«КОМПЛЕКСНАЯ ПРОГРАММА по поддержке семьи и материнства на 2012-2015 годы» (Утверждена постановлением Правительства Кыргызской Республики)

Приложение 1

Утверждена постановлением Правительства Кыргызской Республики от 1 октября 2012 года № 666

КОМПЛЕКСНАЯ ПРОГРАММА по поддержке семьи и материнства на 2012-2015 годы

1. Введение

2. Цели и задачи Комплексной программы по поддержке семьи и материнства на 2012-2015 годы

3. Анализ ситуации

4. Политика и меры

5. Ресурсы

6. Мониторинг и оценка

7. Ожидаемые результаты

1. Введение

Социально-экономические изменения затронули все слои населения, но в большей степени отразились на положении семей и детей, так как в связи с переходом на новые экономические отношения были отменены многие социальные гарантии, рассчитанные на данную категорию граждан. Если принять во внимание, что дети до 18-ти лет составляют 42% всего населения страны, то можно оценить масштаб последствий становления рыночной экономики для Кыргызстана, когда наиболее незащищенные слои населения лишились многих социальных гарантий. В первую очередь, это гарантии трудоустройства, общедоступности к бесплатному среднему образованию и здравоохранению, досугу и отдыху детей. Кроме того, экономический кризис 2009-2010 годов привел к обострению проблемы бедности в республике. В Кыргызской Республике наиболее уязвимыми с точки зрения бедности группами населения являются сельские жители, внутренние мигранты и многодетные семьи, семьи, имеющие инвалидов, безработные, где, как правило, уровень образования ниже, а главой семьи является женщина. Нестабильность социально-экономической обстановки, безработица, вынужденная миграция, снижение общего уровня обеспеченности семей, а также ослабление их инфраструктуры привели к росту социального сиротства. Эти, а также ряд других причин привели к ослаблению института семьи, девальвации понятий "брак" и "семья", разрушению семейных традиций. Традиции уважения и почитания матери, признание важности ее роли в воспитании детей, укреплении семьи, вклада в развитие общества имеют глубокие корни у народа Кыргызстана. Будущее развитие страны невозможно без признания обществом и государством высокого статуса женщины и улучшения ее реального положения. К сожалению, ситуация в стране в последние годы не давала возможности обратить серьезное внимание на вопросы обеспечения безопасного, благополучного материнства, оказания поддержки семье. Внимание к этим вопросам должно быть в числе приоритетных направлений государственной политики Кыргызской Республики.

2. Цели и задачи Комплексной программы по поддержке

семьи и материнства на 2012-2015 годы

Целью Комплексной программы по поддержке семьи и материнства на 2012-2015 годы (далее - Комплексная программа) является совершенствование системы поддержки семьи и материнства, включающей в себя обеспечение социальных и материальных гарантий, защиту прав и законных интересов, обеспечение достойного качества жизни, пропаганду семейно-брачных традиций, здорового образа жизни путем создания отзывчивой, эффективной, комплексной, интегрированной системы, направленной на поддержку материнства и укрепление института семьи. Реализация обозначенных целей планируется путем следующих задач:

- совершенствование нормативной правовой базы;

- выявление причин нестабильности для эффективного решения задач по укреплению семейных отношений и повышению статуса семьи в обществе;

- поддержка социально-культурных традиций;

- снижение уровня экономической уязвимости, создание предпосылок к увеличению рождаемости;

- улучшение качества жизни и охраны здоровья матери и ребенка;

- повышение доступности образования для детей из многодетных семей;

- поддержка и содействие многодетным семьям, желающим создать фермерское хозяйство;

- обеспечение доступности медицинского обслуживания и лекарственного обеспечения;

- защита, сохранение и укрепление здоровья женщин, социальная поддержка материнства, оказание всесторонней помощи многодетным и молодым семьям, повышение престижа института семьи;

- улучшение качества и доступности к информации и услугам в области поддержки семьи и материнства;

- оказание государственной помощи в улучшении жилищных проблем многодетных семей;

- повышение уровня информированности о способах разрешения трудных семейных ситуаций путем реализации мероприятий по оказанию консультативной помощи.

Реализация программных мероприятий позволит сохранить положительные тенденции в демографическом плане, проявившиеся в последние годы, а также будет способствовать воспитанию культурного и ответственного отношения к институту семьи.

3. Анализ ситуации

В соответствии со статьями 36, 37 Конституции Кыргызской Республики материнство и детство, семья являются предметом заботы всего общества и находятся под защитой государства. Здоровье будущих поколений, качество образования детей, формирование нравственных устоев и ценностей общества напрямую зависят от благополучия семей, состояния здоровья матери и уровня ее образования. Защита материнства и детства стала одним из приоритетных направлений государственной политики Кыргызской Республики. Однако, по официальным данным, уровень здоровья женщин детородного возраста остается низким, что влечет за собой увеличение числа случаев беременности и родов, протекающих с различными осложнениями. Только 30 процентов новорожденных детей могут быть признаны здоровыми. Сохраняются высокие показатели материнской и младенческой смертности. Существенным негативным фактором, влияющим на здоровье женщин, признаются неблагоприятные условия их труда. Система государственной поддержки работающих матерей неэффективна. В Кыргызской Республике работающие женщины обеспечиваются социальной поддержкой путем предоставления пособий по беременности и родам, по временной нетрудоспособности. Назначение и выплата данных видов пособий регулируется Положением о порядке назначения, выплаты и размере пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и родам, утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 11 ноября 2011 года N 727. Размер пособия по беременности и родам, входящего в социальный пакет льгот, составляет всего 7 расчетных показателей (700 сомов). Тяжелые экономические условия и страх потерять работу приводят к тому, что женщины практически не используют отпуск по беременности и родам. Основная часть случаев материнской смерти - 64,3% (45 случаев) происходит в родильном доме и послеродовом отделении, на 28,3% вырос показатель смерти в стационарах соматического и хирургического профиля, куда поступали женщины с экстрагенитальной патологией (20 случаев - в 2011 году и 15 случаев - в 2010 году). При этом 4 случая произошли по пути в больницу, 3 случая смерти - на дому. По сравнению с 2010 годом, в 2011 году значительно вырос показатель женщин, умерших в медицинских учреждениях, с 12,7% (9 - в 2010 году) до 18,5% (12 - в 2011 году), когда женщины, временно проживающие и не имеющие прописки в гор. Бишкек, не наблюдавшиеся во время беременности, чаще всего в крайне тяжелом состоянии поступают в стационар. Исследования в области защиты детей показывают, что из общего числа - 2,2 млн. детей около 11 тыс. детей размещены в 117 детских учреждениях интернатного типа. Согласно результатам исследований о социальном статусе детей, проведенных ЮНИСЕФ в 2011 году, в 86 (из 117) детских интернатных домах проживает 8201 ребенок, 516 из них являются сиротами, остальные дети имеют одного или обоих родителей. Причиной определения детей из многодетных и малообеспеченных семей в резиденциальное (интернатное) учреждение является чрезвычайно низкий размер детского пособия, что подводит к единственно доступному варианту решения проблем - помещению детей в резиденциальное учреждение. На содержание одного воспитанника детского дома государство выделяет 7113 сомов в месяц. При этом после всех административных расходов, оплаты коммунальных услуг, выплаты заработной платы сотрудникам учреждения, на содержание ребенка приходится 210 сомов. Таким образом, государство выделяет денежные средства не на содержание детей, а на содержание детского дома. Действующая система финансирования резиденциальных учреждений и достаточно легкий способ помещения детей в резиденциальные учреждения способствуют росту числа подопечных в этих учреждениях и росту числа самих учреждений. Однако нахождение ребенка в резиденциальном учреждении оказывает разрушительное влияние на психику и здоровье находящихся в нем детей. В большинстве европейских государств давно отказались от такой формы устройства детей, лишенных родительского попечения. Для развития ребенка важно, в первую очередь, наличие эмоциональных связей со взрослыми, осуществляющими заботу о нем. У детей, проживающих в резиденциональных учреждениях достаточно долгое время, наблюдается задержка в развитии. В целях решения вышеизложенной проблемы Правительством Кыргызской Республики рассматривается возможность полной ликвидации государственных детских интернатных домов с целью передачи функций по воспитанию детей в приемные семьи. Процесс реформирования системы ухода за детьми предполагает перераспределение существующих денежных ресурсов, заложенных в республиканском бюджете на содержание детских домов и интернатов, на финансирование приемных семей. В настоящее время количество детей, проживающих в семьях за чертой крайней бедности, составляет 848,2 тыс. детей, из бедных семей - 739,5 тыс. детей, из малообеспеченных семей - 359,6 тыс. детей. Законодательство в сфере социальной защиты предусматривает назначение и выплату двух основных видов государственных пособий - ежемесячное пособие малообеспеченным семьям (далее - ЕПМС) и ежемесячное социальное пособие (далее - ЕСП). ЕПМС направлено на детей, оно нацелено на ликвидацию разрыва в доходах наибеднейших семей, имеющих детей, до уровня гарантированного минимального дохода (далее - ГМД), размер которого с 2011 года составляет 370 сомов. С 2010 года ЕСП назначается по категориальному принципу, независимо от среднедушевого совокупного дохода семьи, получателями его являются нетрудоспособные лица, не имеющие права на пенсионное обеспечение, в т.ч. и дети. В 2011 году средний размер ЕПМС составил 304 сома, а средний размер ЕСП - 2112,8 сома. ЕСП назначается ребенку в случае потери кормильца в размере 1000 сомов, круглым сиротам - 2000 сомов. В настоящее время в республике насчитывается около 50,9 тыс. работающих детей, 50% из которых не посещают школу. Как правило, они вовлечены в рынок неквалифицированной рабочей силы. Анализ ситуации последних лет в области международного усыновления детей показал, что в существовавшем механизме международного усыновления ребенок рассматривался не как объект, которому необходимо семейное устройство, а как объект денежной наживы. В этом направлении не доработаны механизмы, регламентирующие международное усыновление и гарантирующие ребенку право на семейное окружение. Вместе с тем информированность женщин, например, о пособиях по материнству и детству крайне низка. Большинство женщин получают информацию о пособиях в женской консультации (40%). Еще 33% - в бухгалтерии по месту работы. От подруг, знакомых и родственников о пособиях и методах их получения узнают 26,6% респондентов. Через интернет и журналы получают сведения о пособиях 20% респондентов. ТВ-реклама доносит информацию о пособиях до 6,6% респондентов. Женщины отмечают, что им не хватает более обширной и детальной информации о пособиях, видах и методах их получения. Нет удобного единого источника информации, где любой человек мог бы получить исчерпывающую информацию. Соответственно, в целях охраны и защиты материнства и детства средства массовой информации в первую очередь должны:

1) обеспечить приоритетное размещение в средствах массовой информации программ, публикаций, информационных сообщений, способствующих повышению авторитета семьи, направленных на пропаганду семейных ценностей, здорового образа жизни;

2) создавать тематические теле- и радиопрограммы, тематические разделы в печатных средствах массовой информации, посвященные проблемам воспитания детей;

3) шире освещать в средствах массовой информации положительный опыт семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Одной из важных проблем является недостаточная информированность населения об охране репродуктивного здоровья, методах планирования семьи, способах контрацепции. Необходимо усовершенствовать консультативно-психологическую и социальную практику работы с беременными женщинами, матерями, несовершеннолетними, содействовать созданию республиканской сети общественных организаций, действующих в направлении профилактики социально обусловленных абортов и охраны репродуктивного здоровья женщин. Вместе с тем закрепление в Конституции Кыргызской Республики обязанности государства по защите материнства и детства, семьи не подразумевает право на получение бесплатной помощи адвоката для матерей, имеющих несовершеннолетних детей, и несовершеннолетних детей, за исключением уголовных дел, когда юридическая помощь предоставляется адвокатом бесплатно на общих основаниях. В связи с чем, необходимо установить дополнительные льготы матерям, имеющим несовершеннолетних детей, и несовершеннолетним, обращающимся за помощью, в сфере защиты их прав. Необходимо организовать юридические консультации и "горячие линии" по правовой помощи для многодетных семей и семей, имеющих детей с ограниченными возможностями здоровья. Устранение женщин с рынка труда, поскольку они взяли на себя роль неоплачиваемых поставщиков услуг по уходу и воспитанию детей, привело к росту бедности среди женщин, воспитывающих детей, который за период с 1991 по 2008 годы составил 23% (вырос с 47% до 78%). Уровень официальной безработицы по состоянию на 1 мая 2012 года составил 2,5% (62,6 тыс. человек), а среди женщин уровень официальной безработицы составил 3,1% (32,1 тыс. человек). Государственная поддержка занятости населения заключается в продвижении активных мер на рынке труда, к которым относятся предложения по обучению, переобучению, временному трудоустройству (проекты общественно оплачиваемых работ), обеспечение льготными микрокредитами безработных граждан. Так, за январь-апрель текущего года на обучение, переобучение, повышение квалификации были направлены всего 3196 человек, из которых доля женщин составляет 60% (1789 человек). Трудоустроено после профессионального обучения 1328 человек, из них женщины составляют 813 человек. Несмотря на то, что вопросам семьи и материнства в действующем Трудовом кодексе Кыргызской Республики посвящена целая глава "Особенности регулирования труда женщин и других лиц с семейными обязанностями", в нем не учтены все необходимые гарантии, направленные на поддержку работающих женщин и стимулирование к материнству, соответственно на создание семейных уз. Сложившаяся в обществе ситуация вызывает необходимость разработки и принятия дополнительных мер социальной защиты беременных и многодетных женщин, включая меры правового характера, что требует предварительного анализа законодательства об охране труда женщин и выявления пробелов в этом законодательстве. Общий спад экономики страны после приобретения независимости негативно отразился и на секторе здравоохранения. Расходы на здравоохранение в ВВП из государственного бюджета значительно сокращаются из года в год (с 3,8% от ВПП в 1991 году до 6,4% - в 2009 году). Недостаточное финансирование сектора здравоохранения приводит к снижению доступности населения к медицинским услугам, особенно для лиц, проживающих в отдаленных и труднодоступных регионах, внутренних мигрантов. Равный доступ к медицинским услугам для бедного населения невыполним из-за текучести кадров на местах, а также неудовлетворительной материально-технической базы организаций здравоохранения в республике. Согласно Закону Кыргызской Республики "Об охране здоровья граждан Кыргызской Республики" государство должно заботиться о здоровье нации. В этой связи была принята Национальная стратегия охраны репродуктивного здоровья населения Кыргызской Республики до 2015 года, утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики от 15 июля 2006 года N 387. Несмотря на то, что начиная с 2006 года, вопросам защиты детей уделяется большое внимание, до сих пор отсутствует единая комплексная компьютеризированная информационная система (база данных), позволяющая обеспечить:

- четкий учет всех детей, нуждающихся в социальной защите;

- прозрачность процедур предоставления нуждающимся многодетным семьям социальных услуг;

- снижение коррупции при установлении опеки и усыновлении детей;

- планирование дальнейших мер по улучшению системы защиты детей.

Одной из важных проблем остается отсутствие института социального работника, непосредственно работающего с семьей по плану индивидуальной работы, предусматривающему ее социальное сопровождение и вывод из трудной жизненной ситуации. Поэтому требуется создание профессиональной службы социальных работников, повышение их статуса. Сегодня социальным работникам необходима соответствующая профессиональная подготовка для оказания качественных социальных услуг семьям и детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Также необходимо акцентировать внимание на том, чтобы государственный социальный заказ реализовывался на всех уровнях государственных структур и органов местного самоуправления, обеспечив тем самым максимальный охват некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги населению. Возможность закупки социальных услуг у некоммерческих организаций установлена законодательно, однако, оценить эффективность и качество этих услуг практически невозможно. В стране отсутствуют минимальные социальные стандарты, не отработаны механизмы аккредитации, не определена стоимостная величина социальных услуг. Для упрощения процедур оказания социальной защиты, обеспечения их прозрачности и снижения коррупционных явлений особое внимание должно быть уделено разработке, внедрению и интегрированию информационных баз данных государственных органов и органов местного самоуправления, предоставляющих услуги населению. В решении проблем социальной защиты значительную роль должны играть органы местного самоуправления. Однако, деятельность органов местного самоуправления по содействию выхода из бедности семей находится на недостаточном уровне. Развитие услуг на местном уровне происходит медленно, благодаря лишь работе отдельных некоммерческих организаций, которые в основной своей массе поддерживаются международными донорами. Ситуация в стране в последние годы не давала возможности обратить серьезное внимание на вопросы обеспечения безопасного, благополучного материнства, оказания поддержки семье. Между тем, внимание к этим вопросам должно быть в числе приоритетных направлений государственной политики. Таким образом, следует признать государственную поддержку многодетных семей одним из основных приоритетных направлений государственной семейной политики.

4. Политика и меры

Политика настоящей Комплексной программы заключается в создании необходимых условий для охраны и укрепления здоровья женщин независимо от социального статуса. Данная программа построена на основе преемственности с достигнутыми преобразованиями предыдущих лет реформирования, а также с учетом нынешней социально-политической ситуации в стране и основана на следующих принципах:

- ориентированность на людей;

- ориентированность на результаты;

- устранение системных барьеров, препятствующих укреплению здоровья;

- демократический принцип реализации;

- комплексный принцип реализации.

Поддержка семьи, материнства должны войти в число основных направлений государственной политики. Со стороны государства должны быть созданы все необходимые условия для создания и укрепления семьи, осуществления гарантий для семьи и материнства. В этой связи, а также учитывая современные условия сегодняшних реалий, необходимо улучшить законодательную базу по данным направлениям. Кроме того, следует обратить внимание на информационное освещение данных вопросов, направленных на создание у каждого гражданина чувства ответственности к таким институтам, как семья и материнство. Для достижения поставленной цели необходимо решить задачи: создать условия, позволяющие семье обеспечить уровень доходов от экономической деятельности родителей, достаточный для нормального развития ребенка; совершенствовать систему государственных социальных гарантий поддержки уровня благосостояния семей с детьми; содействовать семье в реализации ее воспитательной функции; сохранить семейную среду и создать ее для детей, лишенных попечения родителей; разработать и принять нормативные правовые акты, объединяющие правовые нормы, определяющие размеры, условия и порядок предоставления всех форм поддержки по республике.

5. Ресурсы

Последовательный и поэтапный выбор приоритетов с концентрацией усилий, имеющихся ресурсов на предстоящий период реализации Комплексной программы обусловлен экономическими условиями страны, не позволяющими обеспечить финансирование всех интервенций, направленных на решение проблем в области поддержки и охраны семьи и материнства. Реализация Комплексной программы предполагает выполнение мероприятий в рамках средств, предусмотренных министерствам и ведомствам на соответствующий год, а также изыскание дополнительных источников финансирования. Но, несмотря на это, отдельные мероприятия будут реализовываться в условиях привлечения параллельного финансирования доноров.

6. Мониторинг и оценка

Мониторинг и оценка основаны на сборе и анализе индикаторов, позволяющих определить и наблюдать в динамике прогресс, достигнутый в процессе реализации настоящей Комплексной программы. Выполнение мероприятий в рамках Комплексной программы будет отслеживаться посредством постоянных отчетов министерств, ведомств, информации международных партнеров и заинтересованных сторон. Основные исполнители программы анализируют и представляют отчеты о ходе реализации мероприятий Комплексной программы в Министерство молодежи, труда и занятости Кыргызской Республики, которое координирует, контролирует ход ее исполнения и в установленные сроки представляет в Правительство Кыргызской Республики обобщенный отчет об итогах реализации Комплексной программы по поддержке семьи и материнства. Для изучения проблем в реализации Комплексной программы и оценки эффективности мероприятий по ее выполнению количественные методы будут сопровождаться качественными исследованиями, разработкой рекомендаций и предложений по корректировке практических шагов реализации. Для этой работы будут привлекаться представители гражданского сектора. Основные показатели:

- количество принятых документов, регулирующих и закрепляющих социальные гарантии поддержки семьи и материнства;

- показатель младенческой и материнской смертности;

- количество детей и родителей, получивших медицинские, социальные и другие услуги;

- доля предоставляемых социальных услуг нуждающимся семьям и матерям;

- функционирование информационной системы по нуждающися семьям и матерям.

Отдельно будут выделены наиболее важные глобальные индикаторы, относящиеся как к индикаторам процесса, так и индикаторам результата/влияния, позволяющие на уровне принятия решений оценить в целом ситуацию в стране и в дальнейшем формировать государственную политику в данном направлении.

7. Ожидаемые результаты

В рамках реализации Комплексной программы по поддержке семьи и материнства предполагается:

- повышение качества жизни многодетных семей посредством значительного увеличения мер по социальной поддержке;

- укрепление института материнства;

- повышение престижа института семьи;

- решение проблем, связанных с вопросами охраны материнства, медицинского обслуживания, системы льгот, социальных гарантий, которые защищают права семьи и женщин;

- сокращение детской смертности;

- повышение доступности к лекарственным средствам женщин во время беременности и в послеродовом периоде;

- совершенствование нормативной правовой базы;

- создание условий для социализации и интеграции семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации в обществе;

- усиление адресности предоставления и расширение доступа к социальной помощи социально незащищенных категорий граждан;

- улучшение системы информирования населения.

Государством делаются усилия по поддержке семьи и материнства, защите детства. Очевидно, что только усилиями властей всех уровней, направленных на поддержку семьи, материнства и детства, можно добиться устойчивого демографического роста, возрождения семейной преемственности и традиций. Установленная законодательством система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки предусматривает отдельные положения, находящиеся в компетенции органов местного самоуправления. Мероприятия Комплексной программы предусматривают создание условий для устойчивого демографического роста, проведение комплекса развлекательно-обучающих мероприятий и формирование в общественном сознании важности развития, поддержки и сохранения семьи.

Список сокращений:

ГВП - группы взаимопомощи; ГМД - гарантированный минимальный доход; ЕПМС - ежемесячное пособие малообеспеченным семьям; ЕСП - ежемесячное социальное пособие; ЛПО - лечебно-профилактические организации; Нацстатком - Национальный статистический комитет Кыргызской Республики; ПМСП - первичная медико-санитарная помощь; СФ - сельские фонды; ЮНФПА - Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения; ЮСАИД - Агентство США по международному развитию; ЮНИСЕФ - Детский фонд Организации Объединенных Наций.