Постановление Правительства Кыргызской Республики «О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Кыргызской Республики“»

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 2 февраля 2018 года № 76 О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Кыргызской Республики" В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Кыргызской Республики", инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Бокоевым К.С., Тиллаевым Т.Г., Эргешовым А.М.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

Премьер-министр Кыргызской Республики

С.Исаков

Одобрено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 2 февраля 2018 года № 76

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Кыргызской Республики"

Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Кыргызской Республики" (далее - проект Закона), инициированный депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Бокоевым К.С., Тиллаевым Т.Г., Эргешовым А.М., приходит к следующему заключению. Пункт 2 статьи 1 проекта Закона предлагаем исключить в связи с тем, что в соответствии с Бюджетным кодексом Кыргызской Республики, в период с 31 марта проводится работа по формированию контрольных цифр для Основных направлений фискальной политики на среднесрочный период (далее - Основные направления фискальной политики). Проект Основных направлений фискальной политики формируется и представляется на рассмотрение Совета Правительства по фискальной и инвестиционной политике не позднее 20 мая года, предшествующего очередному бюджетному году. Поскольку 1 июля установлено Бюджетным кодексом Кыргызской Республики крайней датой утверждения Основных направлений фискальной политики, то полагаем дату утверждения нормативных правовых актов, положения которых учитываются при определении параметров бюджета, синхронизировать со сроками разработки Основных направлений фискальной политики, которые определяют основные параметры бюджета. В противном случае нивелируются роль и значение Основных направлений фискальной политики. Кроме того, статьей 115 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики предусмотрены нормы, регулирующие порядок и условия внесения изменений в бюджеты. Вместе с тем предлагаем в части 2 статьи 4 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики слова "для внесения в Жогорку Кенеш (местные кенеши) проекта нормативного правового акта о бюджете" заменить словами "31 марта". Пункт 3 статьи 1 проекта Закона, предусматривающий внесение изменений в принципы бюджетной системы, предлагаем исключить в связи с тем, что бюджетный процесс как для республиканского бюджета, так и для местного бюджета един, осуществляется самостоятельно бюджетами, которые входят в бюджетную систему. При этом Бюджетный кодекс Кыргызской Республики содержит нормы, запрещающие вмешательство государственных органов в бюджетный процесс местных бюджетов. Кроме того, открытость информации при формировании, рассмотрении, утверждении, уточнении и исполнении бюджетов, другой информации, касающейся бюджетной политики государства, полностью раскрывает суть самого принципа прозрачности. Учитывая правила юридической техники, предлагаем пункт 4 статьи 1 проекта Закона изложить в следующей редакции: "4) в части 4 статьи 18 слово "Полученные" исключить;". В пункте 5 статьи 1 проекта Закона, предусматривающего внесение изменений в статью 45 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики, регламентирующую принципы межбюджетных отношений:

- пункт 1 статьи 45 предлагаем изложить в следующей редакции:

"1) распределение и закрепление доходов за каждым бюджетом бюджетной системы Кыргызской Республики с учетом полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в их администрировании;";

- пункт 3 статьи 45, которым предусматривается наделение органов местного самоуправления правом регулировать размер отдельных доходов, поступающих в местные бюджеты, предлагаем исключить, так как в местные бюджеты, кроме закрепленных местных доходов, зачисляются общегосударственные доходы, прогнозы которых формируются на базе показателей социально-экономического развития, утверждаемых постановлением Правительства Кыргызской Республики, а также суммы и нормативы отчислений от общегосударственных доходов. Кроме того, в местные бюджеты, подлежат зачислению общегосударственные доходы, прогнозы по которым формируются уполномоченными государственными органами, являющимися администраторами доходов.

При этом, в целях стабильности бюджетных доходов, предлагаем пункт 3 статьи 45 изложить в следующей редакции: "3) установление нормативов отчислений от общегосударственных доходов между уровнями бюджетов на долговременной основе;";

- пункты 2 и 4 статьи 45 предлагаем исключить в связи с тем, что одним из основных принципов межбюджетного регулирования является принцип справедливого распределения доходов между уровнями бюджетов.

