Концепция совершенствования адвокатской деятельности в Кыргызской Республике (утверждена постановлением Правительства Кыргызской Республики)

Утверждена

постановлением Правительства

Кыргызской Республики

от 21 апреля 2005 года № 163

КОНЦЕПЦИЯ

совершенствования адвокатской деятельности

в Кыргызской Республике

Адвокатура является важным правовым институтом гражданского об-

щества в демократическом правовом государстве.

Реформирование и повышение роли адвокатуры, обеспечение эффектив-

ной, доступной защиты законных прав граждан обозначены в задачах Комп-

лексной основы развития Кыргызской Республики до 2010 года (КОР).

В целях реализации задач КОР и Национальной программы "Права чело-

века" на период 2002-2010 годы по дальнейшему развитию института адво-

катуры в Кыргызской Республике рабочей группой, образованной распоряже-

нием Правительства Кыргызской Республики от 4 февраля 2004 года N 54-р,

подготовлен проект Концепции совершенствования адвокатской деятельности

в Кыргызской Республике (далее - Концепция).

Данная Концепция представляет собой систему взглядов на состояние

адвокатской деятельности на данном этапе и на ее дальнейшее совершенс-

твование.

Концепция обсуждена на "круглых столах" с участием адвокатов,

представителей судебных, правоохранительных и иных государственных ор-

ганов, НПО, международных организаций.

Концепция подготовлена на основе анализа нормативной правовой базы

Кыргызской Республики, общепризнанных международных норм, регулирующих

адвокатскую деятельность, и правоприменительной практики.

I. Функционирование адвокатской деятельности

на данном этапе и необходимость ее совершенствования

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими адвокатскую

деятельность, являются Конституция Кыргызской Республики, Закон Кыр-

гызской Республики "Об адвокатской деятельности", Уголовно-процессуаль-

ный кодекс Кыргызской Республики, Гражданско-процессуальный кодекс Кыр-

гызской Республики и иные нормативные правовые акты Кыргызской Респуб-

лики.

С принятием в 1999 году Закона Кыргызской Республики "Об адвокатс-

кой деятельности" появилось много частных адвокатов и адвокатских уч-

реждений, адвокаты стали самостоятельными субъектами экономической дея-

тельности.

В соответствии с данным Законом адвокатская деятельность может

осуществляться адвокатами через адвокатские учреждения или как индиви-

дуальная предпринимательская деятельность. При этом адвокатские учреж-

дения могут создаваться на основе любых видов собственности и организа-

ционно-правовых форм.

Одними из основных принципов адвокатской деятельности, согласно

вышеуказанному Закону, определены свобода и самостоятельность адвокатс-

кой деятельности, добровольность членства в профессиональном обществен-

ном объединении адвокатов.

Однако, по мнению самих адвокатов, предоставленная Законом свобода

выбора организационно-правовых форм деятельности адвокатов и их самос-

тоятельность, добровольность членства в объединении адвокатов вызвала

ряд вопросов, связанных с качеством, доступностью адвокатских услуг и

налогообложением.

В настоящее время, актуальными вопросами в адвокатской деятельнос-

ти являются вопросы повышения качества предоставляемой адвокатами юри-

дической помощи, уровня профессиональной подготовки адвокатов.

По итогам ряда "круглых столов", с участием адвокатов, представи-

телей государственных органов, НПО и международных организаций, на ко-

торых обсуждались вопросы состояния качества и доступности предоставля-

емой адвокатами юридической помощи, эффективности адвокатской деятель-

ности, выявлена необходимость незамедлительного принятия мер по совер-

шенствованию адвокатской деятельности.

II. Цели и задачи совершенствования

адвокатской деятельности

2.1. Основной целью совершенствования адвокатской деятельности яв-

ляется обеспечение эффективности, повышение качества адвокатской дея-

тельности в Кыргызской Республике.

2.2. Задачей совершенствования адвокатской деятельности является

выработка конкретных мер, направленных на реализацию основной цели по

совершенствованию адвокатской деятельности в Кыргызской Республике пу-

тем:

- совершенствования нормативной правовой базы;

- формирования эффективной системы адвокатской деятельности.

Основными принципами системы адвокатской деятельности должны быть

законность, независимость, прозрачность.

III. Предложения по совершенствованию

адвокатской деятельности((1) см. примечание)

3.1. Система адвокатуры

Для обеспечения единой координации адвокатской деятельности, в це-

лях повышения ее эффективности предлагается создание системы адвокатс-

кой деятельности на основе независимых органов адвокатского самоуправ-

ления: центрального органа - Палаты адвокатов и региональных организа-

ций.

Высшим органом адвокатского самоуправления будет являться съезд

адвокатов Кыргызской Республики, формируемый по принципу выборности де-

легатов согласно норме представительства. Принцип выборности делегатов

съезда предлагается в целях обеспечения представительства всех адми-

нистративно-территориальных единиц республики.

Нормы представительства съезда адвокатов, порядок его проведения и

реализации решений съезда адвокатов устанавливается уставом органов ад-

вокатского самоуправления в соответствии с нормативными правовыми акта-

ми Кыргызской Республики.

В целях обеспечения прозрачности и качества взаимодействия между

правоохранительными, судебными органами и лицами, нуждающимися в юриди-

ческой помощи, предлагается предоставить органам адвокатского самоуп-

равления права на:

- разработку эффективной процедуры привлечения адвокатов и аккре-

дитации адвокатов для судов и правоохранительных органов;

- регистрацию адвокатов;

- прием квалификационных экзаменов;

- рассмотрение заявлений на действия (бездействие) адвокатов;

- повышение квалификации адвокатов;

- статистическую отчетность и др.

Для реализации вышеуказанных задач необходима подготовка соответс-

твующего проекта нормативного правового акта.

3.2. Полномочия Палаты адвокатов

В компетенцию Палаты адвокатов предлагается отнести подготовку

предложений по перспективным направлениям развития адвокатской деятель-

ности, а также вопросы формирования в системе адвокатской деятельности

республиканских квалификационных, дисциплинарных и ревизионных органов.

При этом, на Палату адвокатов предлагается возложить функции коор-

динации по решению теоретических и методологических вопросов адвокатс-

кой деятельности, мониторинга качества деятельности членов органов ад-

вокатского самоуправления.

Основными задачами Палаты адвокатов станут:

- представление интересов адвокатов в органах государственной

власти по вопросам адвокатской деятельности;

- обеспечение эффективности и демократичных принципов управления в

органах адвокатского самоуправления;

- обеспечение подготовки и переподготовки адвокатов;

- разработка норм этики адвокатов;

- обобщение правоприменительной практики адвокатов и на ее основе

подготовка предложений по совершенствованию адвокатской деятельности;

- методологическая поддержка адвокатских учреждений;

- рассмотрение заявлений на действия (бездействие) коллегий адво-

катов;

- обеспечение эффективности предоставления гарантированной госу-

дарством юридической помощи.

В своей профессиональной деятельности адвокаты не зависят от Пала-

ты адвокатов, которая не вправе вмешиваться в практическую деятельность

адвокатов.

3.3. Региональные органы

Региональные органы адвокатского самоуправления (на уровне облас-

тей и города Бишкек) должны стать первичными организациями. Предполага-

ется, что основной объем текущей работы будет осуществляться на данном

уровне. Высшими органами адвокатуры на региональном уровне будут общие

собрания адвокатов соответствующей территории. Состав общих собраний

территориальных органов формируется на основе данных соответствующего

территориального реестра адвокатов. Исполнительные органы адвокатуры

избираются на общих собраниях.

Регистрация в региональных органах самоуправления должна стать

обязательным условием приобретения статуса адвоката и получения права

на осуществление адвокатской деятельности.

Функции региональных органов должны охватывать вопросы приема в

члены адвокатского сообщества на соответствующем территориальном уровне

(т.е. тестирование, прием квалификационного экзамена, включение в ре-

естр адвокатов, аттестация адвокатов и т.п.), осуществление дисципли-

нарного контроля, повышение квалификации, распределение среди адвокатов

дел в рамках гарантированной государством юридической помощи.

При региональном адвокатском самоуправлении создаются органы, не-

посредственно подчиненные высшему органу адвокатуры:

1) квалификационная комиссия;

2) комиссия по этике;

3) ревизионная комиссия.

Региональные органы адвокатского самоуправления учреждаются на

собрании адвокатов региона, с учетом требований о минимальном количест-

ве адвокатов в регионе.

Основные функции региональных органов адвокатского самоуправления:

- координация дел с участием адвокатов при их назначении следова-

телем или судьей в соответствии с нормами Уголовно-процессуального ко-

декса Кыргызской Республики;

- территориальная регистрация адвокатов;

- прием квалификационных экзаменов;

- контроль за исполнением правил адвокатской этики;

- статистический отчет по региону и др.

