Постановление Правительства КР «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 12 января 2021 года № 3 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию" В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики постановляет:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Асылбаевой Г.К., Жээнбековым А.Ш., Молдобековой Г.С., Икрамовым Т.И., Касымалиевой А.К., Осмоновой А.Ш., Айдаровым С.А., Абжалиевым А.Т., Примовым У.Б., Сыдыковым Б.У., Акаевым Ж.К., Самигуллиной А.Э., Исаевой Д.Ш., Туманбаевой P.M., Субанбековым Б.Ж., Никитенко Н.В., Тулендыбаевым П.Р., Султановым А.М., Узакбаевым А.О., Мусабековой Ж.А., Мавляновой М.Э., Мамашовой А.Т., Алтыбаевой А.Т., Карамушкиной И.Ю., Орозовой К.Б., Самат Г.-К.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Исполняющий обязанности Премьер-министра, первый вице-премьер-министр

А.Э. Новиков

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 12 января 2021 года № 3

Заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию" Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию" (далее - проект Закона), инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Асылбаевой Г.К., Жээнбековым А.Ш., Молдобековой Г.С., Икрамовым Т.И., Касымалиевой А.К., Осмоновой А.Ш., Айдаровым С.А., Абжалиевым А.Т., Примовым У.Б., Сыдыковым Б.У., Акаевым Ж.К., Самигуллиной А.Э., Исаевой Д.Ш., Туманбаевой P.M., Субанбековым Б.Ж., Никитенко Н.В., Тулендыбаевым П.Р., Султановым А.М., Узакбаевым А.О., Мусабековой Ж.А., Мавляновой М.Э., Мамашовой А.Т., Алтыбаевой А.Т., Карамушкиной И.Ю., Орозовой К.Б., Самат Г.-К., приходит к следующему заключению.

1. Абзацем четвертым статьи 2 проекта Закона отмечается, что зрелищное мероприятие - демонстрация информационной продукции в месте, доступном для детей, и месте, где присутствует значительное число лиц, не принадлежащих к обычному кругу семьи, в том числе посредством проведения театрально-зрелищных, культурно-просветительных и зрелищно-развлекательных мероприятий.

Однако не ясно, что подразумевается под словосочетаниями "значительное число" и "обычный круг семьи". Учитывая, что согласно части 1 статьи 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" не допускается употребление многозначных слов и выражений, предлагаем вышеуказанные положения проекта Закона конкретизировать.

2. По статье 4 проекта Закона:

1) статьей 4 проекта Закона предлагается определить полномочия уполномоченного государственного органа в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию.

Вместе с тем отмечаем, что согласно статье 1 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", Правительство является коллегиальным органом, возглавляет единую систему органов исполнительной власти в Кыргызской Республике и руководит их деятельностью. В соответствии со статьями 10 и 11 указанного конституционного Закона Правительство, исходя из своих полномочий, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями, путем утверждения положений о них. Таким образом, закрепление на законодательном уровне каких-либо норм, касающихся деятельности, полномочий и функций органов исполнительной власти, подчиненных Правительству, противоречит вышеназванным статьям указанного конституционного Закона и приводит к нарушению принципа разделения государственной власти. На основании вышеизложенного предлагаем исключить из проекта Закона положения, регламентирующие полномочия и компетенцию вышеуказанного уполномоченного государственного органа, и при необходимости, трансформировать их в нормативные предписания;

2) пунктом 3 статьи 4 проекта Закона предлагается установить, что уполномоченный государственный орган в сфере защиты детей от информации, причиняющий вред их здоровью или развитию, устанавливает порядок проведения экспертизы информационной продукции, предусмотренной Законом.

Между тем обращаем внимание, что согласно статье 2 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", нормативный правовой акт - это официальный документ установленный формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица), органа местного самоуправления или путем референдума, направленный на установление, изменение или отмену норм права (правовых норм). При этом, под нормой права (правовая норма) понимаются общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Вместе с тем необходимо отметить, что указанные в проекте Закона положения обладают характеристиками нормативного правового акта. Кроме того, статьей 5 указанного Закона, правом принимать (издавать) нормативные правовые акты наделены следующие нормотворческие органы (должностные лица): Президент, Жогорку Кенеш, Правительство, Национальный банк, Центральная избирательная комиссия по выборам и проведению референдумов и представительные органы местного самоуправления. Однако уполномоченный государственный орган в сфере защиты детей от информации, причиняющий вред их здоровью или развитию, не входит в указанный перечень нормотворческих органов, которые наделены правом принимать нормативные правовые акты, и соответственно, не обладает полномочиями по установлению порядка проведения экспертизы информационной продукции. Аналогичные замечания по части 3 статьи 11, части 2 статьи 12 и части 9 статьи 17 проекта Закона;

3) пунктом 4 статьи 4 проекта Закона предлагается установить, что уполномоченный государственный орган в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию, осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Кыргызской Республики о защите детей от информации, причиняющий вред их здоровью или развитию.

При этом, статьей 20 проекта Закона предлагается указать, что государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Кыргызской Республики о защите детей от информации, причиняющий вред их здоровью или развитию, осуществляются соответствующими уполномоченными государственными органами Кыргызской Республики. В связи с чем, необходимо отметить, что положения пункта 4 статьи 4 проекта Закона не соответствуют положениям статьи 20 проекта Закона. Также следует учесть, что согласно статье 17 Кодекса Кыргызской Республики о детях, обеспечение прав и интересов детей осуществляет в пределах своих полномочий Правительство Кыргызской Республики, а также другие органы государственной исполнительной власти, органы местного самоуправления, суды, прокуратура, Акыйкатчы (Омбудсмен) Кыргызской Республики. Согласно статье 69 Гражданского кодекса Кыргызской Республики, уполномоченным органом по защите детей является уполномоченный Правительством Кыргызской Республики государственный орган по защите детей и его территориальные подразделения.

3. Статьей 5 проекта Закона предлагается установить виды информации, причиняющей вред здоровью или развитию детей.

В частности, в пункте 4 части 1 вышеуказанной статьи проекта Закона отмечается, что к информации, причиняющей вред здоровью или развитию детей, а также запрещенной для распространения детей, относится информация, отрицающая семейные ценности и формирующая неуважение к родителям или другим членам семьи. Однако понятие "семейные ценности", указанное в проекте Закона, является довольно расплывчатым и по-разному понимается различными социальными, религиозными группами и даже отдельными индивидуумами. При этом выработка единого подхода к данному понятию является очень сложной задачей. Также не совсем ясно, в какой степени будет измеряться "неуважение к родителям или другим членам семьи". Кроме того, в пункте 5 части 1 данной статьи не раскрывается также понятие о том, какая информация является "оправдывающей противоправное поведение", в связи с чем считаем, что данное понятие может толковаться очень широко. Например, существует значительное число произведений мировой литературы и кинематографии, построенных на противопоставлении моральных идеалов и закона, в которых герои во имя защиты семейных ценностей или в целях выхода из трудной жизненной ситуации совершают правонарушения и даже преступления. При этом, исходя из того, что такие герои являются положительными, можно говорить о том, что авторы произведений оправдывают их противоправную деятельность. Следовательно, такие произведения могут быть включены в категорию запрещенных. Относительно пункта 6 части 1 статьи 5 проекта Закона, где запрещается информация, содержащая нецензурную брань, отмечаем, что перечень слов, относящихся к нецензурной брани в законодательстве, отсутствует. Таким образом, создается возможность необоснованно широкого толкования и применения положений законодательства. Кроме того, принимая во внимание, что запрет распространения такой информации является абсолютным, возникает вопрос, какова будет судьба тех литературных произведений, которые уже были созданы и содержат те слова, которые могут являться нецензурными.

4. Статьей 13 проекта Закона предлагается определить дополнительные требования к распространению информационной продукции посредством теле- и радиовещания.

Между тем, в статье 40 Закона Кыргызской Республики "О телевидении и радиовещании" определены положения относительно защиты общественной морали и обеспечения прав несовершеннолетних и юношества. Ввиду чего, предлагаем статью 13 проекта Закона проанализировать на предмет соответствия нормам статьи 40 вышеуказанного Закона.

5. В современных условиях развития общества, когда у значительной части подрастающего поколения имеются на руках мобильные средства связи, доступ к информации, распространяемой посредством информационно-телекоммуникационных сетей (в том числе сети Интернет), имеется не только в пунктах коллективного доступа, о чем свидетельствуют данные о ежегодном росте доли пользователей мобильного интернета (число пользователей сети Интернет, использующих мобильные устройства для подключения к сети "Интернет").

В связи с этим статью 14 проекта Закона предлагаем изложить в следующей редакции: "Статья 14. Дополнительные требования к распространению информации посредством информационно-телекоммуникационных сетей Доступ детей к информации, распространяемой посредством информационно-телекоммуникационных сетей (в том числе сети Интернет), предоставляется операторами связи, при условии применения операторами связи технических, программно-аппаратных средств защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию.".

6. Пунктом 2 части 7 статьи 17 проекта Закона предусматривается, что в качестве эксперта, экспертов привлекаются лица, за исключением лиц, являющихся производителями, распространителями информационной продукции, переданной на экспертизу, или их представителями.

В этой связи, оказывать влияние на процесс проведения и результаты экспертизы могут и другие аффилированные лица, не являющимся производителями, распространителями информационной продукции, переданной на экспертизу, или их представителям, к примеру, их близкие родственники. С учетом изложенного, в целях исключения конфликта интересов пункт 2 части 7 статьи 17 проекта Закона предлагается пересмотреть.

7. Частью 3 статьи 18 проекта Закона предлагается указать, что в случае возникновения разногласий каждый эксперт дает отдельное экспертное заключение по вопросам, вызвавшим разногласия. Каждый эксперт, участвовавший в проведении комплексной экспертизы, подписывает часть экспертного заключения, содержащую описание проведенных им исследований и несет за нее ответственность.

Однако в проекте Закона необходимо уточнить, какую именно ответственность будет нести эксперт, участвовавший в проведении комплексной экспертизы, и в каком нормативном правовом акте установлена такая ответственность.

8. Статьей 22 проекта Закона отмечается, что нарушение законодательства Кыргызской Республики о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

При этом следует заметить, что значение слова "законодательство" является обобщенным понятием и носит расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки. Согласно пунктам 77 и 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, не допускаются бланкетные ссылки на законодательство в целом (например, "регулируются в соответствии с законодательством"). Бланкетные предписания в законопроекте могут отсылать на отрасль законодательства, на вид законодательного акта, на сферу регулирования и на определенные правила. В связи с чем, считаем необходимым определить сферу законодательства. Кроме того, необходимо отметить, что в законодательстве о нарушениях, о проступках и уголовном законодательстве отсутствует ответственность за данный вид нарушения.

9. В статье 23 проекта Закона не определен срок вступления в силу рассматриваемого проекта Закона.

Согласно статье 30 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования, если иное не предусмотрено в самом законе или в законе о порядке введения его в действие. Кроме того, согласно статье 7 указанного Закона, способами обеспечения законности нормативных правовых актов является включение нормативного правового акта в Государственный реестр нормативных правовых актов и официальное опубликование нормативного правового акта. Согласно статье 28 указанного Закона, нормативные правовые акты включаются в Государственный реестр нормативных правовых актов Кыргызской Республики в течение 7 рабочих дней со дня официального опубликования. При этом, согласно данной статье, нормативный правовой акт, не включенный в Государственный реестр нормативных правовых актов, не имеет юридической силы. Также, исходя из анализа проекта Закона, для его реализации требуется принятие ряда подзаконных актов. В этой связи, в целях избежания правового вакуума между Законом и подзаконными актами и синхронизации законодательства, дату вступления в силу Закона необходимо предусмотреть с учетом времени для разработки и принятия подзаконных актов Правительства. Кроме того, отмечаем, что согласно статье 24 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями. При этом информация о нормативных правовых актах, подлежащих пересмотру в случае принятия рассматриваемого проекта Закона, не отражена в справке-обосновании к законопроекту.

10. Относительно антикоррупционной экспертизы проекта Закона:

1) статьей 7 проекта Закона предлагается отметить, что к информационной продукции для детей, не достигших семи лет, может быть отнесена информационная продукция, содержащая информацию, не причиняющая вреда здоровью или развитию детей (в том числе информационная продукция, содержащая оправданные ее жанром или сюжетом эпизодические ненатуралистические изображения или описание физического или психического насилия (за исключением сексуального насилия), при условии торжества добра над злом и выражения сострадания к жертве насилия или осуждения насилия).

При этом необходимо отметить, что формулировка "может быть" предоставляет субъекту правоприменения толковать ту или иную ситуацию на свое усмотрение, в связи с чем указанную формулировку проекта Закона следует пересмотреть. Аналогичные замечания по статьям 8, 9 и 10 проекта Закона;

2) согласно части 1 статьи 17 проекта Закона экспертиза информационной продукции производится в целях обеспечения информационной безопасности детей по решению уполномоченного государственного органа в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию, экспертом, экспертами или экспертными организациями.

При этом предлагаемая в проекте Закона неконкретная формулировка "по решению" будет способствовать проявлению неясностей в правоприменительной практике, так как данные положения носят оценочный характер, и представляют соответствующим субъектам дискреционные полномочия по своему усмотрению, толковать ту или иную ситуацию. В этой связи, необходимо определить исчерпывающий перечень случаев, когда по решению уполномоченного государственного органа в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию, будет проводиться экспертиза. Аналогичные замечания по частям 3 и 4 указанной статьи проекта Закона относительно формулировок "аккредитованными в установленном порядке", "на основании метода случайной выборки";

3) частью 5 статьи 17 проекта Закона предлагается указать, что уполномоченный государственный орган в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию, выдает аттестаты аккредитации, приостанавливает или прекращает действие выданных аттестатов аккредитации, ведет реестр аккредитованных экспертов и экспертных организаций.

Необходимо заметить, что указанные положения проекта Закона определяют полномочия уполномоченного государственного органа в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию. Между тем, как отмечено выше, статьей 4 проекта Закона определены полномочия указанного уполномоченного государственного органа. Кроме того, необходимо отметить, что отсутствие или неполнота административных процедур, отсутствие порядка выдачи аттестатов аккредитации, приостановления или прекращения действия выданных аттестатов аккредитации, ведение реестра аккредитованных экспертов и экспертных организаций может привести в правоприменительной практике к коррупциогенному фактору. В этой связи, в целях недопущения коррупциогенных или возможных дискреционных полномочий необходимо пересмотреть указанные положения, и предусмотреть четкий порядок осуществления указанных действий. Между тем, согласно части 2 статье 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" и пункту 4 Инструкции по законодательной технике, при изложении правовых норм законопроекта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу. Ввиду чего, предлагаем в проекте Закона предусмотреть отсылочные положения о том, что обозначенный порядок будет отрегулирован нормативными правовыми актами Правительства. Аналогичное замечание по статье 18 проекта Закона;

4) частью 8 статьи 17 проекта Закона предлагается указать, что срок проведения экспертизы информационной продукции не может превышать девяносто дней с момента поступления обращения о ее проведении.

Обращаем внимание на то, что указанный срок будет способствовать проявлению неясностей в правоприменительной практике. При этом следует отметить, что в справке-обосновании к проекту Закона не отражена информация, исходя из каких критериев был определен срок проведения экспертизы информационной продукции. Ввиду этого необходимо указать конкретный срок проведения экспертизы, исходя из объема, характера информации и т.д., и отразить в справке-обосновании к проекту Закона соответствующую информацию. Аналогичное замечание по статье 19 проекта Закона.

11. В справке-обосновании к проекту Закона указано, что принятие законопроекта не повлечет дополнительных расходов из государственного бюджета.

Однако следует отметить, что реализация норм, вытекающих из проекта Закона, потребует определенных финансовых затрат. В частности, на создание и функционирование уполномоченного государственного органа в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью или развитию, в том числе на расходы, связанные с проведением экспертизы информационной продукции, потребуется выделение дополнительных средств из республиканского бюджета. При этом отсутствуют финансово-экономические расчеты к проекту Закона. В связи с этим следует учесть, что согласно статье 26 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования. В целом необходимо отметить, что проект Закона требует тщательной доработки в соответствии с требованиями Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" и Инструкцией по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V. На основании вышеизложенного, а также в связи с ограниченностью бюджетных ресурсов, наличием значительного дефицита республиканского бюджета и выпадением доходов Правительство Кыргызской Республики считает нецелесообразным принятие вышеназванного проекта Закона в представленной редакции.