Вместе с тем отмечаем, что принцип разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления на долговременной основе, который предусматривается пунктом 2 статьи 45, не является предметом бюджетного регулирования и отражен в других нормативных правовых актах, например в Законе Кыргызской Республики "О местном самоуправлении", в отраслевых законах и т.д., где отражены полностью функции и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления, из которых вытекают бюджетные расходные полномочия. Также пунктом 4 статьи 45 вводится принцип самостоятельности использования органами местного самоуправления Кыргызской Республики средств, предоставляемых для выравнивания уровней финансовой обеспеченности местных бюджетов. В настоящее время выравнивание среднего уровня бюджетной обеспеченности обеспечивается за счет выравнивающего трансферта. Данный трансферт является нецелевым трансфертом, утверждается в составе доходов местных бюджетов и распределяется самостоятельно самими органами местного самоуправления Кыргызской Республики. При этом основным требованием бюджетного законодательства Кыргызской Республики при распределении расходов является обеспечение расходов по защищенным статьям расходов и коммунальным услугам. Абзац первый пункта 6 статьи 1 проекта Закона, предусматривающий включение административных штрафов, в том числе наложенных государственными органами в общегосударственные доходы, предлагаем исключить. При этом отмечаем, что согласно статье 614 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности суммы административных штрафов, взысканных при совершении административных правонарушений, посягающих на Правила безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также суммы штрафов за административные правонарушения, наложенных уполномоченным государственным органом в области надзора и контроля за экологической и технической безопасностью, зачисляются в доход республиканского бюджета. Кроме этого, учитывая, что органы местного самоуправления Кыргызской Республики не имеют полномочий по начислению и администрированию штрафов, налагаемых государственными органами, считаем нецелесообразным включать в категорию общегосударственных доходов административные штрафы, налагаемые государственными органами. Абзац второй пункта 7 статьи 1 проекта Закона, предусматривающий включение государственной пошлины, зачисляемой в соответствии с законодательством Кыргызской Республики в местный бюджет, предлагаем исключить. При этом отмечаем, что в настоящее время Министерством финансов Кыргызской Республики в целях приведения в соответствие с Бюджетным кодексом Кыргызской Республики подготовлен проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" (в сфере бюджетного законодательства), которым предусмотрено зачисление государственных пошлин полностью в республиканский бюджет. Принятие данной редакции приведет к возникновению внутренних противоречий, так как согласно статье 47 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики государственная пошлина поступает в республиканский бюджет. Согласно Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретного структурного элемента закона, который изменяется. В этой связи пункт 7 статьи 1 проекта Закона считаем необходимым привести в соответствие с указанной Инструкцией. Пункт 8 статьи 1 проекта Закона предлагаем исключить, так как предлагаемая редакция включает нормы, которые не являются предметом бюджетного регулирования. Кроме этого отмечаем, что Бюджетный кодекс Кыргызской Республики устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в сфере управления государственными финансами в бюджетном процессе. Однако пункт 8 статьи 1 проекта Закона содержит нормы о программах социально-экономического развития местного сообщества (составление, утверждение исполнение, конечные результаты и т.д.), которые отражены в других нормативных правовых актах, касающихся стратегического планирования. В пункте 9 статьи 1 проекта Закона статью 95 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики, регламентирующую порядок и сроки формирования проектов местных бюджетов, предлагаем изложить в следующей редакции: "Статья 95. Порядок и сроки формирования проектов местных бюджетов

1. Проекты местных бюджетов на очередной бюджетный год и прогнозируемый период формируются согласно порядку и срокам, устанавливаемым соответствующими местными кенешами, с соблюдением требований настоящего Кодекса, с учетом календарного плана формирования проекта республиканского бюджета, утвержденного Правительством Кыргызской Республики.

2. Уполномоченный государственный орган не позднее 15 июля года, предшествующего очередному бюджетному году, направляет органам местного самоуправления:

1) календарный план бюджетного процесса;

2) методические рекомендации по формированию местных бюджетов;

3) прогноз сумм общегосударственных доходов;

4) предполагаемые нормативы отчислений от общегосударственных доходов в местные бюджеты;

5) объем межбюджетных трансфертов.

3. Проекты местных бюджетов, сформированные исполнительными органами местного самоуправления и согласованные с местными кенешами, представляются в уполномоченный государственный орган не позднее 1 сентября года, предшествующего очередному бюджетному году.

4. Уполномоченный государственный орган после утверждения республиканского бюджета в течение 10 дней направляет органам местного самоуправления проекты уточненных объемов и нормативов отчислений от общегосударственных доходов, размеры межбюджетных трансфертов.

5. Уточненные проекты местных бюджетов исполнительные органы местного самоуправления вносят на рассмотрение и утверждение местных кенешей не позднее 1 ноября года, предшествующего очередному бюджетному году.

6. Исполнительные органы местного самоуправления представляют в уполномоченный государственный орган по планированию и исполнению бюджета решения местных кенешей органов местного самоуправления, с утвержденной сметой доходов и расходов, в формате бюджетной классификации, для формирования сводного плана администрирования доходов и кассового исполнения государственного бюджета.".

Данная редакция статьи 95 предлагается в связи с тем, что нормы, установленные в пункте 9 статьи 1 проекта Закона, не соответствуют действующим нормам Бюджетного кодекса Кыргызской Республики. Поскольку согласно Бюджетному кодексу Кыргызской Республики основным инструментом управления государственными финансами, определяющим основы реализации фискальной политики на предстоящий среднесрочный период и позволяющий Правительству Кыргызской Республики иметь представление о будущих объемах ресурсов, с целью прогнозирования предстоящих расходов в целом и по каждой отрасли, являются Основные направления фискальной политики. В соответствии со статьей 82 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики Основные направления фискальной политики утверждаются постановлением Правительства Кыргызской Республики не позднее 1 июля года, предшествующего очередному бюджетному году, и представляются в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики. Вместе с тем отмечаем, что согласно статье 44 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики политика межбюджетных отношений, включая стратегию изменения нормативов отчислений от общегосударственных доходов, определяется в Основных направлениях фискальной политики. В этой связи прогнозируемые нормативы отчислений от общегосударственных налогов, утвержденные в Основных направлениях фискальной политики, не могут быть направлены органам местного самоуправления уполномоченным государственным органом до 20 февраля года, предшествующего очередному бюджетному году. Соответственно, последующие сроки формирования проектов местных бюджетов разработаны с учетом поэтапности подготовки бюджетов органов местного самоуправления. Пункт 10 статьи 1 проекта Закона считаем целесообразным исключить в связи с тем, что данный пункт не ограничивает количество внесения изменений в нормативный правовой акт о бюджете, что приведет к некачественному планированию бюджета и, как следствие - неэффективному, непредсказуемому и непрозрачному использованию бюджетных средств. Пункт 12 статьи 1 проекта Закона считаем целесообразным исключить, так как предлагаемая редакция включает нормы, которые не являются предметом бюджетного регулирования. Предлагаем данные изменения включить в Методику формирования Гражданского бюджета. Также считаем необходимым пересмотреть содержание пункта 13 статьи 1 проекта Закона. В связи с тем, что в абзаце третьем указанного пункта неясно, что подразумевается под органами местного самоуправления, так как согласно законодательству Кыргызской Республики органами местного самоуправления являются как представительные, так и исполнительные органы, обеспечивающие решение вопросов местного значения. Из содержания абзацев седьмого и восьмого пункта 13 статьи 1 проекта Закона также неясно, какова роль и будут ли органы местного самоуправления задействованы в указанных мероприятиях. Вместе с тем, с учетом требований статьи 28 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", а также с учетом расчетов возможных последствий в случае вступления данного законопроекта в юридическую силу, необходимо пересмотреть условия его вступления в силу. На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает возможным принятие данного проекта Закона с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.