В своей деятельности адвокаты не зависят от региональных органов

адвокатского самоуправления, которые не вправе вмешиваться в практичес-

кую деятельность адвокатов.

3.4. Формы адвокатских организаций

Предлагается создание новых организационно-правовых форм некоммер-

ческих организаций в виде кабинета, бюро, юридической консультации.

Адвокатский кабинет - учреждается одним адвокатом без образования

юридического лица. Лица, имеющие юридическое образование, могут рабо-

тать в адвокатском кабинете в качестве помощника адвоката. Количество

помощников адвоката не ограничено.

Отличительные признаки этой формы - простота структуры. Кабинет не

предусматривает наем каких-либо лиц по трудовому договору, так как не

образуется юридическое лицо. Все взаимоотношения с третьими лицами

строятся на основе гражданско-правового договора.

Адвокатское бюро - учреждают 2 и более адвокатов на основе парт-

нерского соглашения (адвокаты выступают от имени бюро, но ответствен-

ность каждый из адвокатов несет самостоятельно). Бюро является юриди-

ческим лицом.

Отличительные признаки этой формы - адвокаты, учреждая юридическое

лицо, могут нанимать по трудовому, а также по гражданско-правовому до-

говору лиц, кроме других адвокатов.

Юридическая консультация - учреждается органом адвокатского само-

управления или адвокатами. В данном случае адвокаты работают по трудо-

вому контракту.

Руководителем адвокатского учреждения может быть только адвокат.

Органы адвокатского самоуправления должны быть представлены исключи-

тельно адвокатами.

3.5. Квалификационный экзамен. Квалификационная комиссия

В целях предоставления гражданам квалифицированной юридической по-

мощи адвокатские организации организуют систему непрерывного образова-

ния адвокатов и сдачи экзаменов квалификационной комиссии.

Наличие стажа работы и участие в органах адвокатского самоуправле-

ния не должны освобождать адвоката от обязанности повышать свою квали-

фикацию.

Система обязательного повышения квалификации адвокатов будет внед-

ряться поэтапно, путем создания соответствующей нормативной правовой

базы.

Предлагается рассмотреть целесообразность и эффективность поэтап-

ной замены действующей системы квалификационных экзаменов в Министерс-

тве юстиции Кыргызской Республики на систему тестирования в региональ-

ных органах адвокатского самоуправления, которые будут выдавать свиде-

тельство о статусе адвоката.

В состав квалификационной комиссии будут входить преимущественно

адвокаты, а также представители Министерства юстиции Кыргызской Респуб-

лики и иных государственных органов, гражданского общества. Включение в

состав квалификационной комиссии лиц, не являющихся адвокатами, обус-

ловлено необходимостью обеспечения транспарентности ее деятельности.

Полномочия квалификационной комиссии:

а) право на принятие экзаменов у претендента адвокатской присяги;

б) предоставление органам юстиции соответствующих сведений для

включения в реестр адвокатов;

в) право вручения свидетельства.

Предусматривается, что квалификационный экзамен должен состоять из

двух последовательных этапов: "компьютерное тестирование", при положи-

тельном результате такого тестирования претендент допускается ко второ-

му этапу - "устное собеседование".

Содержание и объем вопросов, структура юридических дисциплин, бло-

ки специализаций, форма контроля и другие вопросы определяются самосто-

ятельно органами адвокатского самоуправления, которые могут привлекать

для этих целей представителей академической юридической науки. При этом

предлагается внесудебная процедура обжалования решения региональной

квалификационной комиссии в вышестоящей квалификационной комиссии при

Палате адвокатов.

Предлагается введение обязательного прохождения специальной подго-

товки кандидатов в адвокаты для получения допуска к сдаче квалификаци-

онных экзаменов.

Повышение квалификации кадров. В системе адвокатского самоуправле-

ния предлагается создание Учебного центра при Палате адвокатов, со сле-

дующими основными задачами:

- подготовка резерва адвокатов;

- повышение квалификации действующих адвокатов;

- разработка учебных методик по судебной адвокатуре.

3.6. Рассмотрение заявлений граждан и апелляция

Согласно Основным положениям о роли адвокатов((2) см. примечание)

"дисциплинарное производство против адвокатов должно быть предоставлено

беспристрастным дисциплинарным комиссиям, установленным самой адвокату-

рой, с возможностью обжалования в суд. При этом все дисциплинарное про-

изводство должно осуществляться в соответствии с кодексом профессио-

нального поведения и другими признанными стандартами и этическими нор-

мами адвокатской профессии в свете настоящих Положений.".

На основании положений международных норм предлагается создание

независимых комиссий по этике в регионах, которые будут рассматривать

заявления лиц на действия (бездействие) адвоката. Предусматривается

процедура апелляционного обжалования решения комиссии по этике в Комис-

сию по этике при Палате адвокатов.

3.7. Реестр адвокатов

Ведение реестра адвокатов осуществляется органами юстиции в уведо-

мительном порядке. Ведение реестра адвокатских учреждений осуществляет-

ся также в уведомительном порядке, при этом внесение сведений в данный

реестр возможно лишь при обязательном наличии регистрации в соответс-

твующем территориальном органе адвокатского сообщества.

Учредительные документы адвокатских учреждений готовятся в соот-

ветствии с примерными стандартами адвокатской практики, утвержденными

высшим республиканским органом адвокатского сообщества. Предусматрива-

ется, что учредителями и руководителями адвокатских учреждений могут

быть только адвокаты Кыргызской Республики.

3.8. Гарантированная государством юридическая помощь

Международные стандарты((3) см. примечание) устанавливают ряд кри-

териев к правозащитным институтам по защите прав человека.

Создание независимых органов адвокатского самоуправления требует

повышения эффективности системы защиты прав граждан и предоставления им

квалифицированной юридической помощи. Для этого необходимо прозрачное

администрирование системы гарантированной государством юридической по-

мощи.

Предлагается введение представительства адвокатов через специали-

зированные органы при формировании проекта бюджета для финансирования

системы гарантированной государством юридической помощи.

Также предлагается изучить возможность расширения финансирования

юридической помощи по отдельным категориям гражданских и административ-

ных дел за счет государственного бюджета.

3.9. Налогообложение

Пунктом 2.1.6 Национальной программы "Права человека" на период

2002-2010 годы предусмотрено: "Для повышения качества работы органов

адвокатуры следует установить реальные гарантии неприкосновенности ад-

вокатов и их обязанностей оказывать юридическую помощь неимущим и мало-

имущим гражданам за счет средств государства. Это возможно путем созда-

ния государственного страхового фонда, обеспечивающего оплату труда ад-

вокатов, а также путем снижения размера налоговых выплат.".

В реализацию вышеизложенного предлагается изучить целесообразность

и эффективность распространения на адвокатов режима налогообложения,

предусматривающего упрощенный порядок администрирования.

3.10. Имущество и финансы адвокатских организаций

Источниками образования имущества адвокатских учреждений, за иск-

лючением органов адвокатского самоуправления, предлагается определить

адвокатские взносы и иные поступления, не запрещенные законодательством

Кыргызской Республики.

Расходы органов управления адвокатурой на заработную плату своего

персонала и материальное обеспечение уставной деятельности адвокатских

организаций предлагается производить за счет членских взносов адвока-

тов.

Размер взносов определяется представителями коллегий адвокатов на

республиканском съезде адвокатов.

Предлагается рассмотрение обоснованности и целесообразности введе-

ния запрета на перепрофилирование помещений адвокатов под нежилые поме-

щения.

3.11. Государственная статистика

С упразднением коллегий адвокатов возник вопрос по ведению статис-

тического учета в адвокатской деятельности.

Необходимо ведение комплексного статистического учета:

- по количеству дел с привлечением адвокатов по назначению;

- затраченного рабочего времени адвокатом при оказании гарантиро-

ванной государством юридической помощи;

- по категориям дел и др.

Ведение статистического учета позволит выявить объективные потреб-

ности общества в гарантированной государством юридической помощи, а

также это необходимо для анализа состояния адвокатской деятельности в

целом по республике и по регионам.

3.12. Разрешение на право занятия адвокатской деятельностью

В соответствии с Законом Кыргызской Республики "Об адвокатской де-

ятельности" адвокатской деятельностью вправе заниматься лица, получив-

шие лицензию в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

В рамках работы по совершенствованию адвокатской деятельности

предлагается изучить целесообразность и эффективность поэтапной замены

процедуры лицензирования адвокатской деятельности на процедуру регист-

рации адвокатов в органах адвокатского самоуправления.

Примечания:

(1) Предложения по совершенствованию адвокатской деятельности под-

готовлены на основе предложений адвокатов и юристов некоммерческих ор-

ганизаций.

(2) Основные положения о роли адвокатов (приняты восьмым Конгрес-

сом ООН по предупреждению преступлений в августе 1990 г. в Нью-Йорк).

(3) Международный пакт о гражданских и политических правах; Всеоб-

щая декларация прав человека.