Концепция административно-территориальной реформы на уровне айылных аймаков Тюпского района Иссык-Кульской области Кыргызской Республики в пилотном режиме на 2023-2024 годы (к Указу Президента КР)

УТРАТИЛО СИЛУ в соответствии с постановлением Кабинета Министров КР от 29 декабря 2025 года № 384

(к Указу Президента Кыргызской Республики от 28 декабря 2022 года № 414)

КОНЦЕПЦИЯ административно-территориальной реформы на уровне айылных аймаков Тюпского района Иссык-Кульской области Кыргызской Республики в пилотном режиме на 2023-2024 годы Введение Создание эффективной системы государственного управления является залогом успешного проведения реформ в политической, социальной и экономической сферах. Это предполагает формирование демократической и открытой системы управления, основанной на принципах разделения государственной власти, согласованного функционирования и взаимодействия с целью эффективного и справедливого решения вопросов общественного и частного характера. Достижение целей государственной политики и реализация местных инициатив по созданию благоприятной социальной и предпринимательской среды неразрывно связаны с организацией оптимальных механизмов взаимодействия и совершенствования деятельности всех институтов развития с учетом концепции использования ограниченных ресурсов с максимальной эффективностью и прозрачностью. Важнейшим условием, влияющим на успешное социально-экономическое развитие страны и определяющим его оптимальную территориальную организацию, является рациональное территориальное планирование и управление, которые предполагают сбалансированное развитие территорий через естественное развитие межотраслевых и межрегиональных связей. Современное административно-территориальное устройство республики основано на четырехуровневой системе управления: республика - область - район - органы местного самоуправления (город, село), которую образуют 7 областей, 40 районов, 32 города, 452 айылных аймака и более 1800 сел. Настоящая Концепция административно-территориальной реформы на уровне айылных аймаков Тюпского района Иссык-Кульской области Кыргызской Республики в пилотном режиме на 2023-2024 годы (далее - Концепция) разработана в целях реализации Национальной программы развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года № 435, в которой определены задачи по поэтапному проведению административно-территориальной реформы в стране. Выделены две основные задачи административно-территориальной реформы:

- первая - административно-территориальное объединение айылных аймаков в укрупненные айылные аймаки;

- вторая - наделение необходимыми полномочиями и ресурсами для эффективной реализации возложенных задач и функций по решению вопросов местного значения и делегированных государственных полномочий.

Главная цель разработки Концепции - определение перспектив и возможных путей развития Тюпского района Иссык-Кульской области (далее - Тюпский район), улучшение социально-экономической ситуации на основе рационального использования природно-ресурсного и социально-экономического потенциала в результате осуществления позитивных структурных изменений в экономике и рост благосостояния населения.

1. Общая характеристика Тюпского района

Географическое расположение Тюпский район образован 8 февраля 1935 года. Территория района расположена между хребтом Кунгей Ала-Too и акваторией озера Иссык-Куль. Рельеф района отличается разнообразием, в его пределах наблюдаются сложноскладчатые средневысокие горы с эрозионным расчленением, аллювиально-пролювиальные равнины с конусами выноса рек и приозерные равнины в береговой зоне озера Иссык-Куль. Район расположен на высоте от 1620 м над уровнем моря. Тюпский район входит в состав Иссык-Кульской области и занимает северо-восточную часть Иссык-Кульской области. На юго-западе территория района граничит с озером Иссык-Куль, на юго-востоке - с Ак-Суйским районом, на западе - с Иссык-Кульским районом, на севере - с Республикой Казахстан. Гидрография района представлена рекой Тюп, которая берет свое начало из ледников северного склона хребта Тескей Ала-Too, и ее притоками. Общая длина реки составляет 135 км. Максимум паводка приходится на июль и достигает 100 м3/сек. Расстояние до областного центра - 25 км, расстояние до центра республики - 367 км. Расстояние до ближайшей железнодорожной станции - 187 км, до ближайшего аэропорта - 28 км. Территория Тюпского района составляет 2121 км2. Постоянно проживающее население - 65483 человека и 13894 двора. Существующая административная структура района В настоящее время Тюпский район состоит из 13 айылных аймаков и 37 сел с административным центром в селе Тюп:

1) Кудургу (с.Кичи-Орукту, с.Ой-Тал, с.Ой-Булак, с.Кудургу);

2) Ак-Булун (с.Фрунзе, с.Ак-Булун, с.Беловодск);

3) Ак-Булак (с.Ак-Булак);

4) Сары-Булак (с.Курмонту, с.Балбай);

5) Тюп (с.Тюп, с.Шаты, с.Бирлик);

6) Талды-Суу (с.Талды-Суу, с.Ичке-Суу, с.Корумду, с.Коочу);

7) Чон-Таш (с.Чон-Таш, с.Жылуу-Булак);

8) Санташ (с.Байзак, с.Кен-Суу, с.Сары-Тологой, с.Санташ, с.Каркыра);

9) Карасаев (с.Тасма, с.Чон-Тогузбай, с.Токтоян);

10) Арал (с.Арал, с.Мин-Булак, с.Долон, с.Кош-Добо, с.Сары-Добо);

11) Михайловка (с.Михайловка);

12) Иссык-Куль (с.Иссык-Куль, с.Ынтымак);

13) Тогуз-Булак (с.Тогуз-Булак, с.Сары-Булун).

Штатная численность 13 айыл окмоту - 171 муниципальный служащий и 27 работников технического и младшего обслуживающего персонала с общим совокупным фондом заработной платы 37,6 млн. сомов. Аппарат местной государственной администрации Тюпского района состоит из 14 штатных единиц. Социально-экономическое положение В 2021 году основные макроэкономические показатели по сравнению с 2020 годом сложились следующим образом:

- объем промышленной продукции составил 413,5 млн. сомов или снизился на 13,7%;

- производство скота и птицы на убой составило 9588,4 т или увеличилось на 2,0%, молока - 53159,4 т или увеличилось на 1,0%, яиц - 7590,0 тыс. штук или увеличилось на 1,2%, шерсти - 333,4 т или увеличилось на 0,5%;

- оборот розничной торговли, включая оборот предприятий питания по всем каналам реализации, составил 698,8 млн. сомов или увеличился на 21,7%;

- объем оказанных рыночных услуг составил 265,2 млн. сомов или увеличился на 0,2%;

- объем инвестиций в основной капитал составил 313,8 млн. сомов или увеличился на 26%;

- экспортные поставки составили 223,4 тыс. долл. США или снизились на 7,1%;

- импортные поставки составили 780,0 тыс. долл. США или выросли в 2,3 раза;

- среднемесячная заработная плата составила 13548 сомов или увеличилась на 4,5%;

- численность зарегистрированных безработных составила 367 человек или снизилась на 16,3%.

Основная доля продукции промышленности района образуется за счет обрабатывающей промышленности, где объем продукции составил 400,1 млн. сомов или 96,8% от общей доли объема промышленной продукции. Производственный комплекс Тюпского района образуется за счет деятельности таких предприятий, как закрытое акционерное общество "Сут Булак", общества с ограниченной ответственностью "Курменты-Транс-Сервис", "Ак-Таш", "Экопродукт", "Салкын", средние и малые предприятия. Из них стабильно работают 5 предприятий, сезонно работают 2 предприятия. На территории района отсутствуют простаивающие предприятия. В 2021 году валовый сбор пшеницы составил 23,5 тыс. тонн или 49,1% по сравнению с 2020 годом, валовый сбор ячменя составил 19,4 тыс. тонн или 62,3%. Наряду с этим производство картофеля по сравнению с 2020 годом увеличилось на 6,6%, овощей - на 2,0%. В 2022 году совокупная сумма утвержденных местных бюджетов айылных аймаков Тюпского района составила 103,6 млн. сомов, наибольшая сумма местного бюджета в Тюпском айылном аймаке - 34,2 млн. сомов и Талды-Суйском айылном аймаке - 11,4 млн. сомов. В 2022 году, по данным Министерства финансов Кыргызской Республики, в Тюпском районе самодостаточным является лишь Тюпский айылный аймак. В 2022 году совокупная сумма выравнивающих грантов составила 16,1 млн. сомов, что на 10 млн. сомов меньше чем за тот же период 2021 года. II. Проблемы развития территорий Обеспечение социально-экономического развития регионов на современном этапе зависит во многом от четко выстроенной организации государственного и муниципального управления, выработки оптимальной системы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Определяющим фактором успешного социально-экономического развития являются эффективное формирование доходной части местных бюджетов и рациональный подход к расходованию бюджетных средств. При формировании доходов необходимо учитывать не только общий объем запланированных доходов, но и доходы, образуемые на основе современного и компетентного управления территориальной собственностью, рационального использования труда путем внедрения новых методов менеджмента, техники и технологий, и иных механизмов получения доходов на местах. Необходимо отметить и такой фактор, как организационная схема руководящей структуры на территории, которая напрямую влияет на деятельность и дальнейшее получение доходов территорий и выполнение конкретных задач для достижения целей развития. Практика показывает отсутствие у глав исполнительной власти большинства айылных аймаков обоснованных ориентиров и решений в планировании деятельности, что отрицательно влияет на дальнейшее развитие территорий. Доказательством тому является, что в большинстве случаев программы социально-экономического развития регионов отсутствуют или отличаются следующими недостатками:

- в силу слабого кадрового потенциала органов местного самоуправления и отсутствия квалифицированных специалистов качество разработанных программ социально-экономического развития остается на низком уровне;

- декларативный статус программ социально-экономического развития, даже в случае разработки программ социально-экономического развития привлеченными экспертами, реализация программ социально-экономического развития на должном уровне не осуществляется;

- за неисполнение задач и мер, предусмотренных в программах социально-экономического развития, главы исполнительных органов айылных аймаков не несут конкретной ответственности;

- отсутствие знаний, опыта и механизмов для привлечения и реализации инвестиционных проектов.

Таким образом, главной проблемой является то, что исполнительные органы айылных аймаков на сегодняшний день не имеют возможности для самостоятельного ведения деятельности по планированию развития на местах. В связи с чем остро стоит вопрос о повышении эффективности управленческой системы, то есть целенаправленное построение управленческой системы непосредственно влияет на реализацию экономических возможностей всех уровней управления. II. Цель и задачи Целью настоящей Концепции является создание благоприятных условий для социально-экономического развития административных единиц Тюпского района через оптимизацию горизонтального управления на уровне органов местного самоуправления. Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих основных задач:

- укрупнение административно-территориальных единиц района;

- управленческо-организационная реформа органов местного самоуправления и аппарата местной государственной администрации;

- финансовая обеспеченность органов местного самоуправления;

- целевой подход к социально-экономическому развитию территорий.

III. Меры Предусмотренные меры административно-территориальной реформы в Тюпском районе должны быть направлены на децентрализацию государственной власти, создание эффективного механизма финансирования деятельности местного самоуправления, укрупнение отдельных административно-территориальных единиц с учетом социально-экономической целесообразности и решения задач развития регионов. Необходимо отметить, что реализация административно-территориальной реформы в Тюпском районе будет проводиться в пилотном режиме, вследствие чего предлагаемые меры не потребуют внесения изменений в действующее законодательство. По итогам пилотного проекта будет проведен анализ положительного или отрицательного эффекта от введенных мер и предложены соответствующие рекомендации по их законодательному закреплению.

1. Укрупнение административно-территориальных единиц района

В рамках данной задачи предусматривается укрупнение айылных аймаков Тюпского района, учитывающее географические, территориальные, исторические, социальные, экономические и другие факторы. В рамках совместной работы государственных органов подготовлен проект административно-территориального укрупнения айылных аймаков, который предусматривает образование 5 айылных аймаков путем административно-территориального объединения действующих 13 айылных аймаков Тюпского района. Проведены соответствующие заседания местных кенешей айылных аймаков, на которых состоялось обсуждение вопроса о необходимости объединения и принято положительное решение.

2. Управленческо-организационная реформа органов местного самоуправления и аппарата местной государственной администрации

На сегодняшний день представительные органы 13 айылных аймаков Тюпского района в совокупности состоят из 203 депутатов местных кенешей. По действующим нормам законодательства объединение айылных аймаков приведет к роспуску депутатов местных кенешей всех 13 айылных аймаков Тюпского района. Так как объединение айылных аймаков будет реализовано в пилотном режиме (носит временный характер, не имеет законодательного закрепления), предлагается не прибегать к роспуску ранее избранных депутатов местных кенешей в результате реорганизации органов местного самоуправления. Задача предусматривает повышение самостоятельности местных органов власти в управлении человеческими и финансовыми ресурсами, определении и реализации программ развития регионов. Эффективное решение вопросов местного значения требует обеспечения необходимыми полномочиями органов местного самоуправления по самостоятельному решению задач местного значения. Необходима оптимальная модель территориального управления на уровне местной государственной администрации и исполнительных органов объединенных айылных аймаков, направленная на решение вопросов экономического развития региона, учитывающая диспропорции в развитии населенных пунктов, слабые межрегиональные связи и справедливую концентрацию ресурсов. Выявление и устранение управленческих разрывов между уровнями управления, замедляющих развитие региона и исключающих экономические мотивы роста экономики района, формирующих низкий уровень доступности социальных услуг для населения. Для реализации данной задачи в рамках вышеупомянутого объединения айылных аймаков предлагается реализация следующих мер:

- определить действующих депутатов местных кенешей айылных аймаков Тюпского района депутатами местных кенешей объединенных айылных аймаков Тюпского района до окончания срока их полномочий;

- предусмотреть трудоустройство действующих муниципальных служащих в исполнительных органах объединенных айылных аймаков Тюпского района;

- утвердить новые структуру, штатную численность и временные положения о местной государственной администрации и исполнительных органах объединенных айылных аймаков Тюпского района, позволяющие полноценно проводить мероприятия по пилотному проекту;

- поэтапно передать исполнительным органам объединенных айылных аймаков государственные полномочия с соответствующим финансовым обеспечением по согласованию с исполнительными органами объединенных айылных аймаков;

- передать исполнительным органам объединенных айылных аймаков полномочия по управлению и распоряжению государственными пастбищными угодьями;

- передать исполнительным органам объединенных айылных аймаков право эксплуатации, содержания внутрихозяйственной ирригационной системы и распределения воды на договорных условиях лицам, владеющим и использующим орошаемые земли;

- передать отдельные государственные и муниципальные услуги на аутсорсинг частным организациям.

3. Финансовая обеспеченность

В рамках указанной задачи предлагается существенная государственная финансовая поддержка объединяемых органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения и развития. Для социально-экономического развития населенных пунктов Тюпского района необходимы соответствующие финансовые средства. На сегодняшний день 12 из 13 айылных аймаков (кроме Тюпского айылного аймака) получают стимулирующие гранты из республиканского бюджета (уровень дотаций в 2022 году по всем 13 айылным аймакам суммарно - 16,1 млн. сомов). В связи с чем в первую очередь необходимо вывести из дотационного обеспечения объединенные айылные аймаки, предусмотрев средства для реализации инициатив местного сообщества, а также мероприятий, предусмотренных в программах социально-экономического развития. Таким образом, реализация данной инициативы будет проходить в рамках следующих мер на период пилотного режима:

- увеличение доходной части местных бюджетов объединенных айылных аймаков не менее чем в два раза для решения вопросов местного значения, делегирование государственных полномочий и реализация программ социально-экономического развития;

- улучшение материально-технической базы местной государственной администрации Тюпского района и исполнительных органов объединенных айылных аймаков;

- увеличение бюджета Фонда развития Тюпского района не менее чем в два раза;

- увеличение годовой квоты финансирования проектов Тюпского района Фондом развития Иссык-Кульской области;

- выделение дополнительных средств на льготное кредитование сельского хозяйства в рамках программы "Финансирование сельского хозяйства", исходя из реальных финансовых потребностей фермеров Тюпского района.

4. Целевой подход к социально-экономическому развитию территорий

Выработка целевых программ социально-экономического развития территорий на среднесрочный период, подкрепленных финансовыми источниками, является главной необходимостью для планирования и эффективного развития населенных пунктов. Для реализации поставленной задачи предлагается:

- оказать содействие исполнительным органам объединенных айылных аймаков в разработке программ социально-экономического развития к завершению пилотного проекта;

- разработать план действий на 2023-2024 годы, предусматривающий последовательную реализацию задач настоящей Концепции и мероприятий социально-экономического развития населенных пунктов, дополнительно предусмотрев в республиканском бюджете соответствующие финансовые средства на 2023-2024 годы;

- рассмотреть организацию промышленной зоны, определив земельный участок, имеющий необходимую коммуникационную инфраструктуру;

- содействовать в разработке инвестиционных проектов исполнительным органам объединенных айыльных аймаков, учитывая кластерный потенциал и специализацию района;

- провести анализ земельных ресурсов Тюпского района и подготовить предложения по реализации проектов растениеводства и животноводства с использованием современных технологий производства;

- определить приоритетные проекты для строительства и реабилитации социальной инфраструктуры, в том числе проекты в сфере питьевого водоснабжения, ирригации, дорожной и энергетической инфраструктуры;

- обеспечить разработку генеральных планов населенных пунктов;

- удовлетворить потребность населения Тюпского района в государственных и муниципальных услугах, транспортном сообщении, доступе к интернету, банковских и финансовых услугах;

- обеспечить внедрение цифровых услуг в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты;

- разработать новую модель предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу единого окна и в пилотном режиме внедрить на базе Центра обслуживания населения Тюпского района;

- пересмотреть и определить перечень вопросов местного значения в целях обеспечения социальной защиты населения.

IV. Ожидаемые результаты Проведение административно-территориальной реформы на уровне айылных аймаков Тюпского района в предлагаемом варианте должно обеспечить следующие основные результаты:

- повышение потенциала местных органов власти по планированию и проведению единой политики развития, определению приоритетных инвестиционных проектов через оптимизацию количества айылных аймаков;

- повышение качества разрабатываемых программ социально-экономического развития айылных аймаков;

- повышение потенциала исполнительных органов айылных аймаков для реализации более крупных инфраструктурных проектов;

- повышение потенциала и возможностей исполнительных органов айылных аймаков для решения вопросов местного значения и реализации программ социально-экономического развития айылных аймаков;

- создание возможности для эффективного решения межмуниципальных проблемных вопросов органов местного самоуправления, в том числе через создание совместных муниципальных предприятий;

- повышение коммуникационной результативности во взаимодействии органов местного самоуправления и местной государственной администрации, а также снижение временных и бюрократических издержек в работе;

- наделение полномочиями органов местного самоуправления по реализации на местах переданных им государственных полномочий;

- повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления с привлечением к службе компетентных специалистов;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг для местного населения за счет строительства и реабилитации социальных учреждений;

- обеспечение доступности социальных услуг для местного населения и улучшение положения семей и детей;

- стимулирование инвестиционного климата и экономического развития за счет реализации инвестиционных проектов.

V. Риски

Предложенная модель административно-территориального устройства Тюпского района будут сопровождаться определенными рисками. Наиболее существенным из них является противодействие реформе и новым отношениям со стороны определенных групп общества. Законодательные риски являются одним из основных барьеров, возникающих при реализации настоящей Концепции. На время пилотного проекта реформа потребует увеличения финансовых средств из республиканского бюджета (переименование, реорганизация, создание новых рабочих мест и прочее), которые будут компенсированы за счет эффективно выстроенной схемы управления и развития экономики региона. Возможной проблемой будет соответствие уровня подготовки кадров требованиям работы в новой системе, особенно специалистов органов местного самоуправления. Ощутимых рисков в вопросах управляемости работы систем жизнеобеспечения и системы государственных и муниципальных услуг не ожидается, однако возможны временные сбои в оказании тех или иных государственных и муниципальных услуг при переходе к новой системе в рамках предлагаемого пилотного проекта. VI. Механизм реализации, мониторинг и оценка Практическая реализация настоящей Концепции будет осуществляться путем принятия и выполнения детального плана действий Кабинета Министров Кыргызской Республики с определением конкретных мер, ответственных исполнителей, сумм финансирования и сроков выполнения. Координация реализации Концепции, мониторинг и оценка процесса будут возложены на уполномоченный государственный орган в сфере развития регионов совместно с местной государственной администрацией Тюпского района.