответчика - Арзиева М.И., представляющего интересы Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по доверенности;

- иных лиц - Шукурбекова A.Ш., представителя Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики по доверенности, Абакирова Д.Б. и Саалаева Т.У., представителей Министерства обороны Кыргызской Республики по доверенности, Андашевой Н.Д., представителя Государственной кадровой службы Кыргызской Республики по доверенности,

руководствуясь частями 1, 6 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 1, 4, 18, 19, 24, 37, 42 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики", рассмотрела в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 4 Закона Кыргызской Республики "О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" от 3 августа 2013 года № 182 в связи с обращением гражданина Сарбагишева Данияра Асановича. Поводом к рассмотрению данного дела явилось ходатайство Сарбагишева Д.А. Основанием к рассмотрению данного дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Кыргызской Республики статья 4 Закона Кыргызской Республики "О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" от 3 августа 2013 года № 182, предусматривающая запрет на прохождение службы в органах и учреждениях прокуратуры лицам, не прошедшим военную службу в рядах Вооруженных Сил и других воинских формированиях Кыргызской Республики либо военную подготовку по программе офицеров запаса или альтернативную (вневойсковую) службу по основаниям, вытекающим из семейного положения. Заслушав выступление судьи-докладчика Айдарбековой Ч.А., проводившей подготовку дела к судебному заседанию, и исследовав представленные материалы, Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики УСТАНОВИЛА:

В Конституционную палату Верховного суда Кыргызской Республики 25 августа 2014 года поступило ходатайство гражданина Сарбагишева Д.А. о признании неконституционной статьи 4 Закона Кыргызской Республики "О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" от 3 августа 2013 года № 182. Как следует из представленных материалов, призывная медицинская комиссия Ленинского районного военного комиссариата города Бишкек в 2009 году признала заявителя негодным к прохождению военной службы согласно диагнозу "миопия средней степени". В 2010 году заявитель перенес операцию по коррекции зрения, в результате чего его зрение было восстановлено полностью и в 2012 году Сарбагишев Д.А. вновь прошел призывную медицинскую комиссию Ленинского районного военного комиссариата города Бишкек, где его признали годным к альтернативной (вневойсковой) службе по состоянию здоровья. Далее, в 2013 году был принят Закон Кыргызской Республики "О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики", в соответствии с которым часть 3 статьи 45 Закона Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики" была дополнена пунктом 8, согласно которому лицо не может быть принято на службу в органы прокуратуры и находиться на указанной службе если оно не проходило военную службу в рядах Вооруженных Сил и других воинских формированиях Кыргызской Республики, либо военную подготовку по программе офицеров запаса или альтернативную (вневойсковую) службу по основаниям, вытекающим из семейного положения. По мнению заявителя Сарбагишева Д.А., органы прокуратуры не являются военной организацией, в отличие от Государственного комитета национальной безопасности Кыргызской Республики, Министерства внутренних дел Кыргызской Республики и других подобных учреждений, где прохождение военной службы (или, в некоторых случаях, альтернативной (вневойсковой) службы по основаниям, вытекающим из семейного положения) является обязательным условием при поступлении на службу. В своем обращении заявитель указывает, что, так как он прошел альтернативную (вневойсковую) службу не по основаниям, вытекающим из семейного положения, а по состоянию здоровья, его не могут допустить для участия в конкурсе на зачисление в резерв кадров для приема на работу в органы прокуратуры Кыргызской Республики. В связи с чем, заявитель Сарбагишев Д.А. считает, что статья 4 Закона Кыргызской Республики "О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" от 3 августа 2013 года № 182 входит в противоречие с частью 1 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики и просит признать вышеуказанную норму закона неконституционной. Определением коллегии судей Конституционной палаты от 7 октября 2014 года ходатайство заявителя было принято к производству. В судебном заседании обращающаяся сторона поддержала свои требования и просила их удовлетворить. Представитель стороны-ответчика Арзиев М.И. не согласился с доводами обращающейся стороны и считает, что оспариваемая норма закона не противоречит Конституции Кыргызской Республики. Конституционная палата, обсудив доводы сторон, пояснения иных лиц, исследовав материалы дела, пришла к следующим выводам:

1. В соответствии с частью 4 статьи 19 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики" Конституционная палата выносит акты по предмету, затронутому в обращении, лишь в отношении той части нормативного правового акта, конституционность которой подвергается сомнению.

