# Национальная Стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике (Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 11 марта 2009 года № 155) - Полное наименование: Национальная Стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике (Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 11 марта 2009 года № 155) - Вид акта: Стратегия - Номер: 155 - Дата принятия: 11.03.2009 - Статус: Действует - Редакция от: 11.03.2009 - Язык текста: русский - Страница на aqlex: - Официальный источник: > Текст приведён по редакции от 11.03.2009 по данным официального источника. Это не юридическая консультация: для юридически значимых действий сверяйтесь с официальной публикацией. > > Как ссылаться: Национальная Стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике (Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 11 марта 2009 года № 155) (ред. от 11.03.2009) - https://aqlex.ai/doc/4813 --- Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 11 марта 2009 года № 155 НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике Преамбула I. Введение II. Анализ ситуации III. Цель и задачи стратегии IV. Приоритеты V. Мероприятия по направлениям и сферам деятельности VI. Риски при реализации Стратегии VII. Ресурсное обеспечение VIII. Мониторинг и оценка IX. План действий по реализации Стратегии X. Глоссарий и список сокращений Преамбула В Кыргызской Республике государственные органы, организации граж- данского общества и предпринимательские круги уделяют все больше внима- ния проблеме коррупции. Тема коррупции стала постоянным предметом об- суждения не только в частной жизни, в средствах массовой информации, но и в высших органах государственной власти. Очевидно, что коррупция в Кыргызстане - это явление, негативно влияющее на все сферы общественной жизни и требующее тщательного изучения, специфического подхода и немед- ленного противодействия. Негативное влияние коррупции на процессы социально-экономического развития, борьбу с бедностью, подрыв доверия граждан к институтам де- мократического государства требуют разработки антикоррупционной полити- ки в национальном масштабе, которая должна стать средством консолидации усилий государственных органов и гражданского общества. Настоящая Стра- тегия - это программный документ антикоррупционной политики, определяю- щий ее основные принципы и подходы. Разрабатываемые меры направлены на эффективное и действенное пре- дупреждение, выявление и пресечение коррупции, организацию эффективной борьбы с нею. Стратегия предусматривает также активное международное сотрудничество и координацию борьбы с коррупцией с международными орга- низациями. Борьба с коррупцией является долгосрочной задачей и требует твер- дой воли со стороны каждого гражданина республики с целью достижения консенсуса между всеми здравомыслящими общественными силами. Настоящая Стратегия является постоянно обновляемым документом, со- держание которого необходимо изменять и дополнять в зависимости от при- оритетов, стоящих перед страной, и новых данных о состоянии коррупции. I. Введение Определение коррупции Коррупция - это социальное явление, которое часто выражается в ви- де конкретного правонарушения, но в целом не может быть полностью охва- чено определениями уголовного права. Поэтому Стратегия рассматривает коррупцию в самом широком смысле как любое использование властных пол- номочий или служебного положения в личных целях. Данная формулировка совпадает с рабочим определением, предложенным междисциплинарной груп- пой по коррупции Совета Европы: "коррупция представляет собой взяточни- чество или любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение оп- ределенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них в рамках должности, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других". Общий подход к борьбе с коррупцией Эффективные меры борьбы с коррупцией будут вырабатываться в зави- симости от конкретного ее вида. Основными средствами борьбы станут вы- явление и устранение существующих условий для коррупции, а также пресе- чение попыток создать условия, которые могут привести к коррупции. Го- сударственная политика по борьбе с коррупцией будет основана на том, что антикоррупционные меры, в виде специально разработанного механизма ограничений, будут встраиваться в повседневную работу государственных органов и будут ими регулярно выполняться. В целях борьбы с масштабной коррупцией в стране, а также для объ- единения антикоррупционных усилий государства, гражданского общества, представителей бизнеса и международных организаций в Кыргызской Респуб- лике создано Национальное агентство КР по предупреждению коррупции. Су- ществующие правоохранительные структуры республики не справляются с масштабами коррупции в основном по причине разрозненности их усилий и акценте на борьбе со следствиями коррупции. Что касается целей и задач антикоррупционного органа, то его деятельность сосредоточена на мерах по предупреждению коррупции: разработке антикоррупционной политики, контроле исполнения антикоррупционных мероприятий. Также в перспективе данный орган будет обладать определенными средствами реакции на факты коррупции, в том числе полномочиями по расследованию преступлений и анализу достоверности сведений, представляемых в декларациях о доходах государственных служащих и членов их семей. Деятельность антикоррупци- онного органа будет основана на принципах открытости и прозрачности, с обязательным контролем со стороны гражданского общества. Кроме того, должна быть обеспечена финансовая и организационная независимость анти- коррупционного органа. Общественная поддержка является одним из ключевых элементов борьбы с коррупцией. Поэтому Стратегия включает мероприятия по привлечению поддержки общества как составляющей части любых антикоррупционных мер. Репрессия коррупционных преступлений остается частью антикоррупци- онной борьбы, поскольку государство обязано реагировать на любые нару- шения закона. В этом направлении особое внимание будет уделено укрепле- нию и совершенствованию правовой базы борьбы с коррупцией, повышению профессионального уровня сотрудников правоохранительных органов, надле- жащему материально-техническому обеспечению судебных и правоохранитель- ных структур. В целях обоснования мер антикоррупционной Стратегии будет регуляр- но проводиться оценка сфер и масштабов распространения коррупции. Ущерб от коррупции Проблема коррупции заключается не в том, что кто-то получает воз- можность обойти за незаконное вознаграждение существующие барьеры, а в том, что при этом наносится огромный ущерб всей системе управления и всему обществу. Массовая, при этом мелкая, коррупция в школах, вузах и больницах, к примеру, может привести к последствиям еще более опасным для всей страны, прежде всего для морального и физического здоровья на- ции, чем крупные хищения при распределении государственных контрактов. Коррупция как явление имеет первичные выгоды и своих бенефициаров, поэ- тому в первую очередь должны быть выявлены указанные факторы. Коррупция - это ответ на некие сбои в работе существующих механизмов управления в виде использования их недостатков, намеренное искажение или подмена не- обходимых обществу и государству управленческих механизмов их коррупци- онными формами. Так, теневая экономика - это частично попытка уйти от чрезмерного государственного регулирования, а злоупотребления на земельных аукцио- нах - признак отсутствия цивилизованного рынка земли. Ниже перечисляют- ся лишь отдельные экономические, социальные и политические последствия коррупции, перечень которых впоследствии может быть расширен. Экономические последствия - Ухудшается конкурентная среда и как следствие, рынок получает неверные сигналы, когда более успешными являются не те предприятия, ко- торые наилучшим образом удовлетворяют спрос, а те, которые имеют высо- ких покровителей или возможность и желание откупиться от государства. - Рост теневой экономики. - Бюджет государства перестает быть инструментом управления, но становится распределительным механизмом для коррупционных финансовых потоков. - Увеличиваются цены на товары и услуги, в стоимость которых про- давцы вынуждены закладывать неофициальные выплаты. - Практически отсутствует рост доходной части бюджета по сравнению с потенциальными возможностями. Социальные последствия - Усугубляется социальное неравенство, так как у бедных из-за ог- раниченных возможностей сокращается доступ к базовым социальным услугам (бесплатное образование, здравоохранение, социальное и пенсионное обес- печение). - Резко ухудшается кадровый потенциал, нивелируется значение обра- зования и профессиональных заслуг. - Распространяется правовой нигилизм, который, в свою очередь, становится питательной средой для коррупции. - Обычными становятся двойная мораль и двойные стандарты в поведе- нии. Политические последствия - Государство теряет поддержку общества из-за недоверия населения к коррумпированным чиновникам. - Дискредитируются в глазах граждан идеи, подходы и принципы, ко- торые власть декларирует, но не выполняет (например, открытость и проз- рачность). - Государственное управление переходит к группировкам, которые уп- равляют государством исключительно в личных интересах. - Снижается доверие инвесторов и авторитет государства в мировом сообществе. Оценка ущерба от коррупции Конкретные масштабы ущерба от коррупции сложно оценить количест- венно. По экспертным оценкам, проведенным в других странах, государс- твенные заказы и закупки, как правило, становятся на 30% дороже за счет коррупционной составляющей. Неофициальные выплаты при этом часто сос- тавляют от 10 до 15% стоимости товаров и услуг. В настоящее время в Кыргызской Республике нет четкой методики количественной оценки ущерба от коррупции, что затрудняет разработку адекватных мер противодействия. Разработка специальной методики оценки ущерба от коррупции в Кыргызской Республике одна из задач Национального агентства КР по предупреждению коррупции. II. Анализ ситуации Анализ уровня коррупции в стране проводится для выработки приори- тетов и конкретных мероприятий антикоррупционной политики в Кыргызской Республике. Анализ ситуации и ее последующий мониторинг являются одними из основных функций Национального агентства КР по предупреждению кор- рупции. Анализ ситуации включает: - Оценку текущего состояния коррупции в стране. - Оценку критических факторов, в наибольшей степени способствующих росту коррупции. - Анализ выполненных антикоррупционных мероприятий. - Состояние законодательной и институциональной базы в борьбе про- тив коррупции в нашей стране. - Ресурсную оценку. Оценка состояния коррупции В настоящее время существует методика исследования уровня корруп- ции, однако данную методику необходимо привести в соответствие с между- народными стандартами. Для оценки состояния коррупции в Кыргызстане ис- пользуются несколько видов исследования: 1. Экспертные оценки. 2. Интегральные индексы, состоящие из нескольких экспертных оце- нок. 3. Опросы общественного мнения. Оценка должна регулярно проводиться Национальным агентством КР по предупреждению коррупции с привлечением гражданского общества, междуна- родных организаций, бизнес структур, государственных и неправительст- венных структур, а также некоммерческих исследовательских организаций. Факторы, порождающие коррупцию Возникновению коррупции в республике способствует целый ряд факто- ров: низкий уровень жизни населения, низкая заработная плата государс- твенных служащих, слабость государственных институтов, безработица, не- развитость институтов гражданского общества, непомерные полномочия пра- воохранительных органов и др. Однако для успешной реализации Стратегии выделены ключевые факторы, воздействуя на которые можно в короткие сро- ки и существенно сократить условия для возникновения коррупции. Анализ деятельности государственных органов в Кыргызской Республи- ке, в том числе функциональный анализ, проводимый в рамках администра- тивной реформы, мероприятия по дерегулированию экономики свидетельству- ют о том, что коррупция стала составной частью механизма государствен- ного управления. Большинство сотрудников органов государственного уп- равления и государственных учреждений выполняют свои функции исключи- тельно в обмен на законные (утвержденные Правительством) и незаконные платежи от населения и хозяйствующих субъектов. Государственная служба стала источником незаконных доходов, а не деятельностью на благо об- щества. Очевидно, что чрезмерное вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов создает широкие возможности для чиновников ре- гулирующих и контролирующих органов злоупотреблять своими полномочиями. Низкая заработная плата государственных служащих стала для них дополни- тельным стимулом поиска побочных заработков в виде взяток, подарков за исполнение или неисполнение своих должностных обязанностей. Поэтому мерами первостепенной важности Стратегии станут сокращение и упорядочение регулятивных функций государства и реформа оплаты труда государственных служащих в сторону ее существенного повышения и измене- ния тарифной сетки, которая будет сопровождаться реформой системы под- бора, обучения и расстановки кадров. Ранее предпринятые меры борьбы с коррупцией В Кыргызской Республике не раз предпринимались попытки системати- зировать борьбу с коррупцией, но они носили формальный и декларативный характер. Основным недостатком ранее принятых антикоррупционных мер бы- ло отсутствие специализированного органа по координации и мониторингу исполнения и, как следствие, невозможность определить, в каком объеме были выполнены те или иные мероприятия. Ситуация стала меняться к концу 2003 года. К борьбе о коррупцией было привлечено внимание мирового сообщества. В декабре 2003 года Кыр- гызская Республика, первая из стран СНГ и единственная страна в регио- не, подписала Конвенцию ООН против коррупции, которая ратифицирована Жогорку Кенешем в 2005 году. В 2004 году впервые миссия зарубежных экс- пертов ОБСЕ, ПРООН и ЮСАИД по добросовестному управлению/борьбе с кор- рупцией, а также группа экспертов ОЭСР провели экспертизу законодатель- ной и институциональной базы Кыргызской Республики для борьбы с корруп- цией. Рекомендации зарубежных экспертов внесли большой вклад в формиро- вание антикоррупционной стратегии в Кыргызской Республике. В том же го- ду был образован Консультативный совет по добросовестному управлению, который начал аналитическую и координационную работу по предупреждению коррупции с широким привлечением общественности и международного сооб- щества. В рамках Конвенции ООН и других международных обязательств Кыр- гызская Республика выполнила практически все требования институциональ- ного характера, направленные против коррупции: - в 2004 году в Кыргызской Республике был принят Закон "О госу- дарственных закупках", разработанный в соответствии с рекомендациями Всемирного банка, Всемирной торговой организации и Европейского союза. Главным учреждением, ответственным за исполнение закона, является Госу- дарственное агентство по государственным закупкам и материальным резер- вам при Правительстве Кыргызской Республики, в обязанности которого входит нормативное и правовое регулирование, организация и осуществле- ние закупок, координация и регулирование деятельности различных госу- дарственных органов в процессе государственных закупок, а также конт- роль за реализацией Закона "О государственных закупках". Закон о госу- дарственных закупках и механизм его исполнения соответствуют междуна- родным стандартам в данной области; - в ноябре 2004 года Указом Президента Кыргызской Республики обра- зован институт статс-секретарей, в полномочия которых входят такие воп- росы, как обеспечение единой системы подготовки и повышения квалифика- ции государственных служащих и соблюдение госслужащими профессиональной этики; - также в 2004 году в Кыргызской Республике был принят Закон "О государственной службе", разработанный в соответствии с рекомендациями международных экспертов в области государственной службы. Согласно дан- ного закона замещение вакантных административных государственных долж- ностей государственной службы проводится путем проведения конкурса, что позволяет реализовать право граждан Кыргызской Республики на равный доступ к государственной службе с учетом их способностей и профессио- нальной подготовки. Ответственным за исполнение данного закона является Агентство Кыргызской Республики по делам государственной службы; - в ноябре 2006 года вступил в силу Закон "О противодействии фи- нансированию терроризма и легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем (ПФТ/ОД)". Ответственным за исполнение данного закона является Служба финансовой разведки Кыргызской Республики, которая вы- полняет функции по сбору, анализу и передаче в компетентные органы ин- формации, связанной с отмыванием денег и финансированием терроризма. Законодательная и институциональная база борьбы с коррупцией Законодательная и институциональная база для борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике к настоящему моменту достаточно подробно изучена местными и зарубежными специалистами. Особенно подробно данный вопрос был проработан экспертами ОЭСР в рамках Стамбульского плана действий против коррупции. В нашей стране существует определенная законодатель- ная база для борьбы с коррупцией. В частности, законы "О борьбе о кор- рупцией", "О государственной службе", "О государственных закупках", "О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмывания) до- ходов". Также вступили в силу Закон Кыргызской Республики "О декларирова- нии и публикации сведений о доходах, обязательствах и имуществе лиц, замещающих политические и иные специальные государственные должности, а также их близких родственников" и Указ Президента КР "Об этике госу- дарственных служащих". Однако специалисты отмечают декларативный харак- тер Закона "О борьбе с коррупцией", что не позволяет ему стать дейс- твенным средством борьбы с коррупцией. Комиссии по этике, образованные во всех государственных органах, также не стали действенным антикорруп- ционным механизмом, поскольку проводят свою работу формально и непроз- рачно. Необходимо отметить, что статья 303 УК КР не соответствует нормам международного права и противоречит критериям борьбы с коррупцией. Законодательство Кыргызской Республики не предусматривает специ- альных методов выявления и расследования преступлений в сфере корруп- ции. Международные эксперты считают, что существующая система выявле- ния, расследования и уголовного преследования коррупции и дел, связан- ных с коррупцией, излишне сложна и раздроблена. Кроме того, существует еще целый ряд законов о доступе к информа- ции, преследовании за отмывание преступных доходов, финансирование тер- роризма и других вопросах, которые Кыргызская Республика приняла для усиления правовой и институциональной базы борьбы с коррупцией. Что касается институциональной базы расследования коррупционных преступлений, то она практически отсутствует. Уголовно-процессуальный кодекс устанавливает единые рамки для расследования всех видов преступ- лений, включая преступления в сфере коррупции. Следствие по уголовным делам проводят следователи прокуратуры, органов внутренних дел, Госу- дарственного комитета национальной безопасности, финансовой полиции, Государственной таможенной инспекции, Агентства по контролю наркотиков и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции. В некоторых правоохранительных органах созданы подразделения, специализирующиеся на борьбе с коррупционными преступлениями, но их работа является лишь частью деятельности соответствующих министерств и ведомств. Следует отметить, что правоохранительные органы, в рамках их ком- петенции, не занимаются разработкой и осуществлением превентивных мер по борьбе с коррупцией, так как это не является приоритетом их деятель- ности. На практике они имеют дело с конкретными правонарушениями, таки- ми как взятки, злоупотребление должностными полномочиями, подкуп, кото- рые являются лишь последствиями коррупции. Так, МВД является исполни- тельно-распорядительным органом, который занимается обеспечением об- щественного порядка, безопасности личности и общества, а также борьбой с преступностью. В свою очередь органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов, а также осуществляют уголовное преследование и участвуют в судебном разбира- тельстве дел в случаях и порядке, предусмотренном законом. Таким обра- зом, необходимо осуществлять разработку, координацию, мониторинг и оценку реализации государственной политики по борьбе с коррупцией. III. Цель и задачи стратегии Цель антикоррупционной Стратегии - уменьшение уровня коррупции в Кыргызской Республике путем устранения причин, порождающих ее, адекват- ных правоохранительных мер, а также через создание в обществе нетерпи- мого отношения к коррупции с помощью координации сил и средств различ- ных государственных структур, общественности, международных донорских организаций. После разработки соответствующей методики будут указаны параметры количественной и качественной оценки степени достижения ука- занной цели. Количественно уровень коррупции будет отслеживаться путем оценки ущерба от коррупции в долях ВВП, а качественно - через восприя- тие общественностью и экспертами уровня коррумпированности страны. Задачи Стратегии: - Определить единую, последовательную и долгосрочную программу борьбы с коррупцией. - Обозначить приоритетные направления борьбы с коррупцией. - Определить мероприятия и ресурсы для достижения приоритетов, а также ответственные структуры и сроки исполнения. - Установить систему отслеживания реализации антикоррупционных ме- роприятий. - Создать механизмы координации антикоррупционных усилий государс- твенных органов и институтов. - Провести оценку осуществлявшихся ранее антикоррупционных мер. - Выработать критерии оценки состояния коррупции в стране. IV. Приоритеты Приоритетные сферы мероприятий Стратегии выбраны исходя из крите- риев наибольшего ущерба, наносимого коррупцией, а также выполнимости мероприятий в обозримом будущем. При этом было учтено, что социальные и политические последствия коррупции намного опаснее для национальной бе- зопасности и морального климата в стране, чем последствия экономичес- кие. Это - сокращение и упорядочение регулятивных и контрольных функций государства и реформа оплаты труда государственных служащих. Для того, чтобы предпринимаемые усилия были последовательными и систематическими, мероприятия разработаны краткосрочные (2008-2011 гг.) и среднесрочные (2011-2015 гг.). Что касается направлений, то превентивные меры и об- щественная поддержка являются безусловными приоритетами, как наиболее действенные. V. Мероприятия по направлениям и сферам деятельности Все мероприятия Стратегии будут проводиться по четырем направлени- ям, которые уже изучены в мировой практике и тесно взаимосвязаны между собой: 1. Предупреждение коррупции. 2. Общественная поддержка. 3. Расследование коррупционных преступлений. 4. Международное сотрудничество. Сферы действия Стратегии Предлагается выделить следующие сферы, где коррупция имеет свою специфику, и где требуется разработка отдельных антикоррупционных мер: - политическая деятельность; - администрирование; - государственные финансы; - судебные, правоохранительные органы и вооруженные силы; - социальное развитие. В каждой из этих сфер разработаны мероприятия по всем четырем нап- равлениям, которые необходимо реализовать. Таким образом, направления представляют собой содержание антикоррупционной работы, а сферы - это отрасли, в которых проводятся конкретные антикоррупционные мероприятия: | Сферы/Направления | Предуп- | Общест- | Рассле- | Междуна- | | --- | --- | --- | --- | --- | | | реждение | венная | дование | родное | | | коррупции | поддержка | корруп- | сотрудни- | | | | | ционных | чество | | | | | преступ- | | | | | | лений | | | Политическая коррупция | | | | | | Административная коррупция | | | | | | Коррупция в сфере | | | | | | государственных финансов | | | | | | Коррупция в судебных, | | | | | | правоохранительных органах и | | | | | | вооруженных силах | | | | | | Коррупция в социальной сфере | | | | | 1. Предупреждение коррупции Предупреждение коррупции будет осуществляться путем выявления и устранения условий и причин, создающих и провоцирующих коррупцию, в нормативно-правовых актах, других правоустанавливающих документах, а также в процедурах и деятельности государственных и муниципальных орга- нов. Большое значение придается формированию негативного отношения к коррупции в обществе. Будут разработаны и реализованы специальные обу- чающие программы для взрослых, студентов, школьников о коррупционных рисках, способах противодействия коррупции и антикоррупционном поведе- нии. 1.1. Политическая коррупция Предупреждение политической коррупции осуществляется в сфере дея- тельности политических партий и общественных объединений, предвыборной и выборной деятельности, продвижения законопроектов (лоббирования), го- сударственной и муниципальной службы (особенно в вопросах отбора кад- ров, конфликта интересов). Специфика политической коррупции в том, что незаконное использование политического влияния, как правило, не влечет за собой прямого и непосредственного материального вознаграждения. Если политический или общественный деятель в обход существующих процедур устраивает своих родственников на государственные должности, то налицо стремление укрепить собственное политическое положение, что может при- нести "дивиденды" в будущем. Политическая коррупция появляется в усло- виях закрытости информации о деятельности партий и других общественных объединений, отсутствия общественного контроля над конфликтами интере- сов политических и общественных деятелей, поэтому будет предупреждаться через максимальную открытость и прозрачность общественно-политической деятельности в Кыргызской Республике. В первую очередь в данной сфере необходимо: - Обеспечить максимально открытую отчетность (в том числе перед гражданским обществом) ЦИК с тем, чтобы не возникало возможностей для дискриминации в отношении отдельных партий и кандидатов, гарантировать прозрачность процессов формирования и использования избирательных фон- дов. - Обеспечить публикацию ежегодной отчетности политических партий, в том числе составлять и публиковать отчеты об источниках формирования и использовании избирательных фондов. 1.2. Административная коррупция Данный вид коррупции есть следствие недостатков в процессах приня- тия решений и рабочих процедур в органах исполнительной власти и в ор- ганах местного самоуправления, а также низкого морального уровня части государственных и муниципальных служащих. Необходимо ликвидировать конфликты функций, когда государственные и муниципальные органы однов- ременно контролируют, осуществляют надзор и оказывают услуги, четко регламентировать процедуры государственного регулирования, лишить воз- можности чиновников произвольно принимать решение, деперсонализировать взаимодействие государственных служащих с гражданами и организациями. Противодействие административной коррупции в основном будет осущест- вляться в рамках административной реформы, в частности, путем: - упорядочения функций государственных органов, особенно регуля- тивных; - реформы системы заработной платы государственных и муниципальных служащих; - совершенствования процедур принятия решений; - реформы системы подбора, обучения и расстановки кадров; - контроля над конфликтом интересов; - совершенствования законотворческой техники; - внедрения обязательной антикоррупционной экспертизы действующих законов и внесенных законопроектов антикоррупционным органом; - сокращения административных барьеров; - четкого контроля и прозрачности в земельных вопросах, при сдел- ках с недвижимостью, приватизации, аренде государственной и муниципаль- ной собственности; - установления четких и жестких санкций за административные право- нарушения; - оптимизации административно-территориального деления. 1.3. Коррупция в сфере государственных финансов Государственный бюджет является основным "объектом" коррупционных правонарушений. В данном разделе сосредоточены все антикоррупционные меры в области составления госбюджета (внедрение реального программного бюджетирования), доходной части бюджета (фискальные органы, государс- твенные предприятия, акционерные общества с государственной долей ак- ций), исполнения бюджета (казначейство, министерства и ведомства, осо- бенно в части государственных закупок, реализации инвестиционных проек- тов) и контроля его исполнения (Счетная палата и внутренний аудит). Первоочередные превентивные меры включают: - Опубликование отчетов об исполнении бюджетов всех уровней, а также материалов проверок Счетной палаты. - Внедрение мер поощрения для добросовестных налогоплательщиков. - Регулярное проведение общественных слушаний бюджетов всех уров- ней. 1.4. Коррупция в судебных, правоохранительных органах и вооруженных силах Специальные антикоррупционные мероприятия для существенного сокра- щения коррупции в судебной ветви власти и в среде так называемых "сило- вых" структур содержат: в первую очередь, полный пересмотр системы от- бора кадров, люстрацию, пересмотр внутренних процедур, сокращение не- нужных структур с одновременным улучшением материального обеспечения оставшихся, переход на уплату всех административных штрафов через без- наличный расчет. Критически важны следующие шаги: - Введение приоритетного финансирования судебной системы и право- охранительных органов. - Придание гласности военного бюджета и ежегодного отчета об ис- полнении. 1.5. Коррупция в социальной сфере Поскольку на социальную сферу приходится половина всех бюджетных расходов в Кыргызской Республике, коррупция в здравоохранении, образо- вании, социальной защите сопоставима по масштабам с коррупцией в право- охранительных органах, а по социальному урону значительно превосходит последнюю. С другой стороны, нужно учитывать, что изменения в данной области возможны только наряду с масштабными финансовыми вливаниями, поэтому антикоррупционные меры могут дать только отложенный во времени эффект. Наиболее продуктивным будет точечный подход, основанный на выявле- нии наиболее социально "вредных" проявлений коррупции в социальной сфе- ре, и на первых порах следует сосредоточиться именно на них, например, на взимании неофициальной платы в системе здравоохранения, в государс- твенных образовательных учреждениях, незаконные назначения пенсий и по- собий. В первую очередь необходимо: - Провести анализ рабочих процессов в социальной сфере с целью вы- явления коррупционных зон. - Жестко регламентировать денежные сборы в учреждениях образования и здравоохранения. 1.6. Вовлечение общественности в предупреждение коррупции Вовлечение общественности является обязательным компонентом всех мероприятий Стратегии. Стратегия должна включать меры по активизации СМИ, так как они - "естественные" враги коррупции. Важным инструментом вовлечения общественности в борьбу с коррупцией является разработка и внедрение антикоррупционных учебных курсов для взрослых, студентов и школьников. Основными методами продвижения мер по предупреждению кор- рупции будут: постоянное освещение в СМИ предупредительных мер, прове- дение общественных кампаний, Дня борьбы с коррупцией, организация "го- рячих линий" для сообщений о фактах коррупции. Ключевой шаг в этой сфере - введение в законодательство понятия "публичное лицо", для того, чтобы чиновники как публичные лица, были ограничены в использовании права на защиту чести и достоинства при вы- полнении своих служебных обязанностей. 2. Общественная поддержка Коррупцию во многих случаях можно предотвратить, если граждане бу- дут более ответственно относиться к реализации своих законных прав. Об- щественность будет осведомлена о коррупционном риске и о своих правах. Цель антикоррупционного просвещения - формирование такого стереотипа поведения граждан, когда они предпочтут более длительный, но законный путь простому решению проблемы путем дачи взятки официальным лицам. Коррупция должна быть признана в обществе как один из видов опасного антиобщественного поведения. Для этого будут осуществляться: - регулярное освещение в средствах массовой информации антикорруп- ционных мероприятий; - информирование общественности (потребителей, избирателей, предп- ринимателей и других заинтересованных лиц) о коррупционных рисках в той или иной сфере; - проведение общественных слушаний, регулярных и обязательных кон- сультаций с организациями гражданского общества перед принятием важных решений, особенно в сфере государственного регулирования и налогов; - образование института общественных инспекторов; - образование в каждом государственном органе комиссии по предуп- реждению коррупции. 3. Расследование коррупционных преступлений Преступления, связанные с коррупцией, относятся к разряду сложно- доказуемых. Поскольку прямые улики совершения действий, классифицирую- щихся как коррупция, нередко бывает трудно получить, многие страны вве- ли уголовную ответственность за такие виды деятельности, как отмывание доходов и другие правонарушения, которые часто ассоциируются с корруп- цией. Например, легализация доходов, полученных преступным путем, расс- матривается как один из признаков наличия коррупции. Качество расследований коррупционных преступлений будет повышено за счет более четкого инструментария в виде усовершенствованного зако- нодательства и процедур, соответствующим образом обученного штата и вы- деления необходимых ресурсов. 3.1. Политическая коррупция - Довести до логического завершения уголовные дела, возбужденные по фактам коррупции в отношении высших должностных лиц, и обнародовать результаты расследований. - Внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс, предусмот- рев уголовную ответственность за коррупционные деяния, включая взяточ- ничество иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций, путем расширения понятия должностного лица либо в качестве отдельного вида преступной деятельности. 3.2. Административная коррупция - Внести поправки в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный ко- декс в отношении определения доходов и средств преступной деятельности с тем, чтобы привести положения обоих кодексов в соответствие между со- бой и с Конвенцией ООН против коррупции. - Предусмотреть уголовную ответственность за "сокрытие", "злоупот- ребление полномочиями", "незаконное обогащение" в соответствии с их оп- ределениями в Конвенции ООН против коррупции. 3.3. Сфера государственных финансов - Провести расследование законности и обоснованности размеров та- рифов на электроэнергию и финансирования электроэнергетической отрасли, а также провести расследование потерь в электроэнергетической и газовой системе республики. 3.4. Расследование в судебных, правоохранительных органах и вооруженных силах - Обеспечить предоставление регулярной информации Национальному агентству КР по предупреждению коррупции, охватывающей все сферы госу- дарственной службы, органов внутренних дел, прокуратуры и судов. - Обеспечить на автодорогах республики поэтапное внедрение автома- тизированного видеонаблюдения за дорожным движением. - Создать единую автоматизированную информационную систему судеб- ных органов и ввести автоматическое (электронное) распределение дел в судебных органах. 3.5. Социальная сфера - Распространить действие антикоррупционного законодательства на работников социальной сферы (врачей, учителей). 4. Международное сотрудничество Международные организации являются важным фактором в плане экс- пертной и донорской поддержки разрабатываемой Стратегии. Международное сообщество будет активно привлекаться к организации тренингов, семина- ров и круглых столов, в обеспечении техническими средствами и методи- ческими материалами правоохранительных органов, государственных и об- щественных организаций. В рамках сотрудничества с международными организациями Кыргызская Республика продолжит взаимодействие с соответствующими структурами за рубежом, реализующими антикоррупционные меры, будет внедрять в практику антикоррупционной борьбы положительный опыт зарубежных стран, постоянно вести работу с антикоррупционными организациями мира. Для расширения взаимовыгодного сотрудничества необходимо: - Привести законодательство Кыргызской Республики в соответствие с положениями Конвенции ООН против коррупции. - Расширить участие в международных и региональных антикоррупцион- ных программах, в частности в рамках Стамбульского плана действий Анти- коррупционной сети для стран с переходной экономикой ОЭСР. - Регулярно обмениваться опытом с зарубежными антикоррупционными структурами. VI. Риски при реализации Стратегии Настоящая Стратегия не может быть выполнена полностью при следую- щих условиях: - Отстранение или неучастие гражданского общества в реализации и мониторинге Стратегии. - Противодействие НАПК, осуществляющему функции контроля за реали- зацией Стратегии, со стороны правоохранительных и иных государственных органов. - Включение в Стратегию слишком амбициозных мероприятий, которые не могут быть выполнены. - Преобладание среди мероприятий законодательных и правоохрани- тельных мер в ущерб превентивным действиям. - Создание зон недоступности для действия антикоррупционных мер. - Отсутствие механизмов защиты лиц, обеспечивающих реализацию ан- тикоррупционных мер. VII. Ресурсное обеспечение Реализация Стратегии потребует значительных финансовых ресурсов. В то же время готовность Правительства выделить средства на антикоррупци- онные мероприятия в условиях бюджетного дефицита и необходимость финан- сировать большое количество социальных обязательств перед населением рассматривается как один из надежных индикаторов наличия политической воли и решимости вести борьбу с коррупцией. Существуют еще два аргумента в пользу необходимости адекватного и своевременного финансирования Стратегии: во-первых, ущерб от коррупции, особенно прямые потери бюджета от неполучения доходов, хищений и раст- рат, даже по предварительным оценкам, намного превысят стоимость анти- коррупционных мероприятий; во-вторых, часть мероприятий может быть осу- ществлена в рамках действующих международных кредитных и грантовых сог- лашений, а значит, ресурсы на их осуществление практически уже находят- ся в распоряжении Правительства. VIII. Мониторинг и оценка Для успешной реализации Стратегии критически важно разработать и внедрить систему мониторинга и оценки. К разработанным в Стратегии ме- роприятиям уже подобраны индикаторы для отслеживания результатов, кото- рые станут органической частью Стратегии. Органом мониторинга является Национальное агентство КР по предупреждению коррупции. В свою очередь, общественность будет вести мониторинг деятельности антикоррупционного органа. Для соблюдения объективности и беспристрастности к мониторингу и оценке должны привлекаться неправительственные организации и незави- симые институты. IX. План действий по реализации Стратегии В приложении представлен План действий по реализации Стратегии, который по структуре соответствует самой Стратегии. В План включены ме- роприятия, ожидаемые результаты, индикаторы, сроки, ответственные ис- полнители, а также партнеры по реализации мероприятий. После согласова- ния конкретных мероприятий и оценки их стоимости в таблицу будет допол- нительно включена колонка "Ресурсы". План также является постоянно об- новляемым документом, содержание которого будет изменяться и дополнять- ся в зависимости от развития ситуации в данной сфере. X. Глоссарий и список сокращений Антикоррупционная политика - система разносторонних и последова- тельных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Антикоррупционный орган - в данном случае означает любые государс- твенные институты, первоочередной целью которых является предотвращение коррупции, а также разработка, координация и контроль исполнения анти- коррупционных мер, стратегий и планов действий, расширение и распрост- ранение знаний по вопросам предупреждения коррупции. В некоторых случа- ях антикоррупционные органы наделяются правоохранительными функциями расследования коррупционных правонарушений. Бенефициар - лицо, получающее доходы или другие выгоды от деятель- ности третьих лиц. Захват государства - возможность для отдельных лиц или группы лиц создания выгодного для себя правового поля путем незаконного воздейс- твия на органы государственной власти (например, путем подкупа, шанта- жа, использования конфликта интересов должностных лиц). Индексы (в статистике) - относительные величины, количественно ха- рактеризующие динамику совокупности, состоящей из непосредственно несо- измеримых единиц, или части такой совокупности. Интегральные индексы сами строятся на основе других индексов, то есть являются индексами ин- дексов. Например, Индекс Восприятия Коррупции считается исходя из ре- зультатов нескольких опросов, которые сами по себе уже являются индек- сами. Индекс восприятия коррупции - показатель, используемый международ- ной НПО "Трансперенси Интернэшнл" для измерения уровня коррупции для отдельной страны. Индекс Восприятия Коррупции является "опросом опро- сов", отражающим восприятие положения дел с коррупцией в отдельных странах бизнесменами и аналитиками как зарубежными, так и представляю- щими сами страны. В 2004 году Индекс Восприятия Коррупции рассчитан на основании результатов 18 исследований, предоставленных Трансперенси Ин- тернэшнл в период с 2002 по 2004 годы 12-ю независимыми исследователь- скими институтами. Индекс рассчитывается только для тех стран, в кото- рых было проведено не менее трех исследований. Соответственно, многие страны, включая те, которые могли бы входить в число стран с наиболее высоким уровнем коррупции, не попали в Индекс, поскольку данных для расчета Индекса для них оказалось недостаточно. Коррупция \[от лат. corruptio - подкуп\] - преступная деятельность в сфере общественных отношений, заключающаяся в использовании должностны- ми лицами доверенных им прав и властных возможностей в личных целях. Конвенция ООН против коррупции - принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года и является универсальным международно-правовым актом, содержащим всеобъемлющий пакет мероприятий и правил, которые все страны могут применять для укрепления своих правовых норм и системы го- сударственного регулирования в области борьбы с коррупцией. Кыргызская Республика, одной из первых среди стран СНГ, 10 декабря 2003 года под- писала Конвенцию ООН против коррупции. Конфликт интересов - конфликт интересов возникает в ситуации, ког- да решения должностных лиц могут быть подвержены влиянию их личной за- интересованности путем использования преимуществ своих должностных пол- номочий в продвижении личных интересов. Конфликт интересов приводит к тому, что должностные лица принимают решения, которые не обязательно совпадают с более широкими интересами государства. Латентный \[латин. latens - скрывающийся\] - не проявляющийся вовне, недоступный внешнему наблюдению. Люстрация \[от латинского lustratio - очищение посредством жертвоп- риношения\] - очищение; принесение очистительной жертвы; моральное, ду- ховное очищение. В контексте антикоррупционной Стратегии "люстрация" это комплекс законодательных мер и практика недопущения в аппарат уп- равления государственных органов и учреждений, правоохранительные орга- ны, на иные важные государственные посты лиц, осужденных ранее за кор- рупцию или должностные преступления. Нигилизм - \[от лат. nihil - ничто\], отрицание общепринятых ценнос- тей: идеалов, правовых и моральных норм, культуры, форм общественной жизни. Превентивные меры \[от латин. praeventus - более ранний приход, предшествование, предупреждение\] - предупреждающий, предохранительный. Публичное должностное лицо - любое назначаемое или избираемое ли- цо, занимающее какую-либо должность в органах государственной власти, судебных органах и органах местного самоуправления, в организациях, предприятиях, учреждениях, объединениях любой формы собственности, и уполномоченное в силу занимаемой должности осуществлять права и обязан- ности, направленные на обеспечение (соблюдение) законных государствен- ных и/или общественных интересов. Репрессия \[латин. repressio - обуздание\] - карательная мера, нака- зание. Стамбульский план действий - в ходе 5-й ежегодной Сети по борьбе с коррупцией для стран с переходной экономикой, в сентябре 2003 года в г.Стамбуле (Турция), Армения, Азербайджан, Грузия, Российская Федера- ция, Таджикистан и Украина на политическом уровне одобрили региональный план действий по борьбе с коррупцией; Кыргызстан присоединился к этой инициативе в ноябре 2003 года. Стратегия борьбы с коррупцией - наиболее общий план действий, оп- ределяющий приоритеты, последовательность и пути достижения комплексной цели - снижения уровня коррупции в обществе. ВВП - валовой внутренний продукт. СМИ - средства массовой информации. СНГ - Содружество Независимых Государств. ОВСЕ - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития. ПРООН - Программа развития ООН. ЮСАИД - Агентство международного развития Соединенных Штатов Аме- рики. ЦИК - Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики.