Концепция по совершенствованию системы гарантированной государством юридической помощи (Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики)

УТРАТИЛА СИЛУ в соответствии с Указом Президента КР от 30 декабря 2016 года УП № 309

Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2005 года № 457

КОНЦЕПЦИЯ по совершенствованию системы гарантированной государством юридической помощи Введение Государственная политика Кыргызской Республики по оказанию бесплатной юридической помощи реализуется согласно Конституции Кыргызской Республики, нормативным правовым актам Кыргызской Республики и вступившим в установленном порядке в силу нормам международного права. В соответствии со статьями 40 и 88 Конституции Кыргызской Республики:

- каждому гражданину Кыргызской Республики обеспечивается квалифицированная юридическая помощь и защита прав и свобод, гарантируемых Конституцией Кыргызской Республики;

- в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно;

- при отсутствии у гражданина средств юридическая помощь и защита обеспечиваются ему за счет государства.

Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах (Пакт)((1) см. примечание): "Каждое участвующее в данном Пакте государство обязуется:

- обеспечить любому лицу эффективное средство правовой защиты, права и свободы которого, признаваемые в Пакте, нарушены;

- обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты.

Каждый имеет право при рассмотрении любого предъявляемого ему уголовного обвинения как минимум на следующие гарантии на основе полного равенства:

- право защищать себя лично или через выбранного им самим защитника;

- если он не имеет защитника, быть уведомленным о праве иметь назначенного ему защитника в любом случае, когда интересы правосудия того требуют, безвозмездно для него в любом таком случае, когда у него нет достаточно средств для оплаты этого защитника".

В целях обеспечения своевременной реализации задач Комплексной основы развития Кыргызской Республики до 2010 года, Национальной программы "Права человека" на период 2002-2010 годы по обеспечению эффективной доступной защиты прав человека распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 4 февраля 2004 года N 54-р образован Совет по координации работы по совершенствованию системы оказания профессиональной юридической помощи (далее - Совет) и рабочая группа для подготовки проекта Концепции по совершенствованию системы гарантированной государством юридической помощи. Результатом работы дайной рабочей группы является настоящая Концепция по совершенствованию системы гарантированной государством юридической помощи (далее - Концепция). Концепция представляет собой совокупность взглядов настоящего и желаемого будущего системы гарантированной государством юридической помощи в Кыргызской Республике. Проект Концепции обсужден на заседании Совета, "круглых столах" с участием всех заинтересованных представителей общества. Цель Концепции - анализ текущего положения в системе гарантированной государством юридической помощи в Кыргызской Республике, выявление недостатков системы и выработка конкретных предложений по обеспечению эффективности и доступности квалифицированной юридической помощи, гарантированной государством.

I. Текущее положение в системе гарантированной государством юридической помощи

Основные практические проблемы в системе гарантированной государством юридической помощи (далее - ГГЮП):

а) отсутствие прозрачности процесса распределения дел по ГГЮП и координации между следствием, судом и адвокатскими учреждениями.

В настоящее время процедура назначения адвокатов по ГГЮП происходит произвольно. Это нередко приводит к нарушениям прав подозреваемых/обвиняемых на защиту и соблюдение процессуальных сроков дела;

б) отсутствие контроля качества ГГЮП.

Низкий уровень качества работы адвокатов при оказании ГГЮП отмечается клиентами, представителями правоохранительных органов, судов и самими адвокатами. К примеру, на основе исследования независимыми экспертами SIAR((2) см. примечание) материалов 150 уголовных дел были сделаны следующие выводы о качестве работы адвокатов:

- адвокаты не принимают участия в проведении следствия (допрос свидетелей, очные ставки свидетелей, осмотры, обыски, следственные эксперименты, опознание лиц, опознание предметов и пр.), вследствие чего они не полностью используют возможности, предоставленные им статьей 48 Уголовно-процессуального кодекса Кыргызской Республики;

- адвокаты без интереса, поверхностно и пассивно оказывают ГГЮП:

из 16 рассмотренных уголовных дел, имеющих основания для возвращения на дополнительное расследование, только по 3 делам адвокаты направляли соответствующие ходатайства. Остальные дела направлялись на доследование по инициативе судей. Из 79 дел (52,7%), имеющих основания для применения более благоприятной квалификации инкриминируемого деяния, только 24 процента имеют соответствующие ходатайства адвокатов. Опрос 200 заключенных в местах лишения свободы выявил следующие проблемы в работе адвокатов на этапе следствия и суда:

- преобладающее большинство опрошенных (69,1%) заявили о незаинтересованном отношении адвоката к их делу;

- 39 процентов респондентов указали, что их адвокат вообще не совершал никаких процессуальных действий;

- около трети респондентов указали, что адвокат не присутствовал на допросах; 50 процентов указали, что адвокат присутствовал только на некоторых допросах;

- подавляющее большинство участников опроса (77,1%) указали, что не виделись с адвокатом до слушания дела для обсуждения позиции защиты;

- 10,3 процента опрошенных вообще не видели назначенного им адвоката;

- только 11,3 процента опрошенных не отметили каких-либо недостатков в работе адвокатов.

На практике отсутствуют объективные критерии качества работы адвокатов, а также механизм наблюдения и оценки работы адвокатов по предоставлению ГГЮП;

в) размер оплаты труда адвокатов и порядок произведения оплаты.

Согласно Порядку оплаты труда адвоката за счет средств республиканского бюджета, утвержденному Правительством Кыргызской Республики постановлением от 24 мая 2003 года N 306 оплата труда адвоката за счет средств республиканского бюджета определена из расчета 125 сомов за каждый рабочий день. По результатам исследования оплаты труда адвокатов, проведенного в рамках деятельности рабочей группы, были сделаны следующие выводы:

- оплата труда адвокатов за оказание ГГЮП в размере 125 сомов, по мнению адвокатов, является низкой. Так, после соответствующих законных отчислений, конечная сумма за 1 день работы адвоката по оказанию ГГЮП - 103 сома (независимо от количества дел: адвокат, участвуя по нескольким делам в один день и имея в наличии несколько определений судьи (или постановлений следователя), получает оплату за свой труд только за 1 рабочий день;

- оплата труда адвокатов не покрывает их дополнительные расходы, связанные с исполнением обязанностей (транспортные услуги, запросы информации, копирование, компьютерный набор и распечатка необходимых по делу документов, оплату услуг независимых экспертов, командировки и другие расходы по ведению дела).

При добросовестном предоставлении услуг адвокатами затраты адвоката могут существенно превышать предусмотренный государством размер оплаты труда адвоката за оказание ГГЮП. Зачастую именно это обстоятельство вынуждает адвоката ограничиваться в выборе средств защиты и неохотно браться за ведение таких дел. Отсюда защита по делам, где юридическая помощь оказывается бесплатно, осуществляется не в полной мере и носит преимущественно формальный характер;

г) отсутствие статистических данных о ГГЮП.

В республике на сегодняшний день не ведется систематический и централизованный сбор информации, необходимой для оценки ситуации по ГГЮП и совершенствования мер по этому вопросу, а также для формирования размера финансирования из государственного бюджета ГГЮП. В частности, отсутствует информация следующего рода:

- количество дел, по которым предоставлялась (запрашивалась) ГГЮП;

- количество лиц получивших ГГЮП;

- фактические затраты при оказании ГГЮП по одному делу и т.д.

В настоящее время нет конкретных данных об уровне потребности в ГГЮП, количестве и категории дел, по которым оказывается ГГЮП, что может отражаться на планировании государственного бюджета для финансирования ГГЮП. Таким образом, анализ текущей ситуации требует незамедлительного обеспечения эффективности, прозрачности системы гарантированной государством юридической помощи в соответствии с нормами Конституции Кыргызской Республики и задачами Комплексной основы развития Кыргызской Республики до 2010 года, Национальной программы "Права человека" на период 2002-2010 годы. II. Предложения по совершенствованию системы гарантированной государством юридической помощи

1. Цели и задачи совершенствования системы ГГЮП

Основной целью совершенствования существующего порядка ГГЮП является обеспечение качественной, прозрачной, справедливой системы гарантированной государством квалифицированной юридической помощи в соответствии с нормами Конституции Кыргызской Республики и международного права. Основными задачами по совершенствованию системы ГГЮП в Кыргызской Республике являются:

- гармонизация нормативной правовой базы в системе оказания ГГЮП;

- обеспечение качества и прозрачности ГГЮП;

- обеспечение эффективности и справедливости механизма финансирования системы ГГЮП.

Принципы управления системой ГГЮП:

- независимость;

- экономичность и эффективность структуры управления ГГЮП;

- профессионализм;

- прозрачность.

2. Структура и функции органов управления и функционирования ГГЮП

а) Координация ГГЮП.

В целях обеспечения единой координации функционирования системы ГГЮП предлагается создание Национального совета по гарантированной государством юридической помощи. Национальный совет по гарантированной государством юридической помощи (далее - Национальный Совет) будет создан на основании закона и являться координирующим органом, действующим на общественных началах. Национальный совет будет подотчетен Президенту Кыргызской Республики, состоять из 11 членов: представителей законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, адвокатуры, общественных организаций. Членов Национального совета будет утвержден Президентом Кыргызской Республики. Функции исполнительного органа Национального совета будут возложены на Министерство юстиции Кыргызской Республики до создания специализированного органа. Национальный совет будет правомочен на осуществление следующих функций:

- обеспечение единой координации реализации ГГЮП, реформ в ГГЮП, мониторинга процессов реализации ГГЮП;

- проведение системного анализа хода реформ ГГЮП, механизма реализации ГГЮП;

- оценка эффективности реализации ГГЮП, предлагаемых предложений по совершенствованию ГГЮП;

- внесение проектов решений на рассмотрение Правительства Кыргызской Республики по вопросам:

определения критериев получения гражданами ГГЮП; содержания тестов для проверки платежеспособности лица, претендующего на получение ГГЮП; процедуры отбора поставщиков ГГЮП; тарифов и механизма оплаты труда адвокатов; минимальных требований к работе адвокатов при оказании ГГЮП; процедуры оценки и мониторинга работы адвокатов по оказанию ГГЮП;

- подготовка отчетов о деятельности Национального совета и функционировании системы ГГЮП Президенту Кыргызской Республики и Правительству Кыргызской Республики.

б) В целях обеспечения качества и действенности ГГЮП и работы Национального совета предлагается создание специализированного органа.

Целесообразность создания специализированного органа заключается в следующем:

- существует необходимость разграничения функций между субъектами, предоставляющими юридическую помощь (правовая функция, выполняемая адвокатами), и органами управления системой юридической помощи (административно-организационная функция: определение критериев получения ГГЮП, механизма распределения дел по ГГЮП, стандартов качества и проверка качества, сбор статистических данных и т.д.);

- отсутствует централизация в решении вопросов, связанных с организацией системы ГГЮП, что обостряет проблемы, возникающие на практике при предоставлении ГГЮП.

Введение четкой системы управления и разграничение функций позволит предотвратить конфликты интересов между задействованными сторонами и повысит доверие общественности к системе ГГЮП. Создание специализированного органа, уполномоченного осуществлять административно-организационные функции, позволит сформировать действенное администрирование системы ГГЮП.

3. Меры по совершенствованию ГГЮП

Первый и второй этапы совершенствования системы ГГЮП будут реализовываться Министерством юстиции Кыргызской Республики следующим образом:

- проведение тестов для определения права гражданина на получение ГГЮП;

- составление территориальных списков поставщиков ГГЮП и заключение с ними контрактов при взаимодействии с областными органами юстиции и профессиональной организацией адвокатов;

- распределение дел между поставщиками и координация отношений с правоохранительными органами и судами при взаимодействии с профессиональной организацией адвокатов;

- администрирование механизма оплаты труда адвокатов;

- проведение мониторинга качества работы адвокатов по оказанию ГГЮП;

- рассмотрение обращений и жалоб граждан относительно ГГЮП;

- обобщение практики ГГЮП и ведение сбора статистических данных;

- совместно с Национальным советом ежегодное формирование проекта бюджета ГГЮП;

- назначение координаторов в определенных административных районах;

- информационное обеспечение доступа общественности о функционировании ГГЮП.

В целях обеспечения работы на местах Министерство юстиции Кыргызской Республики назначает координаторов по ГГЮП на основании договора, если на территории района действуют более 10 адвокатов. Если в районе работает менее 10 адвокатов, то следователи и судьи будут осуществлять функцию распределения уголовных дел по ГГЮП на основе списка адвокатов, утвержденного Министерством юстиции Кыргызской Республики.

4. Механизм предоставления ГГЮП

ГГЮП предоставляется поставщиками, определенными в законе о ГГЮП. Поставщиками юридической помощи являются лица, имеющие право на адвокатскую деятельность. В каждом районе Министерство юстиции Кыргызской Республики через своих координаторов формирует списки адвокатов, желающих оказывать ГГЮП. Списки направляются в соответствующие органы следствия и суда. Следователь или судья обязан разъяснить гражданину его право на получение ГГЮП и ознакомить со списком адвокатов. Если гражданин нуждается в ГГЮП, то он должен заполнить специальную форму - заявление о ГГЮП. Гражданин должен иметь право выбора адвоката из списка. Прибывший по просьбе клиента адвокат заключает договор с клиентом об оказании ему ГГЮП. После окончания дела адвокат предоставляет заявление и договор с клиентом в областное управление юстиции для получения оплаты. В форме заявления должна быть предусмотрена графа для записей следователя, судьи, подтверждающих факт участия адвоката в следствии или суде. В делах с обязательным участием защитника, в соответствии с требованиями Уголовно-процессуального кодекса Кыргызской Республики, гражданин также должен иметь право выбора адвоката из предоставленного списка, утвержденного Министерством юстиции Кыргызской Республики. В случае, если он не смог выбрать или отказался от адвоката, то следователь и/или судья назначает адвоката из вышеупомянутого списка. Отказ от услуг адвоката должен происходить только в присутствии адвоката, который обязан разъяснить гражданину его права на ГГЮП. Оплата труда адвоката основывается на постановлении следователя или судьи, в котором указывается время и объем работы адвоката. Механизм предоставления ГГЮП наглядно показан в Приложении к настоящей Концепции.

5. Порядок оплаты труда адвоката

Адвокату предоставляется оплата за оказание юридической помощи в виде предоставления консультаций и представления интересов клиента во время проведения следствия и в суде. При определении тарифов оплаты труда адвокатов по делам ГГЮП учитываются следующие критерии:

- гарантированная оплата за вступление в дело;

- коэффициент за категорию дела (тяжесть преступления);

- коэффициент за сложность дела (многоэпизодность);

- коэффициент за стадию процесса.

III. Этапы реализации по совершенствованию системы гарантированной государством юридической помощи 1 этап: Разработка законопроектов о юридической помощи, гарантированной государством, и о внесении соответствующих поправок в нормативные правовые акты Кыргызской Республики. Срок реализации: IV квартал 2005 года - I квартал 2006 года. 2 этап: Создание Национального совета по гарантированной государством юридической помощи. Министерство юстиции Кыргызской Республики реализует ГГЮП и создает сеть координаторов для организации предоставления ГГЮП. Срок реализации: с момента вступления в силу закона о ГГЮП и соответствующих нормативных правовых актов. 3 этап: Изучение целесообразности передачи функций предоставления ГГЮП и отдельных вопросов администрирования системы ГГЮП профессиональной организации адвокатов. Срок реализации: в течение одного года после вступления в силу нового закона об адвокатуре и адвокатской деятельности. 4 этап: Изучение возможности расширения финансирования юридической помощи по отдельным категориям гражданских и административных дел за счет средств государственного бюджета и, при финансовой обоснованности, подготовка соответствующих поправок в закон о ГГЮП в части оказания ГГЮП по отдельным категориям гражданских и административных дел за счет средств государственного бюджета. Срок реализации: 2007-2008 годы.

Примечание: (1) Кыргызская Республика присоединилась к данному Международному пакту постановлением Жогорку Кенеша КР от 12 января 1994 года N 1406-XII "О присоединении Кыргызской Республики к международным договорам по правам человека". (2) Отчет по оценке качества предоставления бесплатной юридической помощи в Кыргызской Республике, исследования и консалтинг SIAR, сентябрь 2004 года.

Приложение к Концепции по совершенствованию гарантированной государством юридической помощи