Концепция развития антимонопольной деятельности вКыргызской Республике на 1998-2000 годы (Одобрена постановлением Правительства Кыргызской Республики)

УТРАТИЛО СИЛУ

в соответствии с постановлением Правительства КР

от 1 марта 1999 года N 112

Одобрена

постановлением Правительства

Кыргызской Республики

от 7 июля 1998 года N 430

КОНЦЕПЦИЯ

развития антимонопольной деятельности в

Кыргызской Республике на 1998-2000 годы

I. Общие положения

Концепция развития антимонопольной деятельности в Кыргызской

Республике определяет основные направления антимонопольных органов

Кыргызской Республики по преодолению монополизма, обеспечению условий

для формирования и развития добросовестной конкуренции и определяет

цели, задачи антимонопольной деятельности на 1998-2000 годы.

Настоящая Концепция разработана в соответствии с требованиями

Конституции Кыргызской Республики, антимонопольного

законодательства, законодательства по защите прав потребителей и

нормативных актов Кыргызской Республики, регулирующих антимонопольную

деятельность в республике.

II. Основные цели и задачи

Основной целью настоящей Концепции является содействие

формированию конкурентной среды.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие

задачи:

- создание организационных и правовых основ для развития и защиты

конкуренции;

- обеспечение единой антимонопольной политики на территории

республики, разработка и осуществление мер по предупреждению,

ограничению и пресечению монополистической деятельности и

недобросовестной конкуренции;

- разработка мер по демонополизации экономики и формированию

конкурентной среды;

- проведение государственной политики по развитию, защите

конкуренции на товарных рынках, рынке финансовых услуг, ограничению

монополистической деятельности, а также регулирование и контроль за

деятельностью субъектов естественных монополий.

III. Состояние антимонопольной деятельности

в республике

С переходом экономики республики на рыночные отношения и

повсеместной либерализацией цен возникла необходимость в

государственном регулировании отношений при формировании и развитии

конкурентной среды.

Для осуществления правового регулирования конкуренции в 1991 году

в республике был принят Закон "Об ограничении монополистической

деятельности".

В последующем, с учетом практики его применения и динамичным

изменением в экономике, данный законодательный акт постоянно

совершенствовался. В 1994 году была принята новая редакция данного

Закона, в 1997 году в него вносились соответствующие изменения и

дополнения.

Кроме этого, учитывая актуальность действий естественных

монополий, в 1997 году подготовлен и внесен проект Закона Кыргызской

Республики "О естественных монополиях".

В связи с разработкой новой редакции Кодекса об административных

правонарушениях подготовлен новый раздел, касающийся

антимонопольной деятельности и защиты прав потребителей.

С целью выработки мер по защите конкуренции на стремительно

развивающемся рынке финансовых услуг, разработан проект Закона

Кыргызской Республики "О защите конкуренции на рынке финансовых

услуг", в котором регламентированы нормы, регулирующие отношения,

связанные с развитием конкуренции на рынке финансовых услуг.

За период работы антимонопольного органа Правительством Кыргызской

Республики разработаны и утверждены нормативные акты и методические

документы, касающиеся отдельных сторон антимонопольной деятельности.

С целью изучения ситуации, складывающейся на товарных рынках,

выявления доминирующего положения отдельных хозяйствующих субъектов

проводится анализ этих рынков. В 1997 году были изучены товарные

рынки зерна, муки, нефтепродуктов, алкогольных напитков, мебели,

табачных изделий, товаров легкой промышленности, хлопка, шерсти,

продукции машиностроения, молока и молочных изделий, а также рынки

страховых и банковских услуг.

Анализ состояния конкурентной среды на этих рынках в этот период

свидетельствует о том, что, несмотря на приватизацию и связанные с

ней перераспределения сил на рынке, наблюдаются очень высокие

показатели концентрации производства, что говорит о высоком уровне

монополизма и слабом развитии конкурентных отношений.

На основании проведенных анализов товарных рынков и рынков услуг

ежегодно формируется и утверждается Государственный реестр

хозяйствующих субъектов - монополистов. Кроме того, с 1997 года также

формируется и утверждается Реестр государственных органов,

оказывающих платные услуги населению и другим потребителям на

территории республики.

За деятельностью хозяйствующих субъектов, включенных в

вышеназванные реестры, ведется постоянное наблюдение и с учетом

изменений, происходящих на соответствующих рынках, в них вносятся

изменения.

В области регулирования цен на продукцию предприятий-монополистов

рассматриваются изменения тарифов на электро- и теплоэнергию,

декларируются и согласовываются цены на продукцию разрешенных

монополистов, а также тарифы на услуги.

Одним из основных направлений антимонопольной деятельности

является разработка мер по демонополизации экономики. В этом плане

разрабатываются и утверждаются государственные программы

демонополизации экономики и развития конкуренции в Кыргызской

Республике. За прошедший период были приняты две программы (1994-1996

и 1997-1998 годы).

Определению мер демонополизации и условий развития конкуренции на

рынках республики способствует аналитическая работа по оценке

уровня монополизации экономики республики, особенностей и причин

монополизма отдельных рынков социально значимых товаров и услуг и

других рынков, тенденция к монополизации которых выявляется в процессе

анализа. В рамках программы анализируется деятельность предприятий и

объединений монополистов, включаемых в Госреестр, для выполнения задач

снижения уровня концентрации монополизированных товарных рынков,

формирования и поддержания добросовестной конкуренции.

Для предупреждения образования монополий и их доминирующего

положения на рынке, постоянно проводится работа по предварительному

контролю за созданием, слиянием, преобразованием хозяйствующих

субъектов, а также за приобретением крупных пакетов акций и при

эмиссии ценных бумаг.

Для недопущения злоупотреблений со стороны хозяйствующих субъектов

- монополистов, проводится постоянный государственный контроль за

соблюдением антимонопольного законодательства.

Проведение работ по созданию конкурентной среды в значительной

степени зависит от эффективности государственного контроля за

соблюдением антимонопольного законодательства, ценовой дисциплины

и защиты прав потребителей.

Антимонопольными органами республики за отчетный период проверено

799 хозяйствующих субъектов различных форм собственности (1996 год

643), в том числе по нарушениям антимонопольного законодательства и

порядка формирования цен - 308 (1996 год - 297), по защите прав

потребителей - 491 (1996 год - 346).

Усилена работа в части предупреждения нарушений антимонопольного

законодательства. К 46 хозяйствующим субъектам были применены

экономические санкции за злоупотребление доминирующим положением

на рынке (1996 год - 10), выдано 80 предписаний хозяйствующим

субъектам об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

По результатам проведенных проверок были наложены экономические и

штрафные санкции к хозяйствующим субъектам на сумму 16,1

млн.сомов (1996 год - 3,5 млн.сомов) и произведен перерасчет на

сумму 14,6 млн.сомов.

Многообразие и отраслевой характер выполняемых работ в ходе

антимонопольной деятельности требует соответствующего информационного

обеспечения. Для этого уже ряд лет принимаются меры для создания

собственной информационной базы. Для повышения эффективности работы в

этом направлении принимаются определенные усилия для обеспечения

компьютерной техникой. Кроме этого, установлены связи для получения

всей имеющейся статистической информации, а также данных министерств,

ведомств, органов исполнительной власти, исследований научных,

экспертных, аудиторских организаций, средств массовой информации.

IV. Основные направления дальнейшего развития

антимонопольной деятельности

1. Совершенствование нормативно-правовой базы

Принятие нового Гражданского кодекса Кыргызской Республики и ряда

законопроектов вызывает необходимость внесения ряда изменений и

дополнений в Закон Кыргызской Республики "Об ограничении

монополистической деятельности, защите и развитии конкуренции".

В 1998 году этот Закон будет полностью переработан и разработан

проект нового Закона Кыргызской Республики "О конкуренции". Данный

законопроект определит организационные и правовые основы

государственной политики в области развития и защиты конкуренции,

мер по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической

деятельности, регулированию субъектов естественных монополий и

направлен на обеспечение условий для создания и эффективного

функционирования республиканского товарного рынка и рынка

финансовых услуг, принятие которого существенно расширит правовую

базу для эффективной реализации конкурентной политики в республике.

Кроме того, важным этапом в создании правовой базы по защите прав

потребителей явилось принятие в 1997 году новой редакции Закона

Кыргызской Республики "О защите прав потребителей".

В новом Законе существенно изменены все основные положения, четко

регламентированы права всех органов исполнительной власти и

общественных организаций, определен единый орган в лице

Государственного департамента по антимонопольной политике, который

должен координировать всю работу в этом направлении и обеспечить

контроль за выполнением данного Закона.

В связи с этим на предстоящий период будет разработан пакет

документов, обеспечивающих практическую реализацию положений этого

Закона.

Подготовка законодательных актов по порядку использования прав по

интеллектуальной собственности вызывает необходимость разработки мер

по пресечению монополистической деятельности в этой области. Для чего

необходима также разработка соответствующего нормативно-методического

акта.

Аналогичная работа предстоит и по рынкам страховых, информационных

и рекламных услуг, которые получили стремительное развитие за

последние годы.

2. Развитие конкурентной среды на товарных рынках и рынках услуг

Актуальность анализа рынков товаров и услуг определяется его

ключевой ролью в процессе формирования конкурентной среды.

Анализ состояния конкурентной среды на рынках товаров и услуг,

проведенный антимонопольными органами, свидетельствует о том что,

несмотря на относительно невысокие показатели концентрации по

комплексам отраслей, на уровне подотраслей, особенно монопродуктовых,

наблюдается все еще опасный уровень концентрации. Это позволяет

определить так называемые "зоны риска" - подотрасли, товарные группы,

где в первую очередь необходим контроль со стороны антимонопольных

органов, в том числе при решении вопросов о создании, реорганизации и

ликвидации конкретных хозяйственных субъектов.

Наблюдение за динамикой деятельности хозяйствующих субъектов,

осуществляющих свою деятельность на рынках с умеренной степенью

концентрации производства, также необходимо с целью предупреждения их

перехода в группу высококонцентрированных рынков и усиления власти

отдельных хозяйствующих субъектов.

По результатам анализа количественных и качественных показателей,

характеризующих структуру товарного рынка, устанавливается его

принадлежность к высоко-, средне- и низкоконцентрированному рынку,

оценивается наличие и степень развитости конкуренции. При заключении о

целесообразности вмешательства антимонопольных органов в процесс

формирования конкурентной среды на данном товарном рынке,

определяются направления, формы и методы такого вмешательства.

3. Демонополизация экономики

Основной работой в этом направлении является реализация мер,

которые содержатся в принимаемых государственных программах

демонополизации экономики. При этом основной упор должен делаться на

процессы разгосударствления и приватизации предприятий.

Одной из приоритетных целей политики приватизации является

преобразование формы собственности и реорганизация хозяйствующих

субъектов монополистов базовых отраслей экономики.

Согласно концепции разгосударствления и приватизации этих отраслей

предстоит скоординированная работа, проводимая ФГИ и ГДАП. Для

достижения согласованных действий, необходимо образовать

Межведомственную комиссию в составе заинтересованных министерств и

ведомств по решению вопросов, возникающих при формировании

конкурентной среды.

В дальнейшем в целях углубления процессов демонополизации,

требуется разработка отраслевых региональных программ демонополизации.

Специфика информационных потребностей для реализации

организационных мер, предусмотренных Программой демонополизации,

требует объединения собственных информационных ресурсов, информации

органов государственной статистики, данных органов исполнительной

власти, а также научных, экспертных, аналитических информационных

организаций, хозяйствующих субъектов, материалов специальных

выборочных обследований для формирования целостного представления о

состоянии товарных рынков и уровня развития конкуренции на них.

4. Регулирование деятельности предприятий-монополистов

Практика государственного регулирования ценообразования с

применением предельного уровня рентабельности в большинстве случаев,

как показывает опыт, имеющийся в других странах, не дает

положительных результатов, побуждая предприятия к искусственному

завышению издержек и снижению качества, а также ведет к сокращению

налоговых поступлений. Применение процедуры декларирования цен снижает

возможности для ценового маневрирования предприятий на рынке.

Кроме этого, размеры предельной рентабельности, устанавливаемые в

основном по отраслям, не учитывают различное экономическое положение

предприятий.

Исходя из этого, в будущем политика государственного регулирования

деятельности предприятий-монополистов будет исходить из отказа от

ограничительных методов воздействия на цены, устанавливаемые на

продукцию хозяйствующих субъектов - монополистов.

В результате, Реестр хозяйствующих субъектов - монополистов, кроме

субъектов естественной монополии, из инструмента, предназначенного

для выполнения в основном административного ценового регулирования,

должен превратиться в инструмент наблюдения за деятельностью

хозяйствующих субъектов, доминирующих на товарных рынках, в том числе

при осуществлении ими приватизационной, инвестиционной, экспортно-

импортной политики.

Информационно-наблюдательный режим Реестра означает не отказ от

государственной политики регулирования деятельности предприятий-

монополистов, а расширение арсенала методов воздействия на

монополистов, путем введения специального порядка приватизации и

привлечения инвестиций, в том числе иностранных, применения, при

необходимости, особых форм процедуры банкротства, согласования

процессов скупки других акций и продажи своих, перехода от

прямолинейной практики ценового регулирования к поиску более

адекватных средств достижения цели - создания конкурентной рыночной

среды.

Вместе с тем в отраслях естественной монополии государственное

регулирование деятельности, включая вопросы ценообразования в целях

защиты интересов потребителей от необоснованного повышения цен на

продукцию естественных монополий, должно быть сохранено.

При этом необходимо четкое разграничение полномочий всех органов

исполнительной власти с целью недопущения дублирования,

преобладания ведомственных и региональных интересов над

государственными, а также недопущения игнорирования интересов

потребителей.

Учитывая резкое увеличение числа и объемов услуг, оказываемых за

последние годы со стороны государственных органов управления,

необходимо усилить работу по регулированию их деятельности путем

согласования уровней цен на оказываемые ими услуги.

В этом направлении также требует упорядочения система

лицензирования отдельных видов деятельности, осуществляемая

министерствами и ведомствами, практика применения которой выявляет

ряд многочисленных нарушений порядка формирования стоимости лицензий,

приводящим к злоупотреблениям монопольным положением. В этом плане

предстоит усиление контроля за порядком взимания платы за выдачу

лицензий и за механизмом этой работы.

5. Государственный контроль за соблюдением антимонопольного

законодательства и защиты прав потребителей

Формирование рыночных отношений создает необходимость активного

применения мер антимонопольного воздействия в отношении действий

хозяйствующих субъектов и органов государственного управления,

направленных на приобретение преимуществ и создание барьеров в

предпринимательской деятельности, которые противоречат положениям

действующего законодательства, правилам и обычаям делового оборота,

требованиям добропорядочности, разумности и справедливости. Поскольку

подобные действия, как правило, приносят убытки другим хозяйствующим

субъектам - конкурентам, либо наносят ущерб их деловой репутации, то

они имеют деструктивное воздействие на развитие конкуренции как

равноправной состязательности хозяйствующих субъектов.

В связи с этим государственный антимонопольный контроль в

дальнейшем будет направлен на пресечение таких действий как со стороны

хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, так и

государственных органов управления при оказании услуг.

Внешнеэкономическая деятельность является одним из важнейших

факторов, оказывающих влияние на состояние конкуренции на рынках

республики. При этом одинаково важное значение имеют как изменения в

государственном регулировании внешнеэкономической деятельности, так и

деятельность в этом направлении самих предприятий, которая в случае

ограничительной деловой практики способна нанести серьезный урон

конкуренции на внутреннем рынке.

В новых условиях кардинальной либерализации внешнеэкономического

регулирования антимонопольный контроль в сфере внешнеэкономической

деятельности должен концентрироваться на следующих основных

направлениях:

- обеспечение экономической обоснованности изменений ставок

ввозных и вывозных пошлин с учетом состояния конкуренции на внутреннем

рынке;

- анализ целесообразности и последствий предлагаемых к введению

защитных мер по импорту в форме количественных ограничений,

специальных, антидемпинговых и компенсационных пошлин;

- контроль за соблюдением эффективной конкуренции при

лицензировании экспорта, импорта;

- пресечение монополистической деятельности иностранных компаний

на отечественном рынке;

- защита прав интеллектуальной собственности от недобросовестной

конкуренции со стороны отечественных и зарубежных конкурентов;

- содействие улучшению доступа отечественных товаров и услуг на

зарубежные рынки путем снижения государственных и частных барьеров

на пути экспорта.

При этом предстоит уделить особое внимание антимонопольному

контролю за транснациональной концентрацией капитала и пресечению

злоупотреблений со стороны иностранных компаний.

Кроме того, важное значение для развития конкуренции имеет

предотвращение монополистических действий со стороны финансово-

промышленных групп, число которых возрастает с углублением рыночных

отношений в республике, особенно со стороны иностранных и совместных

предприятий.

В связи с этим антимонопольные органы ориентированы на

предотвращение возможных соглашений и слияний предприятий в рамках

финансово-промышленных групп для недопущения ограничений конкуренции

на соответствующих товарных рынках.

Деятельность по защите прав потребителей неразрывно связана с

антимонопольной практикой формирования конкурентной среды и в целом

развитие конкуренции в большей степени определяет в настоящее время

возможности обеспечения прав и законных интересов потребителей.

Практика применения законодательства по защите прав потребителей

показывает, что в сложившихся социально-экономических условиях

имеются реальные предпосылки для дальнейшего развития и

совершенствования мер по защите законных интересов потребителей:

- разработка механизма реализации Закона Кыргызской Республики "О

защите прав потребителей";

- усиление роли гражданских судов в пресечении нарушений закона;

- внедрения практики открытых парламентских слушаний по вопросам

реализации государственной политики защиты прав потребителей и

общественной деятельности в этой сфере;

- усиление правовой грамотности населения, расширение

информированности граждан, общественности, хозяйствующих субъектов

для правильного понимания и применения законодательства.

Эффективная реализация политики защиты прав потребителей требует

скоординированных действий органов исполнительной власти, местных

органов самоуправления, общественных объединений потребителей. Новый

качественный этап в деле защиты прав потребителей будет связан с

формированием полноценной конкурентной среды, в условиях которой

многие вопросы будут решаться в режиме рыночного саморегулирования.

Дальнейшее развитие антимонопольной деятельности и решения

изложенных выше задач в этом направлении невозможно без

соответствующего совершенствования структуры управления и полномочий

антимонопольного органа.

На предстоящий период требуется кардинально пересмотреть функции и

полномочия всех органов государственного управления, включая

антимонопольного органа и местных органов самоуправления, с учетом

опыта накопившегося на международной практике.

Следует подчеркнуть, что эффективность проведения антимонопольной

политики в значительной степени зависит от согласованных действий

государственных органов управления, в том числе при отработке

программ и мер по приватизации, государственной инвестиционной,

таможенно-тарифной, структурной, финансовой политики и многих других

вопросов, определяющих характер и темпы проводимых экономических

реформ.