Учитывая, что дополнения в Закон Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики", внесенные статьей 4 Закона Кыргызской Республики "О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" от 3 августа 2013 года № 182, становятся его органической частью и должны восприниматься как единое целое, предметом рассмотрения Конституционной палаты по данному делу является пункт 8 части 3 статьи 45 Закона Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики", предусматривающий запрет на прохождение службы в органах и учреждениях прокуратуры лицам, не прошедшим военную службу в рядах Вооруженных Сил и других воинских формированиях Кыргызской Республики либо военную подготовку по программе офицеров запаса или альтернативную (вневойсковую) службу по основаниям, вытекающим из семейного положения. "Статья 45. Прокуроры, работники органов и учреждений прокуратуры. Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей.

3. Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе:

8) если не проходил военную службу в рядах Вооруженных Сил и других воинских формирований Кыргызской Республики либо военную подготовку по программе офицеров запаса или альтернативную (вневойсковую) службу по основаниям, вытекающим из семейного положения".

Закон Кыргызской Республики "О внесении дополнений и изменения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" от 3 августа 2013 года № 182 опубликован в газете "Эркин Тоо" от 13 августа 2013 года № 67, принят в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики, внесен в Государственный реестр нормативных правовых актов Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики" от 17 июля 2009 года № 224 опубликован в газете "Эркин Тоо" от 24 июля 2009 года № 62, принят в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики, внесен в Государственный реестр нормативных правовых актов Кыргызской Республики и является действующим.

2. Кыргызская Республика является правовым государством, провозглашает права и свободы человека высшей ценностью и предоставляет их на основе равенства всех перед законом и судом. В Кыргызской Республике не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 1 статьи 1, части 1, 3 статьи 16, часть 1 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики).

Конституционный запрет на принятие законодателем законов, отменяющих или ущемляющих права и свободы человека, является общим правилом, направлен на наиболее полное обеспечение государством прав и свобод человека и предполагает их защиту от произвольного или незаконного ограничения. Вместе с тем, права и свободы человека могут ограничиваться в конституционно значимых целях, в порядке, определяемом законом, при этом допускаемые ограничения не должны рассматриваться как отмена или умаление прав. Так, Конституция Кыргызской Республики допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 20). Указанному выше конституционному установлению корреспондируют положения Всеобщей декларации прав человека, предусматривающие, что при осуществлении своих прав и свобод, каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (часть 2 статьи 29). Аналогичная норма предусмотрена и в статье 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Вводимые ограничения должны быть соразмерны конституционным целям, а порядок их введения, действия и прекращения должен регулироваться законом.

3. Конституционный принцип равенства и недискриминации в сфере государственной службы закреплен в части 4 статьи 52 Конституции Кыргызской Республики и гарантирует гражданам равные права и равные возможности при поступлении на государственную службу, продвижении в должности в порядке, предусмотренном законом.

Содержанием понятия равного доступа к государственной службе является право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации. Однако это не означает, что гражданин вправе требовать, а государственная служба обязана предоставить ему запрашиваемую должность. Установление особых требований и ограничений в сфере государственной службы, обусловленное спецификой трудовой деятельности государственных служащих, не может рассматриваться как нарушение или ограничение прав и свобод, гарантированных Конституцией Кыргызской Республики. Такая специфика правового регулирования в сфере государственной службы обеспечивает реализацию принципов стабильности, профессионализма, компетентности, преемственности, сменяемости и постоянного совершенствования ее системы. Ограничения, касающиеся условий замещения определенных должностей, допустимы во всех сферах правового регулирования и связаны с различиями правового статуса лиц, принадлежащих к разным категориям, в зависимости от специфики рода и условий деятельности. При этом, вводимые законодателем объективно оправданные и обоснованные ограничения, соразмерные общезначимым конституционным целям, в соответствии с частью 2 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики не могут рассматриваться как нарушение принципа равных прав и запрета дискриминации. Подобную правовую позицию Конституционная палата изложила в своем решении от 30 апреля 2014 года № 27-р.

4. Прокуратура Кыргызской Республики является органом государственной власти, осуществляющим надзор за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов Кыргызской Республики, правовой статус которого регулируется Конституцией Кыргызской Республики и Законом Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики".

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом государственной службы и строится на принципах и условиях, установленных законодательством о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Законом Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики", а прокурорские работники по своему статусу относятся к государственным служащим и исполняют обязанности по государственной должности с учетом требований вышеуказанного Закона (статья 44). В этой связи, следует отметить, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является специальным видом государственной службы, обусловленной особой процедурой поступления, прохождения и прекращения такой службы, связанной с осуществлением возложенных на нее функций и задач, предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики и Законом Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики", и не идентична государственной службе, имеющей место в иных государственных органах. Соответственно, установление специальных требований, обусловленных задачами, принципами организации и функционирования органов и учреждений прокуратуры, имеющих целью обеспечение поддержания высокого уровня отправления государственной службы, с особенностями деятельности лиц в органах и учреждениях прокуратуры, не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе, права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, гарантированных Конституцией Кыргызской Республики (часть 3 статьи 16, часть 2 статьи 20, часть 3 статьи 42, часть 4 статьи 52), либо как не согласующееся с конституционными установлениями ограничение этих прав (часть 2 статьи 20). Такая позиция также не противоречит пункту 2 статьи 1 Конвенции Международной организации труда № 111 от 25 июня 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которой различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией. Таким образом, с учетом специфики службы в органах и учреждениях прокуратуры, законодатель вправе устанавливать особые требования к лицам, претендующим на должности прокурорских работников. Однако, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с поступлением и прохождением службы в органах и учреждениях прокуратуры, законодатель обязан обеспечивать баланс между конституционно значимыми ценностями, публичными и частными интересами, соблюдая вытекающие из Конституции Кыргызской Республики принципы справедливости, равенства и соразмерности, а вводимые им нормы должны отвечать критериям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

5. Согласно Конституции Кыргызской Республики защита Отечества - священный долг и обязанность граждан. Основания и порядок освобождения граждан от несения воинской службы или замены ее альтернативной (вневойсковой) службой устанавливаются законом (статья 56). Таким законом, реализующим вышеуказанные положения конституционной нормы, является Закон Кыргызской Республики "О всеобщей воинской обязанности граждан Кыргызской Республики, о военной и альтернативной службах".

Граждане проходят военную службу по призыву, к которой относятся: срочная военная служба; служба офицеров запаса; служба при объявлении мобилизации в военное время; служба при прохождении военных сборов, в том числе при обучении на военных факультетах, кафедрах высших учебных заведений Кыргызской Республики (часть 2 статьи 3 Закона Кыргызской Республики "О всеобщей воинской обязанности граждан Кыргызской Республики, о военной и альтернативной службах"). При этом граждане имеют право на замену воинской службы альтернативной службой, основания и порядок прохождения которой устанавливается законом (часть 2 статьи 56). В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона Кыргызской Республики "О всеобщей воинской обязанности граждан Кыргызской Республики, о военной и альтернативной службах" под альтернативной службой понимается вид службы, предоставляемый гражданам Кыргызской Республики взамен срочной военной службы, с учетом их религиозных убеждений, семейного положения, наличия судимости или состояния здоровья. Исполнение гражданином конституционной обязанности по защите Отечества путем прохождения военной службы по призыву или альтернативной службы уже само по себе характеризует его как лицо, способное к ответственному и добросовестному осуществлению профессиональной деятельности, и может рассматриваться как особое репутационное требование, которое государство вправе предъявлять к лицам, претендующим на занятие должности в органах и учреждениях прокуратуры. В этой связи законодатель, осуществляя правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры, с учетом специфики стоящих перед ней задач, и одновременно преследуя цель повышения престижа и привлекательности военной службы по призыву, отнес к обстоятельствам, при наличии которых гражданин не может быть принят на службу в органы и учреждения прокуратуры, если он не проходил военную службу в рядах Вооруженных Сил и других воинских формированиях Кыргызской Республики либо военную подготовку по программе офицеров запаса или альтернативную (вневойсковую) службу по основаниям, вытекающим из семейного положения. Приведенное нормативное регулирование направлено на недопущение к службе в органах и учреждениях прокуратуры лиц, не исполнивших возложенную на них Конституцией Кыргызской Республики обязанность по защите Отечества путем прохождения военной службы в рядах Вооруженных Сил и других воинских формированиях Кыргызской Республики, либо военной подготовки по программе офицеров запаса или альтернативной (вневойсковой) службы, и, тем самым, не проявивших соответствующих морально-нравственных качеств, которыми должны обладать прокурорские работники.

6. Оспариваемые нормы Закона Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики", предусматривающие запрет на прохождение гражданами службы в органах и учреждениях прокуратуры в случае, если они не проходили военную службу в рядах Вооруженных Сил и других воинских формированиях Кыргызской Республики либо военную подготовку по программе офицеров запаса или альтернативную (вневойсковую) службу по основаниям, вытекающим из семейного положения (пункт 8 части 3 статьи 45), исключает доступ к такой службе лиц, прошедших альтернативную службу по другим основаниям, предусмотренным Законом Кыргызской Республики "О всеобщей воинской обязанности граждан Кыргызской Республики, о военной и альтернативной службах" (статья 32). В частности, в органы и учреждения прокуратуры не могут быть приняты лица, прошедшие альтернативную службу ввиду наличия судимости; члены религиозной организации, вероучение которой не допускает пользование оружием и службу в Вооруженных Силах; по состоянию здоровья.

Лица, прошедшие альтернативную службу при наличии судимости, не могут быть приняты на службу в органы и учреждения прокуратуры в силу установленных Законом Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики" положений о запрете прохождения службы в органах прокуратуры лиц, имеющих судимость (пункт 4 части 3 статьи 45). Учитывая цели и специфику стоящих перед прокуратурой задач, предусматривающих использование ею специальных мер юридического воздействия, которые предполагают применение ее сотрудниками специальных средств и оружия, вполне оправданно создают такие обстоятельства, при которых возникает невозможность прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры лиц, прошедших альтернативную службу по религиозным убеждениям, не допускающим пользование оружием и службу в Вооруженных Силах. Из оспариваемой нормы вытекает, что лица, прошедшие альтернативную службу по состоянию здоровья, также ограничены в доступе к службе в органах и учреждениях прокуратуры. Согласно Закону Кыргызской Республики "О всеобщей воинской обязанности граждан Кыргызской Республики, о военной и альтернативной службах" к альтернативной службе по состоянию здоровья призываются лица, имеющие ограничения к несению срочной военной службы, предусмотренные в Положении о медицинском освидетельствовании в Вооруженных Силах, других воинских формированиях и государственных органах Кыргызской Республики, в которых законом предусмотрена военная служба (на мирное и военное время), утвержденном постановлением Правительства Кыргызской Республики от 18 декабря 2009 года № 771), в соответствии с которым изучается и оценивается состояние здоровья граждан на момент освидетельствования в целях определения их годности к военной службе. При этом принимаются во внимание возможные изменения состояния здоровья призывника. Из требований части 2 статьи 45 Закона Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики" пригодность по состоянию здоровья претендента к службе в органах и учреждениях прокуратуры определяется на момент поступления на службу. В связи с чем, причины, послужившие основанием для прохождения альтернативной службы по состоянию здоровья, учитывая, что оно может изменяться, не должны рассматриваться как обстоятельство, препятствующее службе в органах и учреждениях прокуратуры, при наличии положительного медицинского заключения. В связи с этим, законодателю следует внести необходимые изменения и дополнения в соответствующее законодательство, вытекающие из правовых позиций, изложенных в настоящем решении. На основании вышеизложенного, руководствуясь пунктом 1 части 6, частями 8, 9 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики, статьями 41, 46, 47, 48, 51, 52 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики", Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики РЕШИЛА:

1. Признать пункт 8 части 3 статьи 45 Закона Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики" не противоречащим части 1 статьи 20 Конституции Кыргызской Республики.

2. Жогорку Кенешу Кыргызской Республики внести в Закон Кыргызской Республики "О прокуратуре Кыргызской Республики" и другие законы Кыргызской Республики изменения и дополнения, обеспечивающие доступ к службе в органах и учреждениях прокуратуры лиц, прошедших альтернативную службу по состоянию здоровья.

3. Решение окончательное и обжалованию не подлежит, вступает в силу с момента провозглашения.

4. Решение обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений, юридических и физических лиц и подлежит исполнению на всей территории Кыргызской Республики.

5. Опубликовать настоящее решение в официальных изданиях органов государственной власти, на официальном сайте Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики и в "Вестнике Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики".

